淺析農(nóng)業(yè)建設工程管理審計

郝兆國

農(nóng)業(yè)作為基礎性產(chǎn)業(yè)，國家每年為農(nóng)業(yè)投入大量資金，涉農(nóng)部門和單位的建設工程項目越來越多，對建設工程開展全過程的管理審計，是單位內(nèi)部審計機構(gòu)的一項主要職責。在開展建設工程管理審計工程中，一項十分重要的內(nèi)容就是建立起一套適合農(nóng)業(yè)特點的建設工程管理審計評價指標體系。因此，系統(tǒng)研究農(nóng)業(yè)建設工程管理審計發(fā)展趨勢，深入分析當前農(nóng)業(yè)建設工程管理審計存在的突出問題，梳理建設工程各階段審計重點，提出建設工程管理審計的推進路徑，具有十分必要的現(xiàn)實意義。本文首先分析了開展農(nóng)業(yè)建設工程管理審計的必要性，目前開展建設工程管理中存在的問題，以及更好開展建設工程管理審計的推進路徑，探索建立了一套適合農(nóng)業(yè)建設工程管理審計特點的量化考核指標體系，由原來的定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎靠己?，提高了審計的效率和效果，也為全國農(nóng)業(yè)建設工程管理審計的開展提供參考借鑒。

一、建設工程管理審計概述

（一）建設工程管理審計的概念

建設工程管理審計是對建設工程業(yè)務活動及其內(nèi)部控制的適當性、有效性進行的確認和評價活動。管理審計是更高層次的審計，貫穿于工程建設的全過程，綜合了財務收支審計、內(nèi)部控制制度評審、經(jīng)濟效益審計等多種審計類型。

（二）建設工程管理審計的發(fā)展演變過程

建設工程管理審計是經(jīng)過多年的實踐發(fā)展演變形成的，審計部門剛開始開展的是竣工結(jié)算審計，是一種事后審計，即使發(fā)現(xiàn)問題也不可能將工程推倒重來；后來，審計部門逐漸意識到需要對工程建設開展內(nèi)部控制評審，將事后審計演變成事中審計，審計階段也發(fā)展到工程建設的全過程，強調(diào)的是邊審邊改，當時對工程建設起到一定的推動作用；再后來，審計部門將管理的理念引入到工程審計中，發(fā)展到目前要求對建設工程開展全過程的管理審計，將事中審計提前到事前審計，進一步提高了審計的參與度，更好發(fā)揮了審計作用。

二、開展農(nóng)業(yè)建設工程管理審計的必要性

（一）內(nèi)部審計職能發(fā)展的要求

隨著審計的發(fā)展，內(nèi)部審計從原來的查錯防弊，逐步發(fā)展到內(nèi)部控制評審、經(jīng)濟效益審計，直到現(xiàn)在流行的管理審計，對農(nóng)業(yè)建設工程開展管理審計，克服了事后審計不可逆的缺點，強調(diào)是事前事中事后全程審計，更加注重農(nóng)業(yè)建設工程事前投資預算的評估、事中施工管理的跟蹤、事后的績效評價，不僅要發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)建設工程執(zhí)行過程中財務管理問題，而且要對農(nóng)業(yè)建設工程的投入產(chǎn)出進行綜合績效評價，體現(xiàn)著向管理要效益的思想，是現(xiàn)階段內(nèi)部審計中比較先進、適應新時代要求的審計類型。

（二）政府預算管理的要求

農(nóng)業(yè)資金預算作為財政預算支出的重要組成部分，強調(diào)“預算即決算”的剛性約束。為了克服以前農(nóng)業(yè)建設工程經(jīng)常大幅度超出預算控制、達不到績效目標的亂象，需要加強預算約束和績效評價，從內(nèi)部審計角度看，就更加需要加強對農(nóng)業(yè)建設工程的管理審計，隨時監(jiān)督預算的執(zhí)行，以確保預算管理目標的實現(xiàn)。

