中國式財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付體系與基本公共服務(wù)均等化

吉富星,鮑曙光

(1.中國社會科學(xué)院大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 102488；2.中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告中指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，應(yīng)在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。雖然我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但社會發(fā)展相對滯后，尤其是教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)還存在規(guī)模不足、質(zhì)量不高、均等化程度偏低等短板。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是全面建成小康社會的應(yīng)有之義，對于促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉具有重要意義。

我國1994 年以來在分享財(cái)政分權(quán)改革所帶來的經(jīng)濟(jì)增長紅利的同時(shí)，也出現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體基本公共服務(wù)非均等化問題[1]。田侃等(2013)[2]研究認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)對公共交通基礎(chǔ)設(shè)施有顯著促進(jìn)作用，但抑制了東部和西部地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展。孫開等(2019)[3]研究認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤缴舷录壵g存在權(quán)責(zé)錯(cuò)配時(shí), 財(cái)政壓力的增加則會顯著降低地方政府基本公共服務(wù)支出偏向。總體看，財(cái)政分權(quán)改革所帶來的扭曲性競爭引發(fā)了轄區(qū)間發(fā)展失衡[4]，從而引起城鄉(xiāng)、地區(qū)基本公共服務(wù)非均等化。

在財(cái)政分權(quán)體制下，地區(qū)公共服務(wù)的均等化需要地區(qū)財(cái)政能力來實(shí)現(xiàn)，而轉(zhuǎn)移支付是重要支撐手段。盡管轉(zhuǎn)移支付對公共品供給水平、均等化水平影響存在爭議，但普遍認(rèn)同轉(zhuǎn)移支付具有積極促進(jìn)作用。趙永輝等(2017)[5]認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了公共服務(wù)均等化，能夠在一定程度上緩解地區(qū)間財(cái)力失衡，并提升地方性公共品供給。但曾明等(2014)[6]發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付對公共服務(wù)均等化的作用呈現(xiàn)倒“U”型態(tài)勢，地方政府財(cái)政自給能力低下是導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度不能有效促進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要原因。李永友等(2017)[7]則認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付未能激勵(lì)地方政府提高社會性公共品供給，當(dāng)超過一定門檻值時(shí)反而顯著降低了地方政府的社會性公共品供給水平。

同時(shí)，部分研究進(jìn)一步分析了轉(zhuǎn)移支付對不同基本公共服務(wù)項(xiàng)目的影響，結(jié)論不盡相同。胡洪曙等(2015)[8]認(rèn)為中央轉(zhuǎn)移支付主要通過直接作用和間接作用兩種方式影響地方政府的公共服務(wù)供給，除公共安全服務(wù)和教育服務(wù)產(chǎn)出水平，轉(zhuǎn)移支付對其他民生類公共服務(wù)的財(cái)政投入和產(chǎn)出影響均較為明顯。郭慶旺等(2008)[9]認(rèn)為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有助于省份公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化，但抑制了其發(fā)展；促進(jìn)了公共交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)發(fā)展，但加劇了其省份差異；對公共基礎(chǔ)教育服務(wù)則不具有顯著影響。宋小寧等(2012)[10]基于縣級數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付對教育、醫(yī)療和社會保障三項(xiàng)基本公共服務(wù)影響較弱，對社會保障支出增長的影響更大，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則明顯促進(jìn)了基本公共服務(wù)供給。張麗華等(2008)[11]分析了轉(zhuǎn)移支付對義務(wù)教育均等化影響，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付作用低效，原因可能在于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本身財(cái)政激勵(lì)與規(guī)制作用不足或轉(zhuǎn)移支付過程存在漏損。

二、理論分析與研究假設(shè)

財(cái)政分權(quán)會導(dǎo)致地區(qū)財(cái)政能力差異，進(jìn)而影響地區(qū)間公共服務(wù)供給水平，為解決公共服務(wù)支出失衡問題，Oates(1999)[13]等人提出了轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付能在兩個(gè)方面起到作用。一方面，轉(zhuǎn)移支付能夠調(diào)節(jié)地方政府財(cái)力，較好解決由于財(cái)力及公共服務(wù)提供成本差異所帶來的地區(qū)差距問題，同時(shí)，消除由于公共服務(wù)外溢性帶來受益成本不匹配而導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足問題。另一方面，轉(zhuǎn)移支付可能會對地方政府決策和行為產(chǎn)生影響，即中央政府通過設(shè)計(jì)科學(xué)合理轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)激勵(lì)地方政府更好提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)中央政府宏觀調(diào)控政策目標(biāo)。但是，一旦地方政府的財(cái)力缺口可由上級政府的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)，道德風(fēng)險(xiǎn)問題就會產(chǎn)生[14]。如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金依賴度過高，則可能阻斷地方政府提供公共服務(wù)成本和收益之間聯(lián)系，導(dǎo)致地方政府低效或過度提供公共服務(wù)，影響地區(qū)基本公共服務(wù)均等化效果。

