談促進內(nèi)河航運高質(zhì)量發(fā)展
——基于內(nèi)河船員權(quán)益保障視角

蘇煒杰

經(jīng)濟強國必定是海洋強國、航運強國。[1]船員是航運業(yè)的核心主體，在我國所提倡的航運強國、“一帶一路”倡議以及長江經(jīng)濟帶等戰(zhàn)略中發(fā)揮了重要作用。[2]到2018年我國注冊船員數(shù)量達157.5萬人，穩(wěn)居世界首位。[3]我國船員隊伍包括了海員和內(nèi)河船員等群體，兩者共同為我國國民經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。針對當(dāng)前內(nèi)河船員勞動權(quán)益保障機制相較于海員群體而言存在諸多不足的狀況，本文以構(gòu)建獨立性的內(nèi)河船員權(quán)益保障制度為目標(biāo)進行研究。

一、內(nèi)河船員的具體含義

我國法律中對海員有明確定義，但缺乏對內(nèi)河船員含義的規(guī)定。在《海商法》第三章“船員”編中，通過三十一至三十三條共三個條款來明確船員含義，即包括船長在內(nèi)一切在船上任職且持有與崗位相適應(yīng)的適任證書或海員證的人員，其主要是從適任角度來明確海員的具體內(nèi)涵。

內(nèi)河船員的內(nèi)涵可以從以下兩點進行理解：首先，內(nèi)河船員應(yīng)取得相應(yīng)的適任資格。船員工作對專業(yè)技術(shù)和職業(yè)技能要求高于其他行業(yè)，必須經(jīng)過考核取得適任資格后方可上船任職。我國《船員條例》第4條和第9條規(guī)定，參加航行的船員在注冊取得船員服務(wù)簿后還需通過考核取得相應(yīng)的證書；從事高級船員職位的還需按照該法第32條的規(guī)定獲得相應(yīng)的適任證書。其次，內(nèi)河船員需受雇于我國內(nèi)河船舶且以獲取報酬為目的。為獲取報酬是內(nèi)河船員從事于航運工作的主要因素，雖具備船員適任資格但未被船舶所有人雇傭的不屬于船員范疇。[4]

綜上，筆者認為內(nèi)河船員是指為了取得報酬而受雇于我國內(nèi)河船舶上且具備適任資格的從業(yè)人員，在范圍上包括了經(jīng)過船員注冊后取得船員服務(wù)簿的船長、高級船員和普通船員等人員。

二、內(nèi)河船員權(quán)益保障立法現(xiàn)狀

船員權(quán)益保障在當(dāng)前立法和學(xué)術(shù)研究中的地位逐步得到重視，且與船舶物權(quán)、貨物運輸合同和航運保險等共同構(gòu)成了涉船法律問題的核心。當(dāng)前我國內(nèi)河船員權(quán)益保障中的主要問題是立法缺位和規(guī)定混亂。

我國涉及船員權(quán)益保障的法律包括普通性法律和專門性法律兩類。普通性法律中的規(guī)定對所有行業(yè)勞動者都具有普遍適用性，雖不屬于船員專門立法但是在實務(wù)過程中也被廣泛適用，包括《勞動法》《勞動合同法》《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》《人身損害案件解釋》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件。專門性法律調(diào)整船員這一特殊勞動者群體，在制度設(shè)計中注重考慮船員本身特殊性，具體包括《海商法》《海事訴訟特別程序法》《船員條例》等國內(nèi)法，以及《2006年海事勞工公約》等被我國承認和執(zhí)行的國際公約。

但是，上述船員立法也主要適用于海員權(quán)益保障事業(yè)，對于內(nèi)河船員權(quán)益保障的專門性規(guī)定尚處于空白狀態(tài)。內(nèi)河船員也不屬于海商海事法律的調(diào)整范圍，導(dǎo)致《海商法》中船舶優(yōu)先權(quán)等規(guī)定在實務(wù)中也不能適用于內(nèi)河船員權(quán)益爭議案件，上述諸多因素使內(nèi)河船員權(quán)益保障水平與海員相比處于不利地位。

