國外一些國家開展國防交通工作的制度、做法及啟示

石紅霞，盧 江，王海蘭

（1.陸軍軍事交通學院 軍用物資配送系，天津 300161；2.裝備項目管理中心，北京 100040）

1 引言

國防交通通常指為國防和戰(zhàn)爭服務的交通體系，是國防建設(shè)的重要組成部分，在國家經(jīng)濟和國防建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。國防交通工作包括交通設(shè)施的建設(shè)管理、運輸工具的調(diào)度使用、國防運輸?shù)慕M織實施等，責任主體繁多、動用資源多樣、組織流程復雜，必須通過立章建制方式加以明確和規(guī)范。美、俄、英、法、德、日、以等國結(jié)合國防需要和自身實際，經(jīng)過多年探索磨合，建立了較為完備的國防交通法制體系，形成了較為順暢的國防交通運行模式，對我們深化國防交通改革、加強國防交通法治建設(shè)具有一定借鑒意義。

2 國外一些國家開展國防交通工作的法規(guī)制度

2.1 依法界定國防交通工作的范圍范疇

通過明確國防交通的系統(tǒng)構(gòu)成、行為主體、權(quán)利義務等來界定國防交通工作的范圍范疇是國外一些國家在立法工作中的普遍做法。美國規(guī)定，國防運輸（美國所指“國防運輸”與“國防交通”在使用上沒有本質(zhì)區(qū)別）是指由國防部引起或發(fā)起的交通運輸管理工作，國防運輸系統(tǒng)是指美國在世界范圍內(nèi)的、用于保障國防部平戰(zhàn)時交通運輸需求的運輸基礎(chǔ)設(shè)施，按照產(chǎn)權(quán)歸屬可以分為軍事設(shè)施和商業(yè)設(shè)施兩大類，包括國防部本身擁有、承包或?qū)嶋H控制的飛機、固定資產(chǎn)、維修設(shè)施、計算機系統(tǒng)，以及國防部平時用到的港口、空運線、海上航線、鐵路、公路、在運可視系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)、海關(guān)和交通管理系統(tǒng)等[1]。俄羅斯規(guī)定，國防交通義務涉及到各級聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)、地方自治機構(gòu)和團體，包括港口、碼頭、石油基地、油料轉(zhuǎn)運基地、加油站、維修機構(gòu)及保障運輸工具正常運轉(zhuǎn)的其他團體，以及擁有運輸工具的公民等，聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)可以對交通和通信保障等單位實施監(jiān)督，并根據(jù)國防需要和聯(lián)邦法律征用單位及公民的交通運輸工具及其他財產(chǎn)，以滿足國防需要[2]。日本規(guī)定，進入“緊急事態(tài)”后，自衛(wèi)隊有權(quán)優(yōu)先使用機場、港口、水域、空域、道路等交通設(shè)施，地方政府和企業(yè)、團體必須給予積極配合和支持，不得有阻礙自衛(wèi)隊使用道路交通的行為[3]。英國規(guī)定，國防部有權(quán)征用民航飛機和民用船舶，將其用于戰(zhàn)時或緊急情況下運送軍事人員和軍用物資，并有權(quán)制止企業(yè)向國外出售運輸工具。德國對國家進入緊急狀態(tài)后的交通動員進行了規(guī)范，并對民用運輸工具和港口、車站、機場等相關(guān)設(shè)施的征用作了明確規(guī)定，包括征用交通工具及設(shè)施的種類、持有法人的義務、征用時間、征用補償辦法、拒絕征用的懲罰措施等。

