我國糧食安全水平評估與對策

糧食安全是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的“壓艙石”。從可供性、可得性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性等角度構(gòu)建糧食安全綜合評估指標(biāo)體系，對我國1993—2018年的糧食安全水平進(jìn)行的評估結(jié)果顯示，糧食安全綜合指數(shù)變化經(jīng)歷了“平穩(wěn)—緩增—陡增”三個(gè)階段。深入分析發(fā)現(xiàn)，我國糧食生產(chǎn)及供給存在產(chǎn)能提升難、糧食自給率低、進(jìn)口依賴性增強(qiáng)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)不平衡等安全隱患。因此，必須不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平、強(qiáng)化糧食生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新、合理開發(fā)農(nóng)業(yè)資源、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際合作才能確保糧食安全“壓得實(shí)”。

糧食安全是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的“壓艙石”。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食”。2014年，中央一號(hào)文件提出了以“立足國內(nèi)”和“適度進(jìn)口”為核心的國家糧食安全戰(zhàn)略。2020年中央一號(hào)文件提出，要集中力量補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板，持續(xù)抓好農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供和農(nóng)民增收，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。面對突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，黨中央提出“六?！比蝿?wù)，其中就包括“保糧食能源安全”。近年來，我國在保障糧食安全方面多方施策，取得了令人矚目的成績，但國內(nèi)糧食產(chǎn)能動(dòng)力不足、進(jìn)口依賴性較強(qiáng)等隱患也不容小覷，尤其是新冠肺炎疫情在全球蔓延，蝗災(zāi)、旱災(zāi)等事件時(shí)有發(fā)生，多國封鎖港口、限制糧食出口，全球糧食供給及貿(mào)易遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，未來一段時(shí)間我國糧食不安全因素將大大增加。那么，如何捂實(shí)人民群眾“糧袋子”、守好經(jīng)濟(jì)發(fā)展“安全線”，是一個(gè)需要引起高度重視、深入研究、切實(shí)解決的重大課題。目前學(xué)界對糧食安全內(nèi)涵的研究較為豐富，但在評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建中存在主觀性偏差。因此，從國內(nèi)外雙供、雙需視角考察糧食安全運(yùn)行機(jī)制和規(guī)律，針對糧食獲得、產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展方面建立系統(tǒng)的指標(biāo)體系，克服賦值權(quán)重主觀性因素較強(qiáng)的問題，并對我國糧食安全水平進(jìn)行客觀評價(jià)，有利于為我國糧食安全研究領(lǐng)域提供新思路，為構(gòu)建糧食安全保障體系提供理論支撐。

一、文獻(xiàn)回顧及問題提出

1995年，Brown Lester R撰文提出誰來養(yǎng)活中國的嚴(yán)峻話題，認(rèn)為中國未來大量進(jìn)口糧食，將引起國際糧價(jià)的抬高，對其他國家的糧食安全造成重大威脅［1］，此后中國糧食安全問題備受關(guān)注。

國際上“糧食安全”的含義不斷變化、不斷完善。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)在1974年世界糧食大會(huì)上首次提出“糧食安全”問題，主要強(qiáng)調(diào)的是：保障生存和健康。［2］1983年，F(xiàn)AO又提出，糧食安全就是要確保所有的人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起所需要的基本食品［3］，突出糧食可獲得性。1996年世界糧食首腦會(huì)議強(qiáng)調(diào)糧食安全的目的是獲取富有營養(yǎng)的糧食。［4］2001年，F(xiàn)AO在《世界糧食不安全狀況》報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了糧食安全應(yīng)具備的四性特點(diǎn)（可用性、可得性、穩(wěn)定性和利用性）。［5］此后，國際上對糧食安全概念的界定基本遵循了該思路。

中國政府及學(xué)者也積極探討“糧食安全”問題。1992年，國內(nèi)對糧食安全強(qiáng)調(diào)的是數(shù)量、質(zhì)量及結(jié)構(gòu)等方面。1996年，《中國的糧食問題》白皮書，提出糧食基本自給等14字方針。［6］2014年，提出新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略增加了“適度進(jìn)口、科技支撐”等新發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，有學(xué)者也從數(shù)量、質(zhì)量、資源、生態(tài)、健康等維度［7］，不斷豐富和發(fā)展糧食安全內(nèi)涵。近年來，也有學(xué)者認(rèn)為糧食安全的概念及目標(biāo)應(yīng)該隨著時(shí)間和空間的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。［8］

更多的研究成果認(rèn)為糧食安全問題需要進(jìn)行具體評估。2014年，F(xiàn)AO發(fā)布的《世界糧食不安全狀況報(bào)告》為此做出了卓越貢獻(xiàn)。該報(bào)告從糧食可供、獲取、穩(wěn)定、利用等方面，共運(yùn)用了31個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建了糧食安全評估指標(biāo)體系。［9］2019年，經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(EIU)發(fā)布的《全球糧食安全指數(shù)》，從糧食可得性、糧食質(zhì)量及安全性、獲取承受力、自然資源及恢復(fù)力4個(gè)維度選取26個(gè)指標(biāo)，評估了100多個(gè)國家和地區(qū)的糧食安全狀況。

