OECD國(guó)家內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)簡(jiǎn)述

張 朋

OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織,簡(jiǎn)稱(chēng)“經(jīng)合組織”）是一個(gè)重要的政府間國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織,旨在應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府治理等方面的挑戰(zhàn),并把握全球化帶來(lái)的機(jī)遇。成立于1961年,總部設(shè)在巴黎,目前有包括美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、加拿大在內(nèi)的36個(gè)成員國(guó)。OECD國(guó)家普遍認(rèn)為,良好的內(nèi)部控制環(huán)境是政府部門(mén)進(jìn)行內(nèi)控管理的基礎(chǔ),不但能夠體現(xiàn)公務(wù)人員對(duì)公共誠(chéng)信和公共服務(wù)價(jià)值的承諾,而且能夠反映政府的辦事效率和廉潔自律情況。為此,OECD從法律、內(nèi)控框架設(shè)計(jì)、審計(jì)三個(gè)方面,積極推動(dòng)成員國(guó)進(jìn)行內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)。

一、OECD國(guó)家內(nèi)控法律建設(shè)

所有組織,包括政府部門(mén),都容易受到欺詐、腐敗等外部和內(nèi)部誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)的影響。在缺乏識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制的情況下,它們可能會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生諸多負(fù)面影響,如經(jīng)濟(jì)損失、安全漏洞和聲譽(yù)損害等。更為嚴(yán)重的是,這些影響會(huì)削弱民眾對(duì)公共服務(wù)的期許以及對(duì)政府的信任。那么,為保持政府部門(mén)的廉正性,有效的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理措施至關(guān)重要,特別是在財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)和政府采購(gòu)等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。政府部門(mén)可基于風(fēng)險(xiǎn)管理的方法,采取經(jīng)濟(jì)實(shí)用的控制措施來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督,而不會(huì)給自身帶來(lái)過(guò)多的負(fù)擔(dān)或者妨礙效率。與此同時(shí),這樣還可減少公務(wù)人員的內(nèi)控管理負(fù)擔(dān),強(qiáng)化他們的誠(chéng)信意識(shí)。政府部門(mén)進(jìn)行內(nèi)控管理的關(guān)鍵在于管理者,因?yàn)樗麄冐?fù)責(zé)各部門(mén)內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理措施的設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)督和改進(jìn),是內(nèi)控管理的第一道防線。制定法律,明確這些管理人員的職責(zé)權(quán)限,有利于鼓勵(lì)他們兌現(xiàn)誠(chéng)信承諾,推進(jìn)問(wèn)責(zé)制。

最近一次的OECD調(diào)查顯示,26個(gè)成員國(guó)已明確立法,賦予行政部門(mén)管理人員監(jiān)督和實(shí)施內(nèi)部控制的權(quán)利;22個(gè)成員國(guó)通過(guò)立法,賦予了行政部門(mén)管理人員監(jiān)督和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)利;16個(gè)成員國(guó)制定了法律,要求行政部門(mén)管理人員執(zhí)行誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)管理政策。詳見(jiàn)表1。

表1 OECD國(guó)家政府內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理法律建設(shè)情況

二、OECD國(guó)家內(nèi)控框架模型

OECD成員國(guó)和伙伴國(guó)家的防腐敗風(fēng)險(xiǎn)管理理論強(qiáng)調(diào),預(yù)防和發(fā)現(xiàn)腐敗的主要責(zé)任在于政府部門(mén)的工作人員和管理層。其防腐敗風(fēng)險(xiǎn)管理模型與國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）的三道防線模型非常相似。如圖1所示,第一道防線是負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)的管理層,因?yàn)樗麄兲幱趦?nèi)部控制的最前沿,負(fù)責(zé)識(shí)別、評(píng)估并管控日常的腐敗和欺詐風(fēng)險(xiǎn),確保各項(xiàng)政府活動(dòng)合法合規(guī),以維持內(nèi)部控制的有效性。第二道防線是負(fù)責(zé)監(jiān)督交付的管理層,應(yīng)針對(duì)他們建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度,監(jiān)控、識(shí)別新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),并要求他們向高級(jí)管理層定期報(bào)告。第三道防線是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),其主要職能是為高級(jí)管理層提供獨(dú)立于第一和第二道防線的更加客觀、更加公正的決策依據(jù)。