三、內(nèi)河船員權(quán)益保障中的問題

內(nèi)河船員權(quán)益保障中的問題可以從勞動合同訂立和運行、社會保險繳納、勞動關(guān)系三方協(xié)商機制等方面進行分析。

（一）內(nèi)河船員就業(yè)合同定性存在爭議

當(dāng)前對船員就業(yè)合同性質(zhì)存在勞務(wù)合同說和勞動合同說兩種觀點。一方面，勞務(wù)合同說認為航運公司等用人單位與船員之間的關(guān)系不屬于勞動法調(diào)整范疇，而屬于民事雇傭法的調(diào)整范疇，理由是：（1）船員勞務(wù)合同本質(zhì)上屬于雙務(wù)合同、有償合同和要式合同；[5]（2）涉及船員合同糾紛的案件適用《民事案由規(guī)定》第二百零六條、《海事訴訟特別程序法》第六條、《海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第二十四項等規(guī)定，這些規(guī)定中未區(qū)分勞動合同糾紛和勞務(wù)合同糾紛，而是統(tǒng)一規(guī)定為船員勞務(wù)合同糾紛，也都被統(tǒng)一納入了海事法院的專屬管轄范圍，法律適用和爭議解決程序也是按照海商海事案件的規(guī)定執(zhí)行。①《民事案件案由規(guī)定》第七部分“海事海商糾紛”第十九類第206條“船員勞務(wù)合同糾紛”；《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》第6條第五款：因海船的船員勞務(wù)合同糾紛提起的訴訟，由原告住所地、合同簽訂地、船員登船港或者離船港所在地、被告住所地海事法院管轄；《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第24項，船員勞動合同、勞務(wù)合同（含船員勞務(wù)派遣協(xié)議）項下與船員登船、在船服務(wù)、離船遣返相關(guān)的報酬給付及人身傷亡賠償糾紛案件也由海事法院專屬管轄。

另一方面，勞動合同說認為內(nèi)河船員與用人單位之間的雇傭與被雇傭關(guān)系在本質(zhì)上符合勞動關(guān)系的構(gòu)成要件。理由是：船員勞務(wù)合同中船員和用人單位之間完全符合勞動關(guān)系認定中主體適格、隸屬于用人單位管理、工作內(nèi)容構(gòu)成單位組成部分三要素，②根據(jù)原勞社部《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》（2005）第一條規(guī)定，雖未訂立書面勞動合同但同時具備雙方主體適格、勞動者受用人單位管理、提供的勞動是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分三要素時，應(yīng)認定雙方成立勞動關(guān)系。應(yīng)屬于勞動合同法調(diào)整范疇；針對船員勞動特殊性、風(fēng)險性和技術(shù)性的特點，民事法律規(guī)定較為簡單，而納入勞動法調(diào)整則更能保障內(nèi)河船員權(quán)益的實現(xiàn)。當(dāng)前勞動立法的趨勢表現(xiàn)為勞動合同范疇和勞動者概念擴大，勞動合同變?yōu)槌B(tài)而勞務(wù)合同形式則屬于例外，船員用與船東簽訂勞務(wù)合同的身份不妨礙其享受勞動法規(guī)定的多種權(quán)利。[6]

（二）內(nèi)河船員就業(yè)合同運行機制不完善

第一，船員書面就業(yè)合同簽訂率低且內(nèi)容不完善。寧波海事法院在船員糾紛案件審理中發(fā)現(xiàn)90%的漁船船東與船員未訂立書面合同，這導(dǎo)致了船員未能享受到簽訂書面就業(yè)合同的權(quán)利。即使簽訂了書面就業(yè)合同也存在不規(guī)范現(xiàn)象，以及存在諸多排除船員合法權(quán)益的格式合同條款。[7]

第二，船員解雇保護制度存在不足。我國《勞動合同法》適用傾斜保護勞動者的原則，對解除勞動合同的情形規(guī)定了嚴格的適用條件和解除程序，對違法解雇行為的處罰力度也較大。由于目前對船員就業(yè)合同性質(zhì)屬于勞動合同抑或勞務(wù)合同定性不清，直接導(dǎo)致了船員就業(yè)合同解除制度案件中法律適用存在混亂，影響了勞動合同解雇保護制度對船員權(quán)益的保障。