2.2 依法明確國防交通工作責任主體的責任義務

美國規(guī)定，分管運輸?shù)膰啦扛辈块L負責制定運輸及交通管理相關(guān)政策，軍種部長負責發(fā)布與運輸相關(guān)的政策程序和交通管理原則，美國運輸司令部司令負責履行交通運輸管理職責，軍種運輸司令部司令負責就運輸資產(chǎn)的征用提出意見建議，戰(zhàn)區(qū)司令及其代表負責實施國防部交通運輸管理政策及程序。俄羅斯規(guī)定，國防部及聯(lián)邦政府相關(guān)部門負責協(xié)商確定列入動員范圍的交通運輸工具清單，兵役局和軍事管理機關(guān)負責按清單進行登記，聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)、地方自治機關(guān)和社會團體負責確保已登記的交通運輸工具處于完好狀態(tài)，武裝力量和其他強力部門負責依法征用交通運輸工具參加演習等任務。日本規(guī)定，國家負責直接管理干線鐵路，并對國家特許交通運輸企業(yè)進行監(jiān)督管理，交通事業(yè)調(diào)整委員會負責對地方交通事業(yè)實施管理，中央和地方團體負責對海上運輸實施監(jiān)督管制，運輸省海運總局負責戰(zhàn)時船舶征用，警察部門負責平時的交通管制，自衛(wèi)隊的“憲兵”在取得授權(quán)的情況下可進行道路疏導[3]。英國規(guī)定，交通部長負責發(fā)布各種管制和登記措施，實施各類交通命令，與提供國防交通服務和擁有交通工具的企業(yè)達成協(xié)議，政府授權(quán)代表、各大區(qū)及各省首長負責征用相關(guān)運輸裝備及交通設(shè)施，并以交通部長的名義同被征用者達成協(xié)議。

2.3 依法撥付補償經(jīng)費并落實激勵政策

美國通常采取立法的方式，對國防交通工程建設(shè)及民用運載工具貫徹國防要求、民用交通資源征用等工作中的經(jīng)費來源及經(jīng)費使用做出明確規(guī)定?！睹绹ǖ洹返?3卷規(guī)定。由聯(lián)邦政府承擔90%-95%的州際國防公路系統(tǒng)建設(shè)費用，國防進出道路建設(shè)相關(guān)經(jīng)費全部從專項撥款中支出；《海商法》規(guī)定，由運輸部承擔商船因貫徹國防要求而增加的部分建造費用（即造船差額補貼，約占建造總費用的35%）；《海運安全計劃》規(guī)定，從1996年至2015年，對納入計劃的美籍船舶，給予每年每艘210-310萬美元不等的補貼。俄羅斯由聯(lián)邦政府出資建設(shè)重要方向上的路網(wǎng)和交通運輸設(shè)施，此外由軍事交通部門和聯(lián)邦運輸部門根據(jù)有償使用的原則，對被征用交通運輸工具的部門和企業(yè)給予適當?shù)慕?jīng)濟補償。為了吸引商業(yè)組織和個人承擔國防運輸任務，美國、英國、俄羅斯等國還普遍制定有相關(guān)政策法規(guī)，并廣泛采取承諾業(yè)務份額、提供政策便利、減免稅費、提高運價、發(fā)放補助、購買保險等方式，取得了良好的效果。如美國政府為那些具有重要國防意義的民營鐵路線發(fā)放資金補助，英國對進入作戰(zhàn)區(qū)域的商業(yè)船員增發(fā)150%的薪金補貼甚至給予軍人待遇，俄羅斯對履行軍事運輸義務的團體和個人予以撥款獎勵[4]。

2.4 依法采取強制措施并追究法律責任

為了保障國防交通工作的順利開展，各國對違反國防交通規(guī)定的組織和個人依法采取強制措施。美國規(guī)定，新造商船在設(shè)計和建造時必須貫徹國防要求，否則不準建造，購買船舶前必須充分考慮軍方的征用和改裝需求，未經(jīng)海軍部長審核不得購買，加入《志愿聯(lián)合海運協(xié)議》的船舶強制安裝位置報告系統(tǒng)。英國規(guī)定，新造民船必須保證能方便快速地改裝成軍事運輸船或支援船，否則不予出廠，加入戰(zhàn)時緊急征用計劃的船舶強制參加軍事演習，國家出于飛機起降需要可以強制使用任何土地或水域。德國規(guī)定，對拒絕征用交通運輸工具和設(shè)施的組織和個人予以處罰。日本規(guī)定，如果交通部長認為某名干部的行為違反了相關(guān)法律，或者在其他方面對港灣運輸?shù)墓苤剖褂米龀隽瞬划斝袨?，則可下令解除其職務，或發(fā)布命令解散其所在的團體。以色列規(guī)定，對拒絕履行國防交通義務，拒不提供交通設(shè)施或運載工具的團體或個人，國家給予嚴厲處罰[4]。