我國學(xué)者豐富了糧食安全評價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)容和研究方法。在指標(biāo)選取方面，有學(xué)者提出應(yīng)從生產(chǎn)、流通及儲(chǔ)備、消費(fèi)及營養(yǎng)、貿(mào)易4個(gè)方面考慮；［10］部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包括功能性、供給性和公共性等方面；［11］還有學(xué)者則著重考慮數(shù)量、質(zhì)量、資源和生態(tài)等方面；［12］近年來，逐漸開始兼顧長期與短期目標(biāo)，并提出數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格安全要平衡。［13］在研究方法選擇方面，多采用加權(quán)平均法、單方程總合法、層次分析法等研究中國糧食安全水平，針對性地建立預(yù)警體系。［14-17］

通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)者對糧食安全內(nèi)涵及評估方法的研究及討論較為充分，大多數(shù)研究者認(rèn)為糧食安全應(yīng)從多角度審視、多維度評估，評估方法多側(cè)重定量分析?，F(xiàn)有研究成果的積極意義在于：闡明了糧食安全是全世界面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；糧食安全問題可以評估和預(yù)測、預(yù)警；多維度看待糧食安全問題有利于構(gòu)建“糧食人類命運(yùn)共同體”。

本文在繼承現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前國際環(huán)境、中國國情及糧情，力求對國內(nèi)糧食安全情況進(jìn)行客觀評價(jià)，旨在為保障我國糧食安全提供理論基礎(chǔ)。其創(chuàng)新點(diǎn)包括：一是將進(jìn)口貿(mào)易、財(cái)政支持、生態(tài)治理等方面的指標(biāo)納入糧食安全評價(jià)體系中，深入分析26個(gè)指標(biāo)對糧食安全影響程度；二是為使評價(jià)體系更加全面及完善，將可供性、可得性、穩(wěn)定性及可持續(xù)性作為糧食安全評價(jià)一級維度，并將其細(xì)分為貿(mào)易安全、結(jié)構(gòu)安全、資源投入及生態(tài)治理等8個(gè)二級維度，探索提升糧食安全等級需把握的要點(diǎn)；三是運(yùn)用熵值法，觀測1993—2018年來國家糧食安全的總體情況。

二、對我國1993—2018年糧食安全水平的評估

（一）評估方法及維度

基于系統(tǒng)性、科學(xué)性等原則，通過兼顧產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)效益等維度之間的平衡、統(tǒng)一，從可供性、可得性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性4個(gè)維度，運(yùn)用熵值法構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合新形勢下糧食安全內(nèi)涵擴(kuò)展（更注重可持續(xù)性），對我國1993—2018年的糧食安全水平進(jìn)行評價(jià)。

（二）指標(biāo)體系的建立

為了綜合反映糧食安全各維度的特征，借鑒2014年FAO發(fā)布的《世界糧食不安全狀況》的分析框架，緊緊圍繞可供性、可得性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性4個(gè)一級評價(jià)維度，設(shè)置8個(gè)二級評價(jià)維度及26個(gè)具體指標(biāo)構(gòu)建我國糧食安全評價(jià)體系（見表1所示）。

表1 我國糧食安全評價(jià)體系指標(biāo)匯總

（三）糧食安全指數(shù)實(shí)證分析

1.數(shù)據(jù)來源與標(biāo)準(zhǔn)化。X1-10、X13、X19、X20依據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出；X11、X12、X14、X24-26根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》 相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出；X4、X15根據(jù)WIND數(shù)據(jù)庫相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出；X16-18、X21根據(jù)聯(lián)合國商品貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫（UNcomtrade）計(jì)算得出；X22來自于《中國財(cái)政年鑒》；X23來自于世界銀行網(wǎng)站。選取數(shù)據(jù)應(yīng)盡可能涵蓋完整時(shí)間尺度，反映長期發(fā)展趨勢，但1993年前以及2018年后部分?jǐn)?shù)據(jù)不可獲得，因此，以1993—2018年作為研究窗口討論中國糧食安全水平。

以上涉及多個(gè)維度，因各維度的指標(biāo)量綱不同，所以先進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理指標(biāo)。正向指標(biāo)處理方式為：Xij′=(Xij-minXj)/(maxXj-minXj)，負(fù)向指標(biāo)處理方式為：Xij′=(maxXj-Xij)/(maxXj-minXj)。

2.權(quán)重確定及指數(shù)合成。采用1993—2018年共26年數(shù)據(jù)，經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理的指標(biāo)數(shù)據(jù)組成原始矩陣：

Xij=(Xij)26×26（i=1，2...26；j=1，2…26）

求第j個(gè)屬性下第i個(gè)方案的貢獻(xiàn)度，公式為：Pij=

求出所有屬性的熵值Ej（j=1，2…26），公式為：Ej=

熵值Ej是代表第j個(gè)屬性下所有指標(biāo)對Xj的作用，值越小，貢獻(xiàn)越大。為保證0≤Ej≤1，常數(shù)K=1/In（m），m為年份數(shù)。