（三）農(nóng)業(yè)單位自身管理的要求

農(nóng)業(yè)單位決策層在管理過程中，需要隨時掌握農(nóng)業(yè)建設工程全部情況，以便完善治理、預防腐敗，而工程管理部門給決策層的匯報往往只說好的，不說差的，這就需要一個獨立客觀的機構(gòu)對工程管理部門的工作進行監(jiān)督和評價，向決策層傳遞客觀、真實的信息，這正是內(nèi)部審計部門的職責所在。要想為決策層提供真實、客觀、可靠的信息，最好的方式就是對農(nóng)業(yè)建設工程開展全過程的管理審計。

（四）農(nóng)業(yè)建設工程自身管理需要

農(nóng)業(yè)建設工程管理部門，在投資決策、工程實施、竣工驗收階段，都需要聘請外部專業(yè)機構(gòu)為工程建設服務，外部機構(gòu)服務質(zhì)量的好壞，也需要一個獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)進行評價。另一方面，也需要有一個外部機構(gòu)時刻提醒自己預算控制、資金安全、廉潔自律，確保即實現(xiàn)工程目標，又確保人員自身安全，這一目標也需要開展建設工程管理審計來實現(xiàn)。

三、農(nóng)業(yè)建設工程管理審計存在的問題

（一）單位對內(nèi)部審計支持力度有待加強

雖然各單位越來越重視內(nèi)部審計工作，但是相對于農(nóng)業(yè)部門來說，由于其業(yè)務的特殊性，內(nèi)部審計在單位中還是處于一個相對弱勢部門。有的單位還沒有設置獨立的內(nèi)部審計部門；有的和紀檢部門合并一個部門，任務緊急時，審計人員往往被抽調(diào)進行別的工作，充足的審計時間無法保證；有的和財務部門在一起，審計的獨立性不強；有的單位對內(nèi)部審計的理解有偏差，在配合審計工作時不積極；有的單位的領導主動過問審計工作力度不夠，未健全內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、國有資產(chǎn)、財務的聯(lián)動機制，導致審計整改落實不到位，沒能達到審計應有的效果。這些現(xiàn)象都限制了內(nèi)部審計作用的發(fā)揮。

（二）缺乏建設工程審計專業(yè)人才

由于農(nóng)業(yè)建設項目的特殊性，不僅報建程序復雜，隱蔽工程繁多，專業(yè)性強，這就要求審計人員不僅需要具備審計專業(yè)知識，還需具備基本建設方面的專業(yè)知識。但是從目前來看，農(nóng)業(yè)部門審計人員大部分都會計審計專業(yè)，缺少建設工程專業(yè)方面的審計人員，而既懂審計又熟悉工程建設的復合型人才更是少之又少。由于審計人員對基建工程項目的專業(yè)知識不了解，在審計時往往演變成財務收支審計，影響了審計的效果。

（三）審計人員過度依賴中介機構(gòu)

審計人員有時過度依賴監(jiān)理單位和第三方結(jié)算審核單位，提交的審計資料中有監(jiān)理單位簽字的地方就會有所松懈，甚至不認真核對該資料的內(nèi)容是否真實有效，當監(jiān)理單位與施工單位，施工單位與建設工程項目管理部門存在勾結(jié)時，審計人員很難察覺。當?shù)谌浇Y(jié)算審核單位提交了的竣工結(jié)算審核報告，就認為該建設工程項目符合程序，而沒有對竣工結(jié)算審核報告用專業(yè)軟件再次驗證和核對。

（四）缺乏對建設工程項目進行有效的全過程監(jiān)督和跟蹤審計

由于人員配置不足或者審計人員缺乏建設工程方面的專業(yè)知識，在審計過程中過度重視竣工結(jié)算審計等原因，導致審計人員對建設工程全過程監(jiān)督和跟蹤審計做的比較少，特別是對隱蔽工程的審計和投資前的投資風險和投資控制價審計開展的少之又少，未能發(fā)揮內(nèi)部審計的“免疫系統(tǒng)”的作用，增加了內(nèi)部審計的風險。