3 國外一些國家落實國防交通法治的典型做法

3.1 國防交通規(guī)劃依法納入國家交通建設(shè)規(guī)劃

美國規(guī)定，國防部必須將國防空運的長期規(guī)劃和建設(shè)需求及時告知聯(lián)邦運輸部及民航業(yè)，海事委員會應會同海軍部共同制定商船隊伍長期發(fā)展規(guī)劃，國防部與聯(lián)邦鐵路局共同制定適應國防需要、通往主要方向的戰(zhàn)略鐵路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，軍事地面部署與配送司令部負責把可預見的民用公路、國防進出道路、備用道路、公路交通工程需求納入到美國各州和聯(lián)邦機構(gòu)的公路建設(shè)規(guī)劃，此外電信、交通運輸、交通工程等的建設(shè)與維修也都納入國防動員儲備計劃。俄羅斯在城市規(guī)劃和建設(shè)中體現(xiàn)國防交通內(nèi)容，交通運輸部門在制定短期和長期道路建設(shè)規(guī)劃時充分考慮軍隊的作戰(zhàn)需求，在重要方向特別是國防部指定的方向上修建公路、樞紐迂回線、聯(lián)絡支線和公路備用橋梁及隧道，在公路沿線儲備修復器材等，此外還將國防鐵路規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和鐵路建設(shè)的長期規(guī)劃和年度計劃。英國規(guī)定，政府交通主管部門在規(guī)劃交通建設(shè)時必須與國防部協(xié)調(diào)，并充分考慮國防交通的需求，各級政府在規(guī)劃公路交通建設(shè)時，也應保證當?shù)伛v軍兵營的道路能夠便利地連接交通主干線和國家高速公路網(wǎng)，此外對于國防交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和維護，也都納入國家交通建設(shè)規(guī)劃。

3.2 國防交通工程設(shè)施及民用運載工具依法貫徹國防要求

美國規(guī)定，在進行公路、鐵路、車站、機場、港口等建設(shè)時，以及飛機、輪船、汽車和其它有關(guān)設(shè)備、器材研制生產(chǎn)時，應考慮國防需要，盡可能做到軍民兼容，如鐵公路在網(wǎng)絡布局、工程設(shè)施、防護水平、技術(shù)標準等方面均需滿足特定要求，國家公路系統(tǒng)應滿足國防需求，大部分高速公路可以作為飛機跑道使用，貨機、貨船和油船等大型民用運載工具有商用和軍用兩種設(shè)計，在研制時就考慮戰(zhàn)時加改裝問題等。俄羅斯規(guī)定，鐵公路在基本建設(shè)、運能標準、搶修能力、物資儲備、人防等方面均應充分考慮國防需求，民用航空和商船隊作為準軍事化部隊、第二海軍來建設(shè)發(fā)展，民用飛機的設(shè)計制造貫徹軍民通用、平戰(zhàn)結(jié)合的原則，設(shè)備與軍用運輸機通用化，性能滿足國防要求，商船在船隊建設(shè)、設(shè)計制造和使用管理等方面嚴格貫徹國防要求。英國規(guī)定，英軍主要軍營、機場、碼頭和重要倉庫附近均保留專用車站，新造民船的設(shè)計必須保證在緊急狀態(tài)下能方便快速地改裝成滿足國防需要的軍事運輸艦船，此外對民船改裝為軍用船舶所需人力、鋼材、設(shè)備等方面也都有明確的規(guī)定和措施。