求出第j個(gè)屬性下各指標(biāo)的差異系數(shù)Dj（j=1，2，…26），公式為：Dj=1-Ej

求出各屬性所占權(quán)重Wj（=1，2，…26），公式為：Wj=

根據(jù)以上公式可計(jì)算出各指標(biāo)對糧食安全影響程度的大小，結(jié)果如表2所示。

由表2可知，糧食安全評價(jià)體系中可供性、可得性、穩(wěn)定性以及可持續(xù)性4個(gè)一級維度的權(quán)重系數(shù)對應(yīng)為36.57%、25.39%、13.83%、24.21%，對應(yīng)我國糧食安全影響程度由大到小分別為糧食可供性、可得性、可持續(xù)性、穩(wěn)定性；同時(shí)，8個(gè)二級維度所占權(quán)重各不相同，其中數(shù)量安全、質(zhì)量安全、經(jīng)濟(jì)條件及資源投入明顯對糧食安全的影響程度相對較大；此外，具體指標(biāo)中，國內(nèi)生產(chǎn)總值、大豆播種面積/三大主糧播種面積、用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的中央財(cái)政資金、農(nóng)用化肥折純量、道路密集度、農(nóng)用塑料薄膜使用量、糧食受災(zāi)面積、農(nóng)村居民人均可支配收入對應(yīng)的權(quán)重系數(shù)均大于5%，糧食產(chǎn)量、糧食庫存消費(fèi)比、人均耕地面積所對應(yīng)權(quán)重也在4.5%以上。以上計(jì)算結(jié)果客觀反映出了我國糧食安全存在的短板及問題。

3.構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系。基于上述糧食安全評價(jià)指標(biāo)和權(quán)重，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)研究成果，構(gòu)建指標(biāo)等級評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的模型。首先，采用方法建立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即確立等級界值。模型如下：

l表示等級界值，α表示評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，且0＜α＜1，選取α=0.2、α=0.4、α=0.6、α=0.8作為安全等級界值。由此，將安全等級由低到高設(shè)置為Ⅰ級（高風(fēng)險(xiǎn)）、Ⅱ級（較高風(fēng)險(xiǎn)）、Ⅲ級（一般安全）、Ⅳ級（較高安全）、Ⅴ級（安全）。

再將糧食安全評價(jià)指標(biāo)經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理，計(jì)算出糧食安全及可供性、可得性、穩(wěn)定性及可持續(xù)性4個(gè)維度的評價(jià)等級閾值，其對應(yīng)安全等級Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ級的區(qū)間值分別為［0，0.034)、［0.034，0.042)、［0.042，0.050)、［0.050，0.057）、［0.057，1］；［0，0.010)、［0.010，0.013)、［0.013，0.015)、［0.015，0.017）、［0.017，1］；［0，0.005)、［0.005，0.010)、［0.010，0.015)、［0.015，0.020）、［0.020，1］；［0，0.003)、［0.003，0.004)、［0.004，0.005)、［0.005，0.007）、［0.007，1］；［0，0.007)、［0.007，0.011)、［0.011，0.014)、［0.014，0.018）、［0.018，1］。

表2 我國糧食安全評價(jià)指標(biāo)匯總

最后采用加權(quán)函數(shù)，計(jì)算1993—2018年我國糧食安全綜合指數(shù)及4個(gè)維度的安全指數(shù)，公式為：

其中，R為各維度安全指數(shù)，n為指標(biāo)數(shù)，S代表糧食安全總和指數(shù)，計(jì)算結(jié)果如表3所示。

4.我國糧食安全趨勢演變分析。從表3和圖1可得知，糧食安全綜合指數(shù)的變化趨勢可分為“平穩(wěn)—緩增—陡增”三個(gè)階段，且與糧食可供性指數(shù)的波動(dòng)趨勢基本一致，與上文計(jì)算出可供性維度所占權(quán)重最大的結(jié)果相吻合。糧食安全綜合指數(shù)從1993年的3.01%增長至2018年的6.28%，增長了2.09倍。其中，可供性指數(shù)呈波動(dòng)上升趨勢，2003年是最低水平，2017年則最高，其走勢與我國從2004年開始糧食產(chǎn)量取得“十二連增”的成績相吻合?？傻眯灾笖?shù)呈現(xiàn)不斷上升趨勢，1993年至2018年期間增長了54倍，反映出人們生活質(zhì)量的提升，較少出現(xiàn)“買不起”“吃不飽”的情況。穩(wěn)定性指數(shù)在研究期內(nèi)呈波動(dòng)下降趨勢，反映出我國糧食貿(mào)易及結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，且安全指數(shù)持續(xù)下降?？沙掷m(xù)性指數(shù)從2007年開始不斷上升，反映出我國開始加大農(nóng)業(yè)投入力度以及重視生態(tài)治理。