具體到中國現(xiàn)實(shí)，中國式財(cái)政分權(quán)由于地區(qū)差異和激勵(lì)機(jī)制異化，使其公共品有效供給的功能受到更大程度制約，主要有兩方面的特殊性。一方面，我國地區(qū)發(fā)展差距、不平衡現(xiàn)象較為嚴(yán)重，因而，財(cái)力差距和基本公共服務(wù)差異基本都遠(yuǎn)大于其他市場化國家。另一方面，經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的政績考核、官員晉升機(jī)制導(dǎo)致地方政府開展經(jīng)濟(jì)增長“錦標(biāo)賽”[15]，這一機(jī)制為中國經(jīng)濟(jì)高速增長提供了持續(xù)制度激勵(lì)，但也導(dǎo)致公共服務(wù)供給不盡人意。尤其是在中國政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府為凸顯短期政績，更偏好提供基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共服務(wù)，這就導(dǎo)致一些地方政府可能沒有能力或者沒有激勵(lì)動力去提供充足的基本公共服務(wù)。在此背景下，“中國式財(cái)政分權(quán)”模式所誘導(dǎo)的政府間投資競爭顯著減弱了基本公共服務(wù)發(fā)展水平，并且這一負(fù)向效應(yīng)超過了財(cái)政分權(quán)自身的正向效應(yīng)[16]。轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)財(cái)政分權(quán)體制下的“財(cái)政失衡”方式，在財(cái)政體制中的重要性凸顯，也成為中央政府對基本公共服務(wù)均等化的重要宏觀調(diào)控手段。即中央政府的轉(zhuǎn)移支付制度會對財(cái)政分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)起一定的“矯正”作用。

根據(jù)上述理論分析，本文提出研究假設(shè)H1：財(cái)政分權(quán)會帶來中國公共服務(wù)差距的擴(kuò)大，但轉(zhuǎn)移支付會彌補(bǔ)財(cái)政分權(quán)不足，有助于縮小我國基本公共服務(wù)地區(qū)差距。

理論上講，轉(zhuǎn)移支付制度安排可以通過激勵(lì)約束機(jī)制影響地方政府行為決策，但地方政府的短期收益函數(shù)與中央政府、社會目標(biāo)函數(shù)并不總是一致的，這就導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)均等化效果出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性差異或地方的“選擇性執(zhí)行”。由于地方財(cái)政預(yù)算的透明度、信息公開化的欠缺，轉(zhuǎn)移支付能否克服“粘蠅紙”效應(yīng)以及“軟預(yù)算約束”等問題則成為中央政府決策轉(zhuǎn)移支付的難題[17]。即使轉(zhuǎn)移支付針對某個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域提了足夠的資金，但地方政府也可能通過壓縮本級投入或“挪用上級資金”等方式，用以支持其他“短平快”的政績性、經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目投入。當(dāng)然，上級政府各種督導(dǎo)、考核，以及地方政府出于保障“民生底線”、滿足政府基本考核等考慮，也會迫使地方政府優(yōu)先保障一些基本公共服務(wù)項(xiàng)目投入，這就造成一定程度上的合作與“博弈”，進(jìn)而導(dǎo)致基本公共服務(wù)投入結(jié)構(gòu)的差異。毋庸置疑，影響地方政府公共服務(wù)主要體現(xiàn)在財(cái)政能力和提供意愿兩個(gè)方面，其均等效果存在結(jié)構(gòu)偏向上的差異。

根據(jù)上述理論分析，本文提出研究假設(shè)H2:不同轉(zhuǎn)移支付類型、不同公共服務(wù)項(xiàng)目的均等化作用存在較大結(jié)構(gòu)性差異，轉(zhuǎn)移支付的政策性引導(dǎo)與約束作用仍未充分發(fā)揮。