四、改進農(nóng)業(yè)建設工程管理審計的推進路徑

（一）營造良好的管理審計環(huán)境

各級領導要重視支持內(nèi)部審計開展建設工程管理審計，為農(nóng)業(yè)建設工程管理審計的開展營造一個和諧的外部審計環(huán)境。一是多宣傳內(nèi)部審計，讓各級領導轉(zhuǎn)變對內(nèi)部審計工作的認識，從被動接受審計到主動要求審計；二是要為內(nèi)部審計開展工作提供充足的物質(zhì)保障和智力支持；三是對重大審計項目，領導親自組織研究，協(xié)調(diào)各種關系，保證審計工作順利開展；四是要為內(nèi)部審計建立完善的制度，強化制度約束；五是落實各部門的管理責任，建立建設工程管理審計各部門聯(lián)動機制，強化審計問題的整改和責任落實，真正發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督和預防功能。

（二）強化宏觀審計理念，推行全過程管理審計

內(nèi)部審計在開展農(nóng)業(yè)建設工程管理審計過程中，要適應時代發(fā)展要求，推行全過程管理審計，將建設工程的投資立項、勘察設計、施工準備、施工過程、竣工驗收等各階段的業(yè)務和管理活動全部納入審計范圍，多做審計應做的事，在最能產(chǎn)生效果的階段做事，做產(chǎn)生效益最大的事項。如從事后審計變成事中控制和事前預防，多做建設工程投資風險評價和實施過程中預算控制，加強建設工程的績效評價，確?！邦A算即決算”的工程管理目標的實現(xiàn)和發(fā)揮應有的效益。

（三）合理確定各階段管理審計的重點內(nèi)容

1、項目決策階段。主要審計項目立項是否按照管理制度規(guī)定的程序履行，有無經(jīng)過專業(yè)論證，是否通過投資評審環(huán)節(jié)；內(nèi)部控制制度和環(huán)節(jié)是否存在風險點。

2、項目開工建設前期階段。（1）項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算等文件和批復是否齊全，程序是否合規(guī)，確定的建設規(guī)模、內(nèi)容、標準和投資規(guī)模是否符合國家有關規(guī)定、規(guī)范。（2）項目規(guī)劃、環(huán)評、消防、設計、施工許可等建設手續(xù)是否齊全，各種規(guī)費是否按規(guī)定及時繳納，減、免、緩繳的手續(xù)是否完善并符合有關規(guī)定。（3）項目勘察設計是否符合有關規(guī)范、標準，勘察設計內(nèi)容有無漏項，有無勘察設計失誤、設計不合理等造成潛在損失浪費的問題。（4）招投標的程序是否合法，有無隨意變更或違反評標辦法、任意肢解標段、變更中標人和中標內(nèi)容等問題。與項目各相關單位是否依法訂立合同，與招標文件和投標承諾是否一致。（5）建設資金的來源是否合規(guī)并落實，資金的使用安排能否滿足項目建設的需要，籌資結(jié)構(gòu)是否合理，是否存在債務負擔過重影響投資效益的問題。

3、建設實施階段。（1）各參建單位是否嚴格履行合同，有無違法分包、轉(zhuǎn)包工程，如有變更、增補、轉(zhuǎn)讓或終止，審查其真實性、合法性。（2）執(zhí)行概算是否嚴格，有無擅自改變批復建設內(nèi)容、提高或降低建設標準、概算外投資、超概算支出等問題。（3）是否建立健全合同管理、簽證變更、質(zhì)量驗收、設備材料管理、資金和財務管理等各項內(nèi)控制度，是否細化、有效并得到貫徹落實。（4）審查清單范圍內(nèi)工程施工的用材、方法、工序是否符合施工方案、圖紙、規(guī)范及清單工作內(nèi)容的要求，有無多報用量、多計消耗、以次充好等問題，加強對規(guī)格、型號發(fā)生變更的設備材料的價格審計；設計變更手續(xù)和變更內(nèi)容是否真實、合規(guī)和必要，變更部分造價、清單漏項造價確定的合法性和合理性。（5）審查建設、設計、施工、監(jiān)理等單位是否有效履行了各自的質(zhì)量管理職責，工程質(zhì)量是否存在缺陷，有無造成重大的損失浪費。（6）建設資金是否按計劃及時到位，與投資進度相銜接，是否按規(guī)定用途使用，有無截留、滯留、轉(zhuǎn)移、挪用資金的行為，有無虛列和擠占成本，超標準列支有關費用。（7）建設工程會計核算是否真實、合法，是否有利于建設項目的管理及竣工決算的需要，利息收入和工程結(jié)余的來源、分配和使用是否真實合法，有無截留、隱匿收入和設立賬外賬等問題