3.3 民用交通運輸資源依法征用

美國在平時與交通運輸工具持有人、公司或組織簽訂征（租）用合同或計劃，其中海運運輸資源主要包括“海事安全項目”船隊、“志愿聯(lián)合海運協(xié)議”船隊和“志愿油船協(xié)議”船隊，航空運輸資源主要包括民航后備隊機隊，地面運輸資源基本涵蓋美國本土主要鐵路運輸公司、卡車運輸公司、長途公共汽車運輸公司、港口裝卸載及交通工程搶修搶建承包商，戰(zhàn)時或緊急狀態(tài)下美國通過啟用協(xié)議的方式征用該部分交通運輸資源[5]。俄羅斯通過《聯(lián)邦動員準備與動員法》、《聯(lián)邦戰(zhàn)時狀態(tài)法》等法律法規(guī)對公民及團體組織的軍事運輸義務作了規(guī)定，其中明確聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)有權(quán)根據(jù)國防需要征用單位及公民的交通運輸工具。英國明確規(guī)定國企船舶在戰(zhàn)時有被征用的義務，戰(zhàn)時國務大臣可以征調(diào)民航機構(gòu)及組織履行國防空運任務，此外平時還擬制了適應不同戰(zhàn)爭需要的民船征用計劃和方案，并下達至有關(guān)船舶及所屬公司，這些公司和船舶須定期向軍方有關(guān)部門報告民船的數(shù)量、質(zhì)量及運行位置等情況，戰(zhàn)時有關(guān)民船一旦接到征用命令，便會中止一切其他運輸任務，行駛向指定地點，接受改裝、運載和出航。日本通過分別立法的方式對民船征用對象的范圍劃定與征前管理、征用實施、征用返還處理、被征船員及團體的組織管理、海運價格管制、戰(zhàn)時船舶建造與修護等方面加以明確。以色列建有嚴格的民用運輸車輛登記統(tǒng)計制度，任何企業(yè)和個人購買車輛，相關(guān)信息會自動傳送到動員部門和軍事運輸部門，這些機構(gòu)的工作人員會定期與車主進行聯(lián)系協(xié)調(diào)，明確裝備人員編組，更新相關(guān)信息并組織落實演訓事宜。

4 國外一些國家開展國防交通工作的配套機制

4.1 領(lǐng)導指揮機制

美國運輸司令部是國防運輸?shù)奈ㄒ还芾碚?，其下轄的空中機動司令部負責國防空運及機場管理，軍事海運司令部負責戰(zhàn)略海運、海運保障及海上交通管理，軍事地面部署與配送司令部負責交通運輸終端保障及本土交通管理，此外國防部、聯(lián)邦運輸部等負責國防交通動員，各級政府以及軍種部共同負責國防交通運輸設(shè)施的建設(shè)維護[6]。日本道路交通的平時管理由國土交通省和警察部門負責，包括戰(zhàn)時道路交通管理等問題在內(nèi)的“危機管理”則由內(nèi)閣官房負責，內(nèi)閣官房設(shè)1名“內(nèi)閣危機管理官”和1個“內(nèi)閣危機保障危機管理室”，其中“內(nèi)閣危機管理官”的主要職責是協(xié)助總理大臣及官房長官，處理包括戰(zhàn)時交通管理在內(nèi)的國家“危機管理”事務。英國國防部、交通部及相關(guān)委員會協(xié)調(diào)解決國防交通有關(guān)事務，在臨戰(zhàn)或緊急狀態(tài)下進行局部動員時，由內(nèi)閣會議研究并向議會提出國防交通相關(guān)法案，授權(quán)國防大臣發(fā)出命令。法國交通部對國防交通工作負責，交通部下設(shè)交通總專員署作為國防交通具體領(lǐng)導機構(gòu)，交通總專員署下設(shè)陸運、海運、空運等處，各處設(shè)有不同科室，對相關(guān)公司、地方機構(gòu)和設(shè)施指揮管理，此外交通部還下設(shè)交通委員會作為國防交通的咨詢機構(gòu)。

4.2 協(xié)作協(xié)調(diào)機制

國防交通工作涉及到軍地多個部門，世界各國普遍重視建立相關(guān)協(xié)作協(xié)調(diào)機制[7]。如以色列平時的國防交通工作由國防部和總參技術(shù)與后勤部領(lǐng)導，地方交通工作由交通部領(lǐng)導，戰(zhàn)時國防交通由國防委員會統(tǒng)一領(lǐng)導。此外，以色列設(shè)有國家交通控制中心，該中心負責整合運用軍地有關(guān)交通運輸力量與設(shè)施資源，對國防交通實施統(tǒng)一指揮、調(diào)度和控制，其在戰(zhàn)時有權(quán)根據(jù)部隊行動計劃向全國下達交通管制命令，調(diào)動地方交通警察對相應路段實行動態(tài)交通管控，對全國道路交通信號設(shè)施進行實時調(diào)整。國家交通控制中心的指揮信息網(wǎng)絡可以覆蓋全國各地區(qū)的交通路線，實現(xiàn)對境內(nèi)陸上交通運輸狀況的實時可視，能夠根據(jù)現(xiàn)場情況調(diào)整部隊機動路線，組織力量處理交通事故、搶修損毀道路，保證任務部隊和保障物資能夠及時快速部署到位。為了便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使用軍地交通運輸資源，國家交通控制中心采取軍地有關(guān)部門人員混編、合署辦公的模式運轉(zhuǎn)，與國家交通運輸、警務部門以及地方企業(yè)、新聞單位等互派聯(lián)絡官。