三、OECD國(guó)家配套的審計(jì)機(jī)構(gòu)

（一）中央內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)

設(shè)立一個(gè)中央內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),可以增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)的一致性和協(xié)調(diào)性。具體地說(shuō),一個(gè)中央內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)多個(gè)政府部門(mén)進(jìn)行審計(jì),可以充分利用其審計(jì)資源,提高對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、跨領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別率,并從中央政府的角度出發(fā),對(duì)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管控。目前,近一半的OECD國(guó)家都設(shè)立了此機(jī)構(gòu),詳見(jiàn)圖2。

（二）最高審計(jì)機(jī)構(gòu)

政府的誠(chéng)信不僅依賴(lài)于有效的風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì),還依賴(lài)于強(qiáng)大的外部審計(jì),即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的外部監(jiān)督。為此,一個(gè)國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該有明確的授權(quán),并且能夠獨(dú)立、透明和有效地進(jìn)行外部監(jiān)督。

OECD國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)構(gòu)采用了最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）制定的關(guān)于審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),并參照《墨西哥宣言》和《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織2017～2022戰(zhàn)略規(guī)劃》,確立了以下八項(xiàng)獨(dú)立原則：

圖1 三道防線模型

圖2 OECD國(guó)家中央內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)立情況

1.立法獨(dú)立;

2.最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)人員和領(lǐng)導(dǎo)層獨(dú)立;

3.最高審計(jì)機(jī)構(gòu)擁有履行職能的充分自由裁量權(quán);

4.最高審計(jì)機(jī)構(gòu)獲取信息不受限;

5.最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作報(bào)告中應(yīng)明確權(quán)利和義務(wù);

6.最高審計(jì)機(jī)構(gòu)有權(quán)決定審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容和撰寫(xiě)時(shí)長(zhǎng);

7.最高審計(jì)機(jī)構(gòu)有權(quán)制定并實(shí)施有效的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制;

8.財(cái)務(wù)和行政自治。

此外,OECD國(guó)家規(guī)定,最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)免于立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的指示、干預(yù),自由選擇審計(jì)問(wèn)題,計(jì)劃、開(kāi)展審計(jì),提出審計(jì)意見(jiàn)和處理決定,并根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行復(fù)審。

四、幾點(diǎn)啟示

（一）法律保障是基礎(chǔ)

通過(guò)制定內(nèi)部控制法律政策,明確關(guān)鍵領(lǐng)域關(guān)鍵崗位的內(nèi)部控制責(zé)任權(quán)限,有利于政府部門(mén)基于相同的依據(jù),形成統(tǒng)一的內(nèi)部控制制度,震懾并管控潛在的欺詐和腐敗風(fēng)險(xiǎn),讓內(nèi)部控制意識(shí)深入人心。

（二）內(nèi)控框架設(shè)計(jì)要科學(xué)

內(nèi)部控制關(guān)卡如果過(guò)少,就起不到有效的風(fēng)險(xiǎn)管控作用;內(nèi)部控制關(guān)卡如果過(guò)多,又會(huì)影響政府部門(mén)的辦事效率,增加不必要的管理、審計(jì)負(fù)擔(dān)。因此,如何科學(xué)合理的設(shè)計(jì)內(nèi)部控制組織構(gòu)架,是各國(guó)政府一直在探究的問(wèn)題之一。國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)提出的三道防線模型,目前被OECD國(guó)家普遍采納。該模型是否值得我國(guó)借鑒,值得研究。

（三）內(nèi)外審計(jì)須配套

審計(jì)是一把很好的內(nèi)部控制利劍。在較高層面設(shè)立一個(gè)集中的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)和一個(gè)獨(dú)立的外部審計(jì)機(jī)構(gòu),有利于雙劍合璧,充分發(fā)揮審計(jì)的作用,把好內(nèi)部控制的最后一道關(guān)。