三、模型建立、變量選擇與數(shù)據(jù)來源

(一)模型建立和變量選取

我們利用縣級面板數(shù)據(jù)，考察財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付是否改善了基本公共服務(wù)均等化這一命題。本文采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行分析，并考慮內(nèi)生性問題，采用二階段最小二乘法分析?；緦?shí)證計(jì)量模型如下：

PBSit=α0+β1TRit+β2FDit+θMit+εit

為此，筆者結(jié)合當(dāng)前水稻高速插秧機(jī)的工作特點(diǎn)，開發(fā)了基于插秧機(jī)插植部傾角檢測的可橫向仿形的秧苗插深自適應(yīng)調(diào)節(jié)系統(tǒng)，并在虛擬仿真實(shí)驗(yàn)平臺上開展了該系統(tǒng)靜態(tài)和動態(tài)實(shí)驗(yàn)研究，力圖解決插秧盤隨水田表面橫向起伏引起的秧苗插植深度不一致現(xiàn)象，確保機(jī)插質(zhì)量穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)淺栽、穩(wěn)定、高產(chǎn)。

其中，PBSit為第i個(gè)縣t期的基本公共服務(wù)偏離程度指數(shù)?；竟卜?wù)分為投入、產(chǎn)出和效果等幾個(gè)階段?；跀?shù)據(jù)可得性，本文主要衡量縣級基本公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出階段。其中，采用人均公共財(cái)政支出作為全國基本公共服務(wù)投入的衡量指標(biāo)，公共財(cái)政支出主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出三方面。本文分別用每萬人中小學(xué)生數(shù)、每萬人擁有醫(yī)療衛(wèi)生床位數(shù)和每萬人福利院床位數(shù)表示教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障三類基本公共服務(wù)產(chǎn)出指標(biāo)。此處采用偏離程度指數(shù)，其基本計(jì)算公式是：(各縣基本公共服務(wù)指標(biāo)-全國平均值)/全國平均水平。當(dāng)偏離程度指數(shù)系數(shù)為正時(shí)，表示高于全國平均水平，為負(fù)數(shù)則代表低于全國平均水平。

轉(zhuǎn)移支付TRit是本文核心解釋變量，主要采用人均轉(zhuǎn)移支付數(shù)來衡量。同時(shí)，在回歸中將用稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，替換該變量從而考察不同轉(zhuǎn)移支付類型可能存在的不同效應(yīng)。

FDit表示財(cái)政分權(quán)度，本文主要選取財(cái)政支出分權(quán)度衡量，其計(jì)算公式為縣級人均財(cái)政支出除以中央和地方總?cè)司?cái)政支出。

Mit表示一系列的控制變量，以控制經(jīng)濟(jì)因素和制度改革對基本公共服務(wù)均等化可能產(chǎn)生的影響。包括：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，利用個(gè)縣人均GDP來表示；(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用工業(yè)和農(nóng)業(yè)占GDP的比重衡量一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；(3)人口密度，利用常住人口數(shù)量/城市行政區(qū)劃面積來表示；(4)城鎮(zhèn)化率，用非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋戎貋肀硎荆?5)人口規(guī)模，用總?cè)丝趯?shù)來表示；(6)財(cái)政供養(yǎng)人口，用政府部門人員規(guī)模來表示。此外，省份和年份交乘項(xiàng)，主要用來控制遺漏變量對基本公共服務(wù)均等化的影響，防止內(nèi)生性影響，同時(shí)，模型設(shè)置了時(shí)間虛擬變量。

(二)數(shù)據(jù)來源和描述性統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)主要來源于2000-2013年《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、2001-2014年《中國縣市社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和2001-2014年《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于數(shù)據(jù)可獲取的限制，其中2010-2013年《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》來源于財(cái)政部。具體描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 主要變量的統(tǒng)計(jì)描述

四、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)總體和分地區(qū)分析

本文利用Hausman檢驗(yàn)是否存在內(nèi)生性，結(jié)果表明轉(zhuǎn)移支付確實(shí)存在內(nèi)生性問題。根據(jù)已有研究，主要選取是否是貧困地區(qū)以及財(cái)政自給率兩個(gè)變量作為工具變量。根據(jù)第一階段F統(tǒng)計(jì)量、Sargan統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)，工具變量不存在弱工具變量和過度識別問題，說明選取工具變量是合理的。將基本公共服務(wù)差距(偏離程度指數(shù))作為被解釋變量，并根據(jù)本地的轉(zhuǎn)移支付占本地財(cái)政支出的比重與總體均值對比來衡量財(cái)政資源流入或流出、所在地財(cái)政自給率情況。估計(jì)結(jié)果如表2示。

