論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之協(xié)調(diào)

袁紅萍

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）的全面施行，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的誕生。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的概念未成統(tǒng)一界定，筆者姑且將其定義為：省級、市地級政府及其指定部門或機構(gòu)（以下簡稱省、市級政府）代表國家向造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人提起的生態(tài)環(huán)境損害求償之訴。

至此，針對生態(tài)環(huán)境損害，我國目前有三大主體可提起訴訟，即省、市級政府及其指定部門和機構(gòu)，符合條件的環(huán)保組織以及檢察機關(guān)，亦即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟。三大主體兩類訴訟，體現(xiàn)了國家對生態(tài)環(huán)境損害賠償追責(zé)的決心與生態(tài)環(huán)境保護的重視，然而，這三大主體兩類訴訟之間是否存在“三個和尚沒水喝”的困境？抑或爭相起訴的司法資源嚴(yán)重浪費現(xiàn)狀？兩類訴訟應(yīng)如何協(xié)調(diào)？三大主體孰先孰后？從實踐來看，由于缺乏相應(yīng)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間尚存在重疊與沖突之處。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的重疊與沖突

不可否認(rèn)，生態(tài)環(huán)境訴訟與環(huán)境公益訴訟之間存在諸多共性或曰重疊之處：

第一，適用范圍高度契合?！斗桨浮访鞔_將生態(tài)環(huán)境損害界定為因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。概括而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》“對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”之規(guī)定。環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍也包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞兩大類。

第二，訴訟目的一致。兩類訴訟的目的都是為了保護環(huán)境公益。仔細(xì)審視《方案》內(nèi)容很容易發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的是保護環(huán)境公益?！斗桨浮分械谋硎觥吧鷳B(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償”“環(huán)境資源生態(tài)功能價值”“生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”等等，都體現(xiàn)了這一點。環(huán)境公益訴訟的公益性自不必贅述。

正是由于適用范圍高度契合、訴訟目的的一致性，導(dǎo)致兩類訴訟難以界分。這種高度重疊會使得兩類訴訟在實踐中產(chǎn)生諸多困境：

首先，啟動主體沖突，司法資源浪費。針對某些生態(tài)環(huán)境損害，可能各類原告同時提起訴訟。例如，在山東省首例生態(tài)環(huán)境損害賠償案中,既有山東省政府授權(quán)環(huán)保廳提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,也有檢察機關(guān)提起的公訴,還有環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。該案正凸顯了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的沖突與重疊。實踐中，一旦發(fā)生此類爭相起訴的事件，無疑會造成司法資源的嚴(yán)重浪費。

其次，可能出現(xiàn)“三個和尚沒水喝”的局面。針對部分生態(tài)環(huán)境損害，可能出現(xiàn)無人問津甚至互踢皮球的現(xiàn)象。這類生態(tài)環(huán)境損害或一時尚未引起廣泛關(guān)注，或因其背后涉及不可觸動的利益關(guān)系，甚至存在一些較為敏感的問題，導(dǎo)致政府、環(huán)保組織乃至檢察機關(guān)都不提起訴訟。三大主體都有權(quán)起訴，但都沒有起訴，因為缺乏明確分工，環(huán)境公益無從保護，兩大訴訟機制之目的淪為空談。

再次，法院面臨抉擇困難。由于目前沒有相關(guān)法律法規(guī)或文件對兩類訴訟的孰優(yōu)孰先做出規(guī)定，因此法院在受理時如何選擇也將面臨困難。當(dāng)然，實踐中法院一般會選擇受理由政府及其指定部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，如上述案例。但是實際上法院做出此類選擇并沒有法律的依據(jù)，因此法官做出的選擇是基于其自由裁量權(quán)。這種自由裁量權(quán)具有主觀性，也容易受政治因素的影響。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的協(xié)調(diào)共存

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的重疊沖突問題，其實是兩者性質(zhì)界定的問題，或者更準(zhǔn)確地說是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)確定問題。因此，協(xié)調(diào)兩類訴訟的關(guān)鍵還在于界分兩者性質(zhì)。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，學(xué)界大致有四種觀點：第一，“國益訴訟說”。如呂忠梅教授認(rèn)為，“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟既非公益訴訟，也非普通的民事私益訴訟，而是國益訴訟”。政府基于自然資源國家所有權(quán)，為履行相應(yīng)職責(zé)而提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。第二，“私益訴訟說”。例如，汪勁教授認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于民事私益訴訟，國家、集體及其經(jīng)營者以享有自然資源和生態(tài)環(huán)境等財產(chǎn)權(quán)益為由可以提起求償之訴。社會組織無權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，只有在沒有提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，方可提起環(huán)境民事公益訴訟。第三，“公益訴訟說”。例如，李摯萍教授認(rèn)為，甄別訴訟性質(zhì)的關(guān)鍵因素在于訴訟目的，不能僅以提起訴訟的權(quán)源和主體來界分訴訟的性質(zhì)?！叭艟葷睦嬷饕w現(xiàn)為公共利益，這就決定了訴訟的公益性，因而以維護公共利益為目的而設(shè)計的訴訟制度就是公益訴訟”。第四，“混合訴訟說”。因“生態(tài)環(huán)境”與“自然資源”兩個概念具有不同的內(nèi)涵,故有學(xué)者建議生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟采用“二分法”, 即生態(tài)損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟為兩種不同類型的訴訟，前者是救濟社會公共利益的公益訴訟,后者是救濟國家所有的自然資源損害的私益訴訟。