表3 1993—2018年我國糧食安全評價(jià)指數(shù)結(jié)果匯總

圖1 1993—2018年中國糧食安全指數(shù)變化情況

1993—2002年，我國糧食綜合指數(shù)波動(dòng)小，安全等級較低。該時(shí)期糧食播種面積增加，產(chǎn)量穩(wěn)步增長，人均占有量及庫存消費(fèi)比較高，農(nóng)藥、化肥及塑料薄膜較少使用，保障糧食可供性；該時(shí)期進(jìn)口依存度較低，糧食進(jìn)口額占比及糧食進(jìn)口量占比均較低，保障糧食穩(wěn)定性。2003—2012年，我國糧食安全綜合指數(shù)波動(dòng)上升，安全等級不斷提高。雖然在2003年前后，面臨糧食播種面積驟減及自然災(zāi)害，并在2007年遭遇全球經(jīng)濟(jì)形勢大波動(dòng)，但2006年以后取消農(nóng)業(yè)稅等惠農(nóng)政策實(shí)施，如《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》頒布等，我國糧食安全有所提高。2013—2018年，我國糧食安全綜合指數(shù)呈穩(wěn)步上升趨勢，且安全等級在較高水平。截至2018年，我國糧食產(chǎn)量經(jīng)歷了“十六連豐”，產(chǎn)量最高時(shí)可達(dá)66160.7萬t①，人均占有量達(dá)到470多kg②，遠(yuǎn)高于世界平均水平。人們收入不斷提高，使糧食可得性指數(shù)較高。近年來我國政府在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方面的投入只增不減，并加大力度治理農(nóng)業(yè)生態(tài)，糧食產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性指數(shù)增長較快。但值得注意的是，我國糧食對外依存度逐年上升，近幾年超過了15%。

三、基于評估結(jié)果對我國糧食安全問題的分析

從評估結(jié)果看，近年來我國糧食安全綜合指數(shù)呈上升趨勢并處于較高水平，但深入分析各個(gè)維度，發(fā)現(xiàn)在可供性、穩(wěn)定性及可持續(xù)性方面暴露出亟待解決的安全隱患。

（一）可供性方面

產(chǎn)能提升難度加大，糧食自給率較低。一方面，自2003年起，我國不斷頒布農(nóng)業(yè)發(fā)展利好政策，刺激糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長，但糧食總產(chǎn)量的連增勢頭在2015年出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，同時(shí)，人均糧食占有量從2003年的333.29kg一路增至2015年的480.57kg，增長了44.19%，但從2016年開始出現(xiàn)下滑跡象，反映出糧食持續(xù)增產(chǎn)的難度提升。另一方面，如圖2所示，2008—2018年，我國糧食自給率、谷物自給率和口糧自給率在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)了波動(dòng)。其中，谷物能滿足基本自給要求，自給率維持在95%—100%之間；縮小糧食統(tǒng)計(jì)口徑，我國口糧自給率遠(yuǎn)超過了安全水平線，滿足“口糧絕對安全”的要求。但按照中國傳統(tǒng)意義上的“糧食”（Grain）③來分析的話，發(fā)現(xiàn)其自給率上下波動(dòng)幅度較大。2014—2018年，糧食自給率均低于95%，最低的2017年為86.39%。

圖2 2008—2018年中國糧食、谷物及口糧自給率

農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少，呈現(xiàn)老齡化、女性化特征。從圖3可看出，在1993—2018年期間，我國鄉(xiāng)村就業(yè)人員減少了1.44億人，同期，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)也大量減少，占鄉(xiāng)村就業(yè)人員的比重從77.6%一路下滑至59.3%。第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，2016年，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)累計(jì)30天以上的人員數(shù)（包括兼業(yè)人員）比2006年減少8.7%。同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化及女性化嚴(yán)重。在2018年我國全國鄉(xiāng)村地區(qū)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤堰_(dá)到13.84%，老年撫養(yǎng)比達(dá)到20.74%，鄉(xiāng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的老齡化直接影響農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的年齡構(gòu)成，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的老齡化。2000-2019年，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中女性比例一直在48%左右，而世界農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高的阿根廷、美國、以色列、巴西等國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中女性比例在10%-25%左右④，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中女性比例較大的局面有顯著的“男工女耕”特征。因此，農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)減少、勞動(dòng)力老齡化及女性化導(dǎo)致糧食生產(chǎn)中的勞動(dòng)力供給減少，進(jìn)而制約糧食生產(chǎn)。

圖3 1993—2017年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口數(shù)及占農(nóng)村就業(yè)總?cè)丝诒戎刈兓闆r

糧食生產(chǎn)不具規(guī)模，機(jī)械化水平不高。一方面，我國糧食生產(chǎn)主體分散、組織化程度低。截至2016年末，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743萬戶，但規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶僅有398萬戶，占比為1.92%。⑤且多數(shù)個(gè)體、民營等市場主體，位于農(nóng)村腹地，交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施較差。而美國等發(fā)達(dá)國家，以規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主，比例接近90%。另一方面，使用農(nóng)業(yè)機(jī)械，以更高效率的種植方式，可提高種植質(zhì)量，但由于我國耕種收綜合機(jī)械化發(fā)展滯后，到2019年綜合機(jī)械化率為70%，而日本在20世紀(jì)60年代已全部實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化。