表2 總體及分地區(qū)估計(jì)結(jié)果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著。

根據(jù)表2第(1)、(2)、(3)列所示顯示，財(cái)政分權(quán)系數(shù)顯著為正，其中，財(cái)政分權(quán)總體上帶來地區(qū)基本公共服務(wù)差距的擴(kuò)大，并對于財(cái)政流入的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)差距拉大作用更大。財(cái)政分權(quán)度越高意味著地方財(cái)力自主支配性越強(qiáng)，財(cái)政分權(quán)可能加劇了政府間競爭，地方可能受任期內(nèi)政績考核機(jī)制影響，存在短期化、投資拉動偏好，對基本公共服務(wù)供給投入相對不足。此外，由于各地區(qū)發(fā)展不均衡、財(cái)力差異顯著，再加上公共服務(wù)支出成本的差異，可能會帶來公共服務(wù)最終提供結(jié)果的巨大地區(qū)差距。

轉(zhuǎn)移支付系數(shù)顯著為負(fù)，即人均轉(zhuǎn)移支付增長1%，基本公共服務(wù)地區(qū)差距會下降0.039%，這表明轉(zhuǎn)移支付有效縮小了地區(qū)間的基本公共服務(wù)差距。可能的原因是，隨著中央轉(zhuǎn)移支付政策設(shè)計(jì)的優(yōu)化，促使地方將財(cái)力更多投向基本公共服務(wù)，進(jìn)而彌補(bǔ)了財(cái)政分權(quán)不足，縮小了基本公共服務(wù)地區(qū)差距。此外，分地區(qū)看，轉(zhuǎn)移支付對財(cái)政資源流入地區(qū)基本公共服務(wù)均等化作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于財(cái)政資源流出地區(qū)。原因可能在于，財(cái)政資源流出地區(qū)大多是發(fā)達(dá)地區(qū)，本身財(cái)力充裕，調(diào)控能力較強(qiáng)，因而均等化調(diào)節(jié)作用較強(qiáng)。這說明，轉(zhuǎn)移支付均等作用，一方面取決于中央政府宏觀調(diào)控和均等能力，另一方面也取決于地方政府，特別是省級政府財(cái)力均衡能力。長期以來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系不斷完善，但省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)卻被長期忽視。綜上可知，以上實(shí)證分析結(jié)果支持本文假設(shè)H1。

從其他控制變量看，城鎮(zhèn)化水平、總?cè)丝趯?shù)等人口因素與公共服務(wù)差距負(fù)相關(guān)，表明城鎮(zhèn)化水平越高、人口規(guī)模越大，基本公共服務(wù)均等化程度差距越小。原因可能是，城鎮(zhèn)化水平高帶來的公共服務(wù)外溢效應(yīng)、人口聚居帶來的規(guī)模效益等因素，導(dǎo)致整體的基本公共服務(wù)均等化水平提高。反過來，財(cái)政供養(yǎng)人口與之正相關(guān)，說明公共服務(wù)組織人員越多，擠占公共服務(wù)的財(cái)力越大，擴(kuò)大了公共服務(wù)差距。

(二)不同基本公共服務(wù)項(xiàng)目分析

根據(jù)表3不同基本公共服務(wù)項(xiàng)目看，轉(zhuǎn)移支付系數(shù)均顯著為負(fù)，即轉(zhuǎn)移支付可一定程度降低各類基本公共服務(wù)差距，但是，對社會保障差距的調(diào)節(jié)作用最強(qiáng)，教育次之，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)相對最差?？赡艿脑蚴?，社會保障支出關(guān)系到地方能否正常運(yùn)行，關(guān)乎當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定、“兜底保障”，是地方政府優(yōu)先考慮的支出領(lǐng)域，因而調(diào)節(jié)作用最為突出，其他公共服務(wù)則存在選擇性、策略性執(zhí)行的行為。此外，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致不同基本公共服務(wù)項(xiàng)目差距的擴(kuò)大，與基本公共服務(wù)總體水平的影響效果一致。