5 啟示建議

5.1 加快構(gòu)建我國國防交通法規(guī)體系

一是持續(xù)推進《國防交通法》學習宣貫。2016年9月3日，第十二屆全國人大常委會第二十二次會議審議通過了《國防交通法》，這是黨的十八大以來國防軍事領(lǐng)域制訂的第一部法律，也成為國防交通領(lǐng)域的“基本法”和“母法”。國防交通法對于規(guī)范國防交通活動、加強國防交通建設(shè)、促進交通領(lǐng)域軍民融合、提升戰(zhàn)略投送能力等具有重要意義。對此，應當站在提高國家戰(zhàn)略能力、推動軍民融合深度發(fā)展、提高國防和軍隊建設(shè)法治化水平的認識高度，引導各級機關(guān)、領(lǐng)導干部、軍地交通運輸系統(tǒng)帶頭學習宣貫，爭當學法用法的先鋒模范，同時把該法納入全民國防教育和普法教育，廣泛運用各種媒介方式，全方位多視角地加以宣傳，使廣大公民、組織了解在國防交通活動中的權(quán)利和義務，自覺參與和支持國防交通建設(shè)。

二是建立健全配套法規(guī)和標準規(guī)范。中國特色社會主義國防交通法規(guī)體系應當包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等層次，僅靠國防交通法是遠遠不夠的。對此，應當充分運用國家交通運輸改革、國防軍隊改革最新成果，做好相關(guān)法規(guī)規(guī)章和標準規(guī)范的立、改、廢、釋等工作，建立健全國防交通規(guī)劃計劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施、國防運輸、交通保障以及獎勵處罰、監(jiān)督落實等一系列規(guī)章制度，構(gòu)建涵蓋各類民用運載工具貫徹國防要求的目錄體系和技術(shù)標準，形成一套架構(gòu)合理、層次鮮明、實用管用的法制體系，為有序開展國防交通工作提供完備完善配套的法治保障[8]。

5.2 適應改革實際，優(yōu)化我國國防交通體制機制

一是理順國防交通領(lǐng)導管理體制。一方面，2016年以來，我國啟動新一輪國防和軍隊體制機制改革，“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的格局確立，軍委機關(guān)、戰(zhàn)區(qū)、軍兵種重新調(diào)整組建。目前，軍委、軍種、戰(zhàn)區(qū)分別設(shè)有國防動員、交通戰(zhàn)備、交通運輸調(diào)度等平戰(zhàn)時管理機構(gòu)，彼此之間存在職能交叉。另一方面，近年來，我國交通運輸大部制改革，撤銷鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，鐵路、公路、水路、民航、郵政等領(lǐng)域管理體制改革和交通運輸法規(guī)制修訂持續(xù)推進，機構(gòu)職能分工和管理模式發(fā)生了深刻變化。對此，應當認清形勢，結(jié)合軍地機構(gòu)改革新格局，重新理順國防交通領(lǐng)導管理體制。

二是創(chuàng)新國防交通組織運行機制。近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步，交通運輸呈現(xiàn)新理念、新模式、新業(yè)態(tài)迸發(fā)態(tài)勢，交通運輸?shù)男袠I(yè)運行模式、市場管理規(guī)則、價格形成機制等也隨之不斷發(fā)生變化，既對國防交通工作的組織運行帶來挑戰(zhàn)，同時也為創(chuàng)新國防交通組織運行機制帶來了新的機遇。這一方面要求國防交通領(lǐng)導組織和人員革新理念，注重對相關(guān)動向的關(guān)注、相關(guān)知識的學習、相關(guān)問題的研究、相關(guān)做法的借鑒，另一方面也要求充分利用市場發(fā)展和科技進步的優(yōu)勢，創(chuàng)新國防交通相關(guān)規(guī)劃擬制、力量建設(shè)、隊伍管理、資源征用、經(jīng)費補償?shù)拳h(huán)節(jié)的工作機制，使國防交通建設(shè)工作創(chuàng)造出更多的國防效益、社會效益和經(jīng)濟效益。