（三）內(nèi)河船員參加社會保險面臨障礙

第一，對內(nèi)河船員參加社保是否需以存在勞動關(guān)系為前提的探討存在不足。我國《社會保險法》中規(guī)定參加工傷保險等需以存在勞動關(guān)系為前提，基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險中參保人員區(qū)分為勞動關(guān)系和非勞動關(guān)系兩種類型，但其待遇水平差距較大。《船員條例》《2006年海事勞工公約》等對于建立社會保險關(guān)系是否需要以雙方之間業(yè)已形成勞動關(guān)系為前提這一基本問題未明確界定。

第二，內(nèi)河船員流動性特征給其社保繳納方式和權(quán)益享受帶來了困難。一方面，社會保險需由用人單位向社會保障經(jīng)辦機構(gòu)申請建立社會保險登記，這種強制性的規(guī)定和船員聘用靈活性矛盾沖突較為嚴重，船舶掛靠經(jīng)營和實際船舶使用人分離也給社保費用繳納主體的認定帶來了困難，例如掛靠人利用被掛靠人名義對外實施法律行為所形成的債務(wù)，實務(wù)中就存在著單獨責(zé)任說、補充責(zé)任說、絕對連帶責(zé)任說的分歧，[8]內(nèi)河船員若不能在最短時間內(nèi)準(zhǔn)確找到責(zé)任主體往往會面臨權(quán)益受到嚴重侵害的風(fēng)險。另一方面，內(nèi)河船員和船舶流動性強的特征決定了船員上船、下船或遣返的地點往往不一致，在船東為船員繳納社會保險的情況下，船員也面臨著享受社會保險待遇時異地間的地區(qū)制度隔閡問題。

（四）內(nèi)河船員行政管理存在問題

首先，存在多個行政部門分別管理現(xiàn)象。當(dāng)前涉及內(nèi)河船員權(quán)益的工作部門包括海事部門和人社部門，以及承擔(dān)部分職責(zé)的工商機關(guān)、勞動仲裁和公安等部門。[9]一方面，我國法律授權(quán)交通運輸部海事局作為內(nèi)河船員事業(yè)的主管部門，具體職責(zé)由國家海事管理機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)所有船員的管理，其職能包括船員適任培訓(xùn)、考試工作、船員培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)和海員證件管理工作等。①中國海事局的職責(zé)是負責(zé)船員適任資格培訓(xùn)、考試、發(fā)證管理，審核和監(jiān)督管理船員培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)及其質(zhì)量體系，負責(zé)海員證件的管理工作，組織實施國際海事條約，管理所屬單位基本建設(shè)、財務(wù)、教育、科技、人事、勞動工資、精神文明建設(shè)工作等。另一方面，關(guān)于船員社會保障工作，我國相關(guān)法律授權(quán)勞動和社會保障部門作為主管機關(guān)，其主要依據(jù)勞動合同相關(guān)法律法規(guī)中的授權(quán)來實現(xiàn)對內(nèi)河船員勞動權(quán)益監(jiān)督管理。面臨的問題是：作為內(nèi)河船員日常管理機關(guān)的海事局并不具備工資報酬和社保征繳等行政執(zhí)法權(quán)；而勞動執(zhí)法機關(guān)在行政區(qū)域設(shè)置上以勞動人口密度大的市區(qū)為主，遠離內(nèi)河船員日?；顒拥倪吘壐劭趨^(qū)，且在審判實務(wù)中海事訴訟程序和民事訴訟程序中對證據(jù)要求和舉證責(zé)任等規(guī)定存在較大差異，一旦涉訴則多數(shù)內(nèi)河船員對海事、勞動等多個主管機關(guān)間運行程序往往難以辨清。