表3 不同基本公共服務(wù)項(xiàng)目回歸結(jié)果

(三)不同轉(zhuǎn)移支付類型分析

各縣除了財(cái)政自給部分外，主要包括上級的稅收返還及轉(zhuǎn)移支付，其中，稅收返還部分占比很小。根據(jù)表4，不同轉(zhuǎn)移支付類型對基本公共服務(wù)均等化的作用不盡相同，但都顯著影響了基本公共服務(wù)地區(qū)差距，其系數(shù)均在1%置信水平上顯著。其中，稅收返還擴(kuò)大了地區(qū)間的基本公共服務(wù)差距，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則縮小了地區(qū)間財(cái)力差距，但一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的絕對值更大。稅收返還系數(shù)為正，這主要由于稅收返還按照既定公式計(jì)算，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收返還額更高，也進(jìn)而擴(kuò)大了基本公共服務(wù)能力的差距。一般性轉(zhuǎn)移支付通常按照公式法進(jìn)行資金分配，并向老少邊窮地區(qū)傾斜，因而均等作用顯著。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付受人詬病，分配的隨機(jī)性、自由裁量權(quán)較強(qiáng)，相對于一般性轉(zhuǎn)移支付來說不規(guī)范，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配也在向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等領(lǐng)域傾斜，因而也起到了一定均等作用。因此，并不能簡單認(rèn)為要壓縮甚至取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而是要從公平和效率角度綜合判斷專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作用。綜合以上可知，以上分析結(jié)果支持本文假設(shè)H2。

表4 不同轉(zhuǎn)移支付類型回歸結(jié)果

(四)穩(wěn)健性分析

利用轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政支出所占比重作為轉(zhuǎn)移支付的替代解釋變量，進(jìn)一步進(jìn)行穩(wěn)健性分析。如表5所示，財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大基本公共服務(wù)差距，轉(zhuǎn)移支付則有效縮小了差距，但轉(zhuǎn)移支付均等化作用在不同基本公共服務(wù)項(xiàng)目中存在差距，這與前面分析結(jié)論一致，進(jìn)一步印證了前面實(shí)證分析的可信度和穩(wěn)健性。以上實(shí)證分析也為本文研究假設(shè)提供了相應(yīng)證據(jù)支持。

五、結(jié)論與啟示

中國式財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付體系共同對基本公共服務(wù)均等化的影響研究表明，財(cái)政分權(quán)帶來基本公共服務(wù)總體水平和不同公共服務(wù)項(xiàng)目的差距擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付制度則對財(cái)政分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)起到一定的“矯正”作用，縮小了基本公共服務(wù)總體水平差距，但其均等化效應(yīng)存在結(jié)構(gòu)性差異，政策引導(dǎo)和約束效果較差。其中，轉(zhuǎn)移支付對發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)均等化效果更佳，對地方優(yōu)先保障、支出偏好的公共領(lǐng)域的均等化作用更大。同時(shí)，稅收返還擴(kuò)大了地區(qū)間的基本公共服務(wù)差距，一般性轉(zhuǎn)移支付均等化作用最大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然被詬病，但仍具有顯著的均等化作用。此外，城鎮(zhèn)化、人口因素等也是縮減基本公共服務(wù)均等化差距的影響因素。這在一定程度上說明，我國政治集權(quán)、財(cái)政分權(quán)體制強(qiáng)化了政府間競爭，導(dǎo)致本級財(cái)力、轉(zhuǎn)移支付有過度生產(chǎn)性支出偏好傾向，但又受制于政策調(diào)控目標(biāo)，地方政府支出行為同時(shí)存在博弈與合作。在當(dāng)下，更應(yīng)重點(diǎn)提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)水平與資金投入效率，注重加大教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)投入，全面提升人力資本水平。這就需要進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排，重塑地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、行為模式，相關(guān)政策啟示如下：