筆者贊同“國益訴訟”之觀點。首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之所以由政府提起，是基于國家對自然資源的所有權(quán)，而這種所有權(quán)又衍生了保護之職責(zé)。政府代表國家行使職權(quán)，履行職責(zé)。其次，從訴訟目的而言，雖兩者都是以環(huán)境公益為訴訟目的，但實踐中價值偏向卻稍有不同：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟機制的目的偏重于讓生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，尤其是民事賠償責(zé)任。而公益訴訟的目的側(cè)重于維護公共環(huán)境權(quán)益，實踐中很多環(huán)境公益訴訟啟動的原因是不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益受侵害。最后，從實用性的角度出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性為國益訴訟也有利于理清政府、環(huán)保組織和檢察機關(guān)的起訴順序排位，更能明確兩類訴訟的具體分工和先后順序。

在明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償為國益訴訟之后，協(xié)調(diào)其與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系也就更為明朗。筆者認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先適用，環(huán)境公益訴訟協(xié)助和監(jiān)督的起訴順序和地位。

首先，針對生態(tài)環(huán)境損害，省、市級政府及其授權(quán)部門或機構(gòu)具有優(yōu)先提起訴訟的資格。因為國家作為所有權(quán)人，政府代表國家行使索賠職權(quán)，提起賠償請求之訴，比環(huán)保組織更具有直接的利益關(guān)系。此外，政府部門（尤其是環(huán)保部門）在執(zhí)法過程中容易掌握第一手資料，例如排污數(shù)據(jù)等。其資源、資金、技術(shù)方面也更具有優(yōu)勢。

其次，環(huán)保組織有權(quán)提請政府準(zhǔn)備起訴，政府在規(guī)定時間之內(nèi)未予答復(fù)，或予以拒絕，環(huán)保組織可以提起環(huán)境公益訴訟。這樣的規(guī)定有利于政府和環(huán)保組織的明確分工，避免各方聚集于某一案例。當(dāng)政府接手了一案，那么環(huán)保組織就可以將其有關(guān)資料移交政府，或者適當(dāng)監(jiān)督，必要時參與訴訟，但多數(shù)環(huán)保組織可以將其大量精力用于關(guān)注其他環(huán)境損害案件。從而可以有效地分配利用有限資源，更大程度地救濟生態(tài)環(huán)境權(quán)益。

再次，檢察機關(guān)只有在政府、環(huán)保組織都沒有起訴，且明示未做相關(guān)準(zhǔn)備時才提起環(huán)境民事公益訴訟。但值得一提的是，在政府及其授權(quán)部門不存在違法、瀆職和不作為等情形下，僅以證據(jù)不足或確無優(yōu)勢的理由拒絕提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機關(guān)不應(yīng)就此對其提起環(huán)境公益行政訴訟。

最后，確立一方起訴后，其他方應(yīng)在能力范圍內(nèi)積極配合起訴。在必要時應(yīng)允許其他方以共同原告身份參與訴訟。如一方已提起訴訟，其他方再針對同一案件提起訴訟，法院應(yīng)合并審理，以免造成司法資源的浪費。

三、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的配套機制

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟兩者之間的有效協(xié)調(diào)還有賴于相關(guān)配套機制的構(gòu)建。應(yīng)從立法、磋商、關(guān)聯(lián)訴訟等方面進行具體配套機制的構(gòu)建。

1、適時將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以法律形式予以確定，并盡早立法明確兩類訴訟三大主體之間的先后順序及相關(guān)協(xié)調(diào)。立法形式上，有學(xué)者建議“制定專項的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》，對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)涵與訴訟等基本問題予以明確，進而實現(xiàn)填補生態(tài)環(huán)境損害、維護環(huán)境公共利益的目標(biāo)。”筆者認(rèn)為，立法可以循序漸進，從《方案》到司法解釋，再到單行法，最后統(tǒng)一立法。

2、完善賠償磋商制度?！斗桨浮房隙松鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商這一制度，并結(jié)合實踐經(jīng)驗做出了一些調(diào)整。在協(xié)調(diào)兩類訴訟三大主體方面，賠償磋商制度應(yīng)該靈活擴大應(yīng)用范圍。如，允許在訴前、訴中、訴后進行磋商；應(yīng)允許環(huán)保組織、檢察機關(guān)參與磋商過程，建言獻策；已提起環(huán)境公益訴訟的，政府與被告仍可磋商，若達成的和解協(xié)議令原告滿意，原告可以撤訴。

3、建立關(guān)聯(lián)訴訟的聯(lián)動機制。自2015《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》在部分省份試行以來，從貴州、江蘇和山東等省試點生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠機制及相關(guān)民、刑事訴訟實踐看，啟動的大多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害索賠案件都同時具備既違反國家法規(guī)并構(gòu)成環(huán)境污染犯罪、又因污染環(huán)境侵害他人合法權(quán)益以及侵害環(huán)境公益等行政和民事雙重違法屬性。司法實踐中，此類訴訟案件既可能涉及行政訴訟和刑事訴訟，又可能涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠訴訟、環(huán)境民事公益訴訟及其他民事訴訟。針對一些同時觸犯刑法的生態(tài)環(huán)境損害索賠案件，筆者認(rèn)為，可以優(yōu)先檢察機關(guān)提起訴訟，因為其在偵查與審查起訴階段已掌握大量資料和證據(jù)。為防止證據(jù)的滅失，應(yīng)建立刑訴與民事公益訴訟同時進行的機制。為了節(jié)省司法資源，可以探索移交同一審判庭一并審判的創(chuàng)新聯(lián)動機制。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟，勢必要進行適當(dāng)分工和協(xié)作，充分協(xié)調(diào)，才能避免司法資源的浪費，并實現(xiàn)原告資源的有效分配，擴大原告的環(huán)保作用面，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。