科技力量介入困難。在土地、人力等生產(chǎn)要素投入不變，甚至縮減的情況下，科技投入是提升糧食產(chǎn)能的突破口。雖然我國大力推進(jìn)科技興農(nóng)，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率在2019年達(dá)到59.2%，但與農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家比還有差距，如美國2006年就達(dá)到80%以上，以色列目前達(dá)到96%以上。究其原因，我國農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率較低是重要影響因素。從國家科技成果網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)可看出，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的科技成果比例從2014年54.8%下降至2018年的46.57%，因此，科技作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的自身價(jià)值并未充分實(shí)現(xiàn)，且其他生產(chǎn)要素的科技支撐也不足。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持機(jī)制不完善。我國推行農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼政策，旨在支持耕地地力保護(hù)，但補(bǔ)貼范圍針對性不強(qiáng)，逐漸成為普惠性的收入補(bǔ)貼，導(dǎo)致“種糧農(nóng)民”向種植經(jīng)濟(jì)作物轉(zhuǎn)移，不利于糧食產(chǎn)能提升。隨著國內(nèi)外糧食市場變化，我國臨時(shí)收儲(chǔ)政策導(dǎo)致糧食質(zhì)量參差不齊，最低收購價(jià)不斷攀升會(huì)破壞糧食市場秩序，最低收購價(jià)下降則不利于糧食產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展等諸多矛盾在逐步顯現(xiàn)。因此，“政策失靈”導(dǎo)致資源配置扭曲，糧食安全格局失衡。

化肥、農(nóng)藥及塑料薄膜使用過量。2018年我國農(nóng)用化肥施用量為5653.4萬t，農(nóng)作物畝均化肥施用量大約為20kg，相比世界畝均化肥施用量8kg差距明顯；2018年我國農(nóng)藥原藥生產(chǎn)量達(dá)到240.02萬t，農(nóng)藥使用量高達(dá)150.36萬t，是世界平均水平的2.5～3倍；2018年農(nóng)用塑料薄膜使用量達(dá)到246.48萬t，相對于1993年的70.7t增長了2.5倍，年均增速為10%?；省⑥r(nóng)藥及塑料薄膜使用過量，導(dǎo)致糧食作物賴以生存的土壤和灌溉水體受到污染，源頭污染直接影響其質(zhì)量安全。

（二）穩(wěn)定性方面

種植結(jié)構(gòu)不平衡，大豆供需缺口大。從圖4中可看出，1993—2018年，主要糧食種類播種面積及占比都出現(xiàn)波動(dòng)。稻谷播種面積基本在2667萬hm2以上，尤其近幾年都在3067萬hm2以上，占主要糧食播種面積比重的變化幅度較小，為30%左右。小麥播種面積明顯減少，玉米種植面積整體呈上升趨勢。小麥由1993年的3027萬hm2減少到2018年的2427萬hm2，減少了23.37%，占比從2000年開始低于30%，近5年占比僅為23%；玉米則從1993年的2067萬hm2上升到2018年的4213萬hm2，增長了104%，占比從1993年的20.8%上升到2018年的40%，最高時(shí)可達(dá)42.1%，從2007年開始占主糧之首。大豆的播種面積及占比都是最低，從2008年開始，其播種面積占比一直低于10%，且近年來有持續(xù)減小的趨勢。目前，國產(chǎn)大豆產(chǎn)量僅相當(dāng)于進(jìn)口量的16%～18%，大豆供需嚴(yán)重不平衡，急需調(diào)增大豆種植面積。

圖4 1993—2018年中國主要糧食種類種植面積

進(jìn)口結(jié)構(gòu)不平衡，大豆進(jìn)口激增。如圖5、圖6所示，我國主要糧食進(jìn)口在品種結(jié)構(gòu)上呈階段性變化。1992—1996年，我國以進(jìn)口小麥為主。從1997年起，小麥進(jìn)口數(shù)量所占比重大幅降低，大豆取而代之成為糧食進(jìn)口中的主力軍，并一直保持至今。而大豆進(jìn)口量則一直呈現(xiàn)激增趨勢，從1992年的12.07萬t增長至2018年的8804萬t，增長了將近730倍，進(jìn)口比重居高不下，甚至在2008年達(dá)到歷史最高峰99%，我國也成為一個(gè)大豆消費(fèi)嚴(yán)重依賴進(jìn)口的國家。反觀三種主糧的進(jìn)口量，在近10年來，基本維持在200萬t～400萬t之間，進(jìn)口比例基本都在2%～5%之間，呈現(xiàn)平穩(wěn)態(tài)勢。