4、項目建設結(jié)算審核階段。施工單位是否及時編制工程結(jié)算資料，內(nèi)部審計部門是否按規(guī)定委托有資質(zhì)的咨詢機構(gòu)對結(jié)算資料真實性、完整性進行審計，并在合同規(guī)定的時間內(nèi)及時完成結(jié)算審計工作。

5、竣工決算及驗收交接階段。審查竣工決算編制工作是否符合有關規(guī)定，資料是否齊全，手續(xù)是否完備；交付使用財產(chǎn)是否真實、完整，符合交付條件，移交手續(xù)是否齊全、合規(guī)；審查基建結(jié)余資金的真實性，有無隱瞞、轉(zhuǎn)移、挪用、隱匿結(jié)余資金等問題；審查竣工決算報表的真實性、完整性、合規(guī)性，是否按照預先的協(xié)議約定，對完工后建設工程進行了分配等。

（四）建立適合農(nóng)業(yè)建設工程管理審計特點的指標評價體系

1、評價指標體系設計原則。在選取農(nóng)業(yè)建設工程管理審計評價指標時，應考慮建設工程自身的特點，同時要遵守客觀性、全面性、簡單易操作、定性與定量相結(jié)合和動態(tài)評價5項原則。

2、管理審計評價指標體系構(gòu)建。將農(nóng)業(yè)建設項目管理審計指標體系設置項目決策階段、項目實施階段、項目運營階段三個一級指標，項目立項規(guī)范性等19個二級指標，項目立項條件的合理性等42個三級指標，并通過層次分析法，設置每個指標的權重。具體見下表：

一級指標 分值 二級指標 分值 三級指標 分值項目立項規(guī)范性 1項目決策信息公開性 1吸取公眾意見 1科研報告審批規(guī)范性 1可研報告編制單位資質(zhì)水平 1建設安全預評估 1環(huán)境影響預評估 1專家論證 1風險評估 1集體決策 1決策投入資源 1初步設計審批規(guī)范性 1工程目標明確性 1概算審批規(guī)范性 1資金投入情況 1項目立項規(guī)范性 3項目立項可行性 4項目決策階段 15初步設計規(guī)范性 2項目決策規(guī)范性 4概算情況 2 施工許可情況 1規(guī)劃許可情況 1環(huán)境影響評價審批情況 1設計單位資質(zhì)水平 1設計收費合規(guī)性 1設計方案科學性 2應招標未招標率 2違規(guī)招標率 2招投標時限規(guī)范性 1招投標文件與工程量清單規(guī)范性 1概（預)算執(zhí)行率 3資金運用率 2資金到位率 2資金審查頻率 2財務管理制度建立執(zhí)行情況 2項目組織機構(gòu)完備性 1工期提前/延遲率 2項目完工率 3專業(yè)資質(zhì)審核情況 1違法轉(zhuǎn)包分包情況 3物質(zhì)設備投入及時性 1委托檢測情況 1工序管理及隱蔽工程 1施工安全管理情況 3工程質(zhì)量情況 5合同完成率 5非正常合同變更率 1資金閑置率 1投資控制情況 1工程造價審減率 4竣工驗收 1交付使用 1竣工驗收備案 1竣工決算規(guī)范性 1單位投資就業(yè)人數(shù) 2人均消費支出 2促進所在區(qū)域發(fā)展 2公眾及項目受益者滿意度 2環(huán)境影響 2綠化情況 2投資回收期 2經(jīng)濟內(nèi)部收益率 2運營養(yǎng)護可持續(xù) 2項目影響可持續(xù)性 2項目服務能力 4施工合法合規(guī)性 3招投標管理 6設計情況 4資金投入管理績效 11項目實施階段 61施工過程管理 11合同管理 6 施工安全及質(zhì)量管理 10投資控制 6竣工驗收情況 4環(huán)境效益 4 經(jīng)濟效益 4 可持續(xù)發(fā)展 4 項目功能 4 社會效益 8項目使用階段 24