表5 穩(wěn)健性回歸結(jié)果

一是進(jìn)一步完善政府治理模式，將激勵(lì)約束機(jī)制引入財(cái)政分權(quán)框架、財(cái)政體制改革。首先，完善政績考核機(jī)制，強(qiáng)化地方政府基本公共服務(wù)職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督、問責(zé)。尤其是，要加大公共服務(wù)、重大民生等指標(biāo)的政績考核權(quán)重，扭轉(zhuǎn)地方政府GDP導(dǎo)向績觀及短期化、自利性支出偏好。其次，進(jìn)一步優(yōu)化事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系。合理劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，培育地方稅體系，適度加強(qiáng)中央承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力。尤其是，財(cái)力要向中西部區(qū)域、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，加大地方政府債券、轉(zhuǎn)移支付、國家重大公共項(xiàng)目支持力度，提高縣級基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力，同時(shí)，加強(qiáng)資金的跟蹤評估、提高使用效率。再次，提高公眾參與度，完善公共服務(wù)需求和利益表達(dá)機(jī)制，壓實(shí)地方主體責(zé)任，促使其重視教育、醫(yī)療等公共服務(wù)投入。尤其是要在欠發(fā)達(dá)地區(qū)引入民意約束機(jī)制，切實(shí)優(yōu)先解決涉及群眾切身利益的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)，加強(qiáng)規(guī)劃、項(xiàng)目信息公開力度，構(gòu)建公眾需求、建議的互動與反饋機(jī)制。最后，加強(qiáng)中央和地方協(xié)作，密切政府和市場、社會的互動合作，積極引導(dǎo)市場、社會力量參與，促進(jìn)公共服務(wù)資源有效整合，形成資金、效率合力。此外，值得注意的是，在規(guī)范的財(cái)政體制下，地方財(cái)力缺口主要用轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)，但近年來，地方為突破當(dāng)期預(yù)算開展了大量的土地杠桿融資、隱性舉債等行為，也和轉(zhuǎn)移支付資金有一定的類似功能。故而，應(yīng)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、嚴(yán)控隱性債務(wù)、防范過度政績導(dǎo)向的生產(chǎn)性行為，這也是后期應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)研究的。

二是轉(zhuǎn)移支付制度改革要兼顧公平和效率，形成系統(tǒng)的激勵(lì)相容制度設(shè)計(jì)。首先，要以基本公共服務(wù)均等化、效率為目標(biāo)推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付改革，資金分配要與預(yù)算績效管理相匹配，形成財(cái)力支持與使用績效掛鉤的聯(lián)動機(jī)制。合理設(shè)置績效評價(jià)體系，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管，提高績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，提高獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰的可信度。其次，清理、整合、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大資金統(tǒng)籌、傾斜力度。重點(diǎn)是增加對老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，加強(qiáng)縣級基本財(cái)力保障機(jī)制及資金使用的靈活性，引導(dǎo)、考核、評估地方將其投入到民生等重點(diǎn)領(lǐng)域。再次，結(jié)合當(dāng)?shù)厝丝?、?jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，對城鄉(xiāng)公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌布局、規(guī)劃，建立以常住人口為依據(jù)的動態(tài)財(cái)政預(yù)算體系和轉(zhuǎn)移支付制度，提高公共服務(wù)的集約化、高效化和可及性。其中，加大農(nóng)民工流入地的財(cái)政支持力度，人口外流地要與流人地建立雙向或多向聯(lián)系互動機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序自由流動，優(yōu)化調(diào)整基本公共服務(wù)產(chǎn)品。最后，要不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系、創(chuàng)新支出方式，提高地方政府支出效率，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。尤其是應(yīng)進(jìn)一步整合、統(tǒng)籌各類專項(xiàng)資金，將其與政府購買服務(wù)、PPP模式、政府投資基金等有機(jī)結(jié)合，更好地發(fā)揮財(cái)政資金在公共服務(wù)領(lǐng)域的引導(dǎo)、撬動、放大效應(yīng)。

三是進(jìn)一步發(fā)揮地方政府在信息、激勵(lì)約束等方面的特有優(yōu)勢，提升省級政府在基本公共服務(wù)均等化中的重要作用，落實(shí)省市政府的主體責(zé)任。首先，省級政府承擔(dān)基本公共服務(wù)均等化的主體責(zé)任，中央進(jìn)行規(guī)劃、督導(dǎo)、考核，責(zé)任進(jìn)行層層傳導(dǎo)、分解、壓實(shí)。其次，繼續(xù)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，完善轄區(qū)內(nèi)財(cái)力差異控制機(jī)制、加大對基本公共服務(wù)財(cái)力差距的調(diào)節(jié)力度。一方面，擴(kuò)大省直管縣財(cái)政管理體制改革覆蓋面，合理劃分省以下各級政府的支出責(zé)任，適當(dāng)增加、上移省級與市級支出責(zé)任。另一方面，省市政府可通過調(diào)整本級稅收或非稅收入劃分、轉(zhuǎn)移支付、債券轉(zhuǎn)貸等方式充實(shí)基層財(cái)力，主要向貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人群傾斜。再次，省級政府應(yīng)統(tǒng)籌好各縣市新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌安排、合理使用、規(guī)范管理各類投入資金，更有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。最后，地方政府通過投資補(bǔ)助、基金注資等多種方式，廣泛吸引社會資本、社會力量提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。