圖5 1992—2018年中國主要糧食種類種植面積

國內(nèi)供需處于緊平衡狀態(tài)，進(jìn)口依賴性增強(qiáng)。雖然利用國際糧食市場調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食余缺的做法已趨于常態(tài)化，但我國糧食進(jìn)口依賴性逐年增強(qiáng)，體現(xiàn)在進(jìn)口規(guī)模持續(xù)增長、進(jìn)口量占世界糧食出口量的比例加大、對外依存度及進(jìn)口集中度增強(qiáng)。國際貿(mào)易環(huán)境日趨復(fù)雜，糧食作為戰(zhàn)略性物資，一旦主動(dòng)權(quán)掌握在出口方，我國糧食安全將會(huì)受到威脅。我國糧食進(jìn)口總量激增（見表4），從2008年的4131萬t增長至2018年的11555萬t，增長了2.7倍，年均增速為27%，增速較快；主要糧食進(jìn)口量在世界出口總量的占比從1993年的2.89%上升到2018年的20.13%，增長了近7倍；我國糧食進(jìn)口對外依存度呈波動(dòng)上升趨勢，已經(jīng)從1993年的1.62%上升到2018年的16.49%⑦，增長了10倍以上；我國谷物前五大進(jìn)口來源國所占進(jìn)口市場份額持續(xù)保持在80%以上，在2014年甚至超過90%，其中，自美國、澳大利亞進(jìn)口額排名保持前二，且這兩國占我國進(jìn)口市場份額一半以上。從表5可以看出，2018年以前，我國大豆主要從巴西、美國和阿根廷進(jìn)口，進(jìn)口份額占總進(jìn)口市場份額的95%左右，2018年，加拿大取代阿根廷成為我國的第三大大豆進(jìn)口來源國。

表4 1992—2018年我國主要糧食種類進(jìn)口量 單位：萬噸

表5 2014—2018年我國從主要糧食進(jìn)口來源國進(jìn)口糧食金額及占比 （進(jìn)口額單位：萬美元）

全球農(nóng)業(yè)政策失衡，國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。在現(xiàn)行WTO框架下，擁有糧食生產(chǎn)和貿(mào)易優(yōu)勢的歐美等發(fā)達(dá)國家，對糧食補(bǔ)貼力度較大、補(bǔ)貼方式多樣，最終壓低自產(chǎn)糧食價(jià)格，在全球糧食供求體系中保持價(jià)格優(yōu)勢，增強(qiáng)自身競爭力，并擠壓發(fā)展中國家的糧食生產(chǎn)和出口能力。如美國關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍包括研發(fā)、生產(chǎn)、營銷、貿(mào)易等；2000年至2018年，政府經(jīng)常性支出項(xiàng)下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼累計(jì)高達(dá)2700億美元，年均142億美元。2000年至今歐盟平均每年財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)300億歐元以上。日本有8大類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，即收入補(bǔ)貼、出口促進(jìn)補(bǔ)貼、六次產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等；2001年至2018年，日本總共用于農(nóng)林水產(chǎn)省的財(cái)政支出高達(dá)5.3萬億日元，相當(dāng)于農(nóng)林漁業(yè)GDP的一半。在這種不對稱的競爭中，部分傳統(tǒng)糧食出口國失去出口優(yōu)勢，甚至變?yōu)榧Z食進(jìn)口國，影響國內(nèi)糧食市場穩(wěn)定性。

國際環(huán)境復(fù)雜性、不確定增強(qiáng)。一是國際期貨市場不穩(wěn)定。世界糧食市場價(jià)格可通過期貨途徑對國內(nèi)糧食供給產(chǎn)生影響。我國大米、小麥、玉米雖然實(shí)施的是進(jìn)口配額，但仍然不可避免地受國際市場影響。此外，國際投機(jī)資本在商品市場套保、投資、投機(jī)等虛擬交易日漸增多，增加了糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。二是貿(mào)易摩擦?xí)r有發(fā)生。為維護(hù)我國利益，利用相關(guān)的反制手段，可能會(huì)波及糧食正常貿(mào)易。在2018年3月新一輪中美貿(mào)易摩擦拉開帷幕后，我國決定對美國霸凌主義做法進(jìn)行反制，加征關(guān)稅的產(chǎn)品范圍擴(kuò)大到糧食品種，而大豆受影響最大，短期內(nèi)由于大豆及其相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格上升，直接影響中國物價(jià)指數(shù)（CPI）及以其為主要中間投入品的下游產(chǎn)業(yè)，最后損害國內(nèi)消費(fèi)者利益，對國家糧食安全造成威脅。三是全球突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。比如蝗蟲災(zāi)害及全球突發(fā)公共衛(wèi)生等“黑天鵝”事件，糧食出口國臨時(shí)采取限制出口措施，進(jìn)口國開始未雨綢繆，供求失衡導(dǎo)致國際糧價(jià)異動(dòng)，短期內(nèi)會(huì)引起國內(nèi)民眾情緒的恐慌，長期依靠別國的供給將會(huì)面臨“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)。