三級指標中涉及公式計算的如下：項目信息決策公開性=（公眾實際獲取的信息/公眾需要獲取的信息）?100%；應招標未招標率=（應招標未招標采購行為的數(shù)量/應招標采購行為的數(shù)量）?100%；違規(guī)招標率=（違規(guī)招標采購行為的數(shù)量/實際招標采購行為的數(shù)量）?100%；

概（預）算執(zhí)行率=（項目竣工決算金額/項目批復概算金額）?100%；

資金運用率=（實際用于項目的資金/實際到位資金）?100%；

違規(guī)資金率=（違規(guī)使用的資金/實際用于項目的資金）?100%；

資金到位率=（實際到位資金/計劃到位資金）?100%；

工期提前率=（1-實際完成工期/計劃工期）?100%；

項目完工率=（實際完成的單位工程數(shù)/計劃完成的單位工程數(shù)）?100%；

合同完成率=（合同實際完成數(shù)量/合同計劃完成數(shù)量）?100%；

非正常合同變更率=（非正常合同變更量/合同工作量）?100%；

資金閑置率=（閑置的資金/到位的資金總量）?100%；

工程造價審減率=（工程審計審減金額/工程送審金額）?100%；

單位投資就業(yè)人數(shù)=（與項目相關的新增就業(yè)人數(shù)/項目總投資）?100%；

人均消費支出=（項目投產(chǎn)后人均消費品支出-項目投產(chǎn)前人均消費品支出）/項目投產(chǎn)前人均消費品支出?100%；

綠化率=（綠化植物垂直投影面積/項目建設用地總面積）?100%；

靜態(tài)投資回收期=（累計凈現(xiàn)金流量出現(xiàn)正數(shù)的年數(shù)-1）+（上一年累計凈現(xiàn)金流量的絕對值/出現(xiàn)正值年份的凈現(xiàn)金流量）

項目服務能力=（項目實際服務能力/項目計劃服務能力）?100%。

3、農(nóng)業(yè)建設工程管理審計總體評價得分計算。在計算總體得分的過程中，需要設計一定數(shù)量的專家評分表，由專家對每項指標進行賦分，并對每一項評價指標的重要性分別設計20%-100%五個檔次，20%為完全不適合，40%為不適合，60%為一般，80%為適合，100%為非常適合。以收回的有效的專家評分表中每一項指標不同檔次段的專家人數(shù)和專家總?cè)藬?shù)的比率乘以該分值段對的檔次系數(shù)，作為此檔次的權重，每個指標所有檔次權重的總和為該指標的權重，二級指標的權重是對應每類三級指標的權值之和，以此類推確定一級指標的權值。該工程所有指標權值之和就是該工程的最終得分。最終得分對應的工程管理審計評價檔次為40分以下為完全不合格，40-60分為不合格，60-80分為一般，80-90分為良好，90-100分為優(yōu)秀。

（五）加強審計結(jié)果的運用

審計工作的重點在于結(jié)果的運用，對審計結(jié)果較好的，應予以表揚或繼續(xù)支持。對審計發(fā)現(xiàn)問題、達不到預期目標或評價結(jié)果較差的，應予以通報批評，并責令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，應追究相關責任人的管理責任，今后不再審批新建農(nóng)業(yè)工程建設項目。

（六）打造高素質(zhì)的內(nèi)審隊伍

要加大審計人員培訓力度，及時參加后續(xù)教育培訓，提高審計人員從宏觀層面分析、解決問題的能力，積極引進高層次復合型人才，打造一支政治素質(zhì)過硬，業(yè)務能力較強的內(nèi)審人員隊伍。鼓勵內(nèi)審開展課題研究破解工作難題，以理論成果指導工作實踐，以成果轉(zhuǎn)化推進工作創(chuàng)新。

總之，農(nóng)業(yè)建設工程管理審計已成為農(nóng)業(yè)部門單位內(nèi)部審計的發(fā)展方向，內(nèi)部審計人員一定要抓住這一歷史機遇，緊密圍繞農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的中心任務，不斷加強農(nóng)業(yè)建設工程管理審計，提高農(nóng)業(yè)預算資金的使用效益，更好地推動我國農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康地向前發(fā)展。