（三）可持續(xù)性方面

我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻發(fā)。一方面，我國糧食生產(chǎn)對自然災(zāi)害的抵御能力比較弱。我國旱澇災(zāi)害頻率增加，尤其干旱情況呈明顯加重。同時(shí)，極端天氣頻發(fā)會(huì)引起病蟲害。這些不確定性、極端事件對我國糧食安全造成極大的隱患。另一方面，我國水土流失嚴(yán)重，截至2019年，有273.69萬平方公里的土壤發(fā)生了水土流失，糧食主產(chǎn)區(qū)諸如河南省等地也難免其害。⑧在水土流失的過程中，隨之流失的還有氮磷鉀等肥料，并使生態(tài)環(huán)境惡化，加劇旱澇災(zāi)害，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件遭到很大的破壞。

水資源匱乏。目前，我國人均淡水資源僅為世界平均水平的1/3左右。而更值得關(guān)注的是水資源南北方分布不均的問題。我國南方地區(qū)水資源相對豐富，占全國總量的80%，北方地區(qū)水資源相對稀缺，僅占全國總量的20%，但是南方耕地面積卻很少，僅占40%，北方耕地面積卻占到總面積的60%。部分國家級糧食主產(chǎn)區(qū)水資源匱乏尤為嚴(yán)重，如，山東和河南兩省的人均水資源量還達(dá)不到全國平均水平的1/4。因此，干旱現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，加大了糧食增產(chǎn)難度。

耕地面積大量減少，且存在大量撂荒。2009—2018年，我國耕地面積持續(xù)減少，人均占有率減少了3.95%。同期，我國糧食播種面積整體趨勢在上升，但在2016年出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，2018年播種面積較2016年減少219.2萬hm2。如果按照現(xiàn)有的糧食單產(chǎn)⑨來計(jì)算，相當(dāng)于減少了1232.12t的糧食，等于減少了9686萬人口糧食消費(fèi)量⑩。不容忽視的是，在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口的析出、耕地污染、自然災(zāi)害等導(dǎo)致近年來我國不少農(nóng)地處于顯性或隱性撂荒狀態(tài)。因此，堅(jiān)守住18億畝耕地紅線是艱巨的任務(wù)。

四、提升我國糧食安全水平的建議

糧食安全是國家的生命線，并且在“六?！比蝿?wù)中居于前提性及基礎(chǔ)性地位。在疫情沖擊下，將中國人的飯碗牢牢端在自己手中，比以往任何時(shí)候都更加重要且緊迫。因此，在疫情防控常態(tài)化背景下，認(rèn)清當(dāng)前國內(nèi)外環(huán)境形勢、凸顯糧食安全憂患意識(shí)、規(guī)避糧食安全“灰犀?！?、增強(qiáng)糧食安全保障能力是當(dāng)務(wù)之急。

（一）加強(qiáng)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障糧食安全的可供性

一是提高產(chǎn)業(yè)化水平，深挖增產(chǎn)潛力。培育種糧大戶和糧食生產(chǎn)龍頭企業(yè)，并鼓勵(lì)農(nóng)戶與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)聯(lián)合，形成產(chǎn)銷合作模式，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，通過延長生產(chǎn)鏈條降低經(jīng)營成本。二是加強(qiáng)“事前保險(xiǎn)”及時(shí)性，注重“事后補(bǔ)貼”針對性。將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)務(wù)與縣鄉(xiāng)村三級基層組織相結(jié)合，及時(shí)準(zhǔn)確進(jìn)行“田間定損”以降低保險(xiǎn)交易成本。同時(shí)，農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼政策由普惠制向規(guī)模經(jīng)營體傾斜，構(gòu)建災(zāi)害補(bǔ)助響應(yīng)機(jī)制，制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。政府補(bǔ)助對農(nóng)業(yè)企業(yè)的盈利質(zhì)量、發(fā)展能力、盈利能力都表現(xiàn)出了正向促進(jìn)作用。［18］三是強(qiáng)化糧食生產(chǎn)技術(shù)，重視研究成果推廣。利用遺傳、生物和信息等高新技術(shù)培育優(yōu)質(zhì)品種，開展糧食生產(chǎn)污染防治、糧食清潔和無公害生產(chǎn)等優(yōu)化生態(tài)環(huán)境技術(shù)，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)學(xué)研融合的平臺(tái)，提高科技成果轉(zhuǎn)換率。四是注重學(xué)科規(guī)劃建設(shè)，打造高水平科研隊(duì)伍。將育種、資源與環(huán)境、糧食加工等學(xué)科積極納入國家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)范疇，注重與國外高校、研究機(jī)構(gòu)合作，建設(shè)糧食安全研究的高端人才庫。

（二）強(qiáng)化糧食貿(mào)易國際合作，增強(qiáng)糧食安全的穩(wěn)定性

一是促進(jìn)糧食進(jìn)口市場多元化，降低地域集中度。優(yōu)先考慮與中國政治關(guān)系更穩(wěn)定的國家，降低國際地緣政治因素帶來的制約和影響。二是簽訂糧食貿(mào)易長期協(xié)定，保障糧食進(jìn)口量充足。積極與主要產(chǎn)糧國簽訂5—10年的糧食貿(mào)易協(xié)定，確定年度基準(zhǔn)數(shù)量、價(jià)格以及變化率，減少因突發(fā)事件導(dǎo)致的糧食貿(mào)易大幅波動(dòng)。三是加強(qiáng)糧食種植的國際合作，開辟海外種植基地。與諸如加拿大、澳大利亞等糧食種植水平高的國家進(jìn)行國際合作，提高中國糧食種植水平。同時(shí)，積極承租國外土地用來生產(chǎn)、加工糧食，鼓勵(lì)本土大糧商“走出去”，與東道國企業(yè)開展投資合作，增設(shè)“海外糧倉”。

（三）完善綠色糧食生產(chǎn)體系，提升糧食安全的可持續(xù)性

一是控制農(nóng)藥化肥侵害，嚴(yán)格治理工業(yè)污染。加大對化肥、農(nóng)藥工廠的監(jiān)管，幫助農(nóng)民更新施肥知識(shí)，提高農(nóng)藥化肥利用效率。對于水源、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的排污工廠及超標(biāo)排放污染大氣的單位，利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)企業(yè)治理污染。二是嚴(yán)守耕地紅線，盤活閑置土地。建立耕地面積監(jiān)測信息化平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)管力度。同時(shí)，盤活農(nóng)村閑置土地資源，提高利用效率。三是科學(xué)規(guī)劃水利基礎(chǔ)設(shè)施，合理利用水資源。維護(hù)、改造和新修高標(biāo)準(zhǔn)的水利基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)水源的余缺程度，針對性地建設(shè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)預(yù)警機(jī)制，提高糧食安全的應(yīng)急能力

一是完善數(shù)據(jù)采集體系，構(gòu)建安全評價(jià)模型。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，圍繞生產(chǎn)、加工、消費(fèi)、貿(mào)易、庫存等數(shù)據(jù)開展監(jiān)測，對接國際統(tǒng)計(jì)口徑，夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，開發(fā)針對糧食安全評價(jià)的模型及算法，構(gòu)建完善的評價(jià)指標(biāo)體系。二是及時(shí)預(yù)測安全趨勢，加強(qiáng)完善預(yù)警模型。根據(jù)供需平衡、價(jià)格波動(dòng)等實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，有效預(yù)測在不同空間與時(shí)間維度的糧食安全趨勢。利用大數(shù)據(jù)健全預(yù)警指標(biāo)，完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害、產(chǎn)銷匹配度、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等預(yù)警模型，并進(jìn)行分級評估及仿真模擬。三是建立信息發(fā)布平臺(tái)，合理進(jìn)行前瞻指引。建立嚴(yán)格的信息發(fā)布預(yù)告和審批制度，一旦發(fā)現(xiàn)市場異動(dòng)，及時(shí)預(yù)報(bào)糧食安全的警情狀況，增強(qiáng)市場透明度，提升糧食調(diào)控精準(zhǔn)度。與糧食生產(chǎn)加工者積極互動(dòng)，幫助其解讀新政策法規(guī)，正面回應(yīng)熱點(diǎn)及難點(diǎn)問題，及時(shí)了解公眾反饋，發(fā)揮數(shù)據(jù)信息的引導(dǎo)功能，促進(jìn)市場平穩(wěn)運(yùn)行。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源：歷年中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒。

②數(shù)據(jù)來源：WIND宏觀數(shù)據(jù)庫。

③中國傳統(tǒng)意義上的糧食包括谷物類、豆類和薯類三種。

④數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第二號(hào)）》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/15/content_5247333.htm。

⑤數(shù)據(jù)來源：原農(nóng)業(yè)部《〈到2020年化肥使用量零增長行動(dòng)方案〉推進(jìn)落實(shí)方案》的通知，中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部.http://www.moa.gov.cn/govpublic/ZZYGLS/201505/t20150525_4614695.htm.

⑥數(shù)據(jù)來源：根據(jù)UN Comtrade Database/Extract Data.（https://comtrade.un.org/data）與WIND/宏觀數(shù)據(jù)/行業(yè)數(shù)據(jù)中大米、玉米、小麥及大豆的歷年出口數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

⑦依據(jù)公式：對外依存度=進(jìn)口量/（糧食進(jìn)口量+產(chǎn)量-出口量）計(jì)算得出。

⑧數(shù)據(jù)來源：水利部水土保持司 《數(shù)說水土保持2019》，http://swcc.mwr.gov.cn/stbcsbyw/202001/t20200121_1387415.html。

⑨糧食單產(chǎn)數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院新聞辦公室《中國的糧食安全》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).http://www.gov.cn/zhengce/2019-10/14/content_5439410.htm。

⑩人均糧食消費(fèi)量數(shù)據(jù)來源：WIND宏觀數(shù)據(jù)庫。