其次，各部門職責(zé)劃分不夠清晰。在實務(wù)中各部門在船員管理工作中各自設(shè)立種種行政許可性事項，但船員權(quán)益保障問題發(fā)生后許可部門間卻彼此推諉。勞動和社會保障部門對船員工作專業(yè)性認識不足，尚未建立專門的船員投訴處理機制，多是以普通程序來管理內(nèi)河船員權(quán)益事項導(dǎo)致其在專業(yè)性上受到質(zhì)疑。海事部門雖然按照《2006年海事勞工公約》要求建立了船上投訴流程機制，但對于岸上投訴機制則關(guān)注不夠，且和國際接軌度不夠深入的實際情況決定了難以完全落實港口監(jiān)督檢查制度，這些都導(dǎo)致了公約所提倡建立的多種船員權(quán)益保障機制難以有效落實，船員在遇到侵害權(quán)益情況時，普遍不清楚可以通過何種渠道來及時、高效實現(xiàn)權(quán)益維護。[10]

（五）內(nèi)河船員三方協(xié)調(diào)機制不健全

我國船員工會制度總體上處于形成階段且亟須完善，其中海員工會建設(shè)和集體談判制度較為完善，中國海員建設(shè)工會代表全國遠洋運輸和內(nèi)河水運職工定期參與全國海上勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制，與交通運輸部、中國船東協(xié)會間通過簽署《中國船員集體協(xié)議》方式實現(xiàn)了船員權(quán)益保障、船東利益維護的目標(biāo)，不斷為船員群體在提高最低基薪標(biāo)準(zhǔn)和落實個稅減免方面提供紅利。但是，現(xiàn)階段的內(nèi)河船員工會制度尚不完善，部分成員選擇加入地方工會或者不參與工會，工會介入不足導(dǎo)致內(nèi)河船員集體協(xié)商制度難以有效開展，集體合同簽署困難，工會支持起訴方式未建立，這些因素導(dǎo)致了工會往往難以有效保障內(nèi)河船員的權(quán)益。

四、完善內(nèi)河船員權(quán)益保障的措施

在對內(nèi)河船員身份類型化分析基礎(chǔ)上，對其權(quán)益保障應(yīng)分別適用《勞動法》和《民法》等的相關(guān)規(guī)定。

（一）明晰內(nèi)河船員身份與就業(yè)合同性質(zhì)

1.內(nèi)河船員身份類型化

針對船員就業(yè)合同可以采取分類調(diào)整說，即應(yīng)結(jié)合實際情況分別認定為民事雇傭關(guān)系或勞動關(guān)系。一方面，就勞動關(guān)系而言，當(dāng)內(nèi)河船員的工作構(gòu)成了船東業(yè)務(wù)的組成部分，船員工資報酬主要來源于船東支付，且內(nèi)河船員服從于船東的管理等特征時，雙方之間就應(yīng)該認定為勞動合同關(guān)系。另一方面，就雇傭關(guān)系而言，實務(wù)中很多內(nèi)河船員為實現(xiàn)靈活就業(yè)的目的，往往選擇在短航期船舶上完成固定任務(wù)后即離船，或者僅僅與用人單位簽訂短期的就業(yè)合同，而用人單位也存在通過外包形式從市場上雇傭內(nèi)河船員，此時雙方之間符合民事合同的性質(zhì)，應(yīng)認定為勞務(wù)合同關(guān)系。

相應(yīng)地作出以下類型化劃分：（1）船東等用人單位與其自有船員，其所簽訂的就業(yè)合同符合經(jīng)濟從屬性、組織依附性等特征，受《勞動法》和《勞動合同法》等規(guī)范調(diào)整；（2）自由船員和船東等用人單位，在自由協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂的就業(yè)合同符合民法意思自治內(nèi)容，屬于《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》等民法規(guī)范調(diào)整；（3）船員派遣機構(gòu)與船員簽署就業(yè)合同后再與船東簽署船員配員合同，這種雙重就業(yè)合同符合勞務(wù)派遣用工特征，屬于《勞動法》調(diào)整范疇。[11]

2.內(nèi)河船員就業(yè)合同分類

船員就業(yè)合同概念的適用有助于在法律層面理順船員勞動者和船員勞務(wù)人員的分類。2019年修訂版的《船員條例》也采取了這一認識，其二十七條規(guī)定了船員用人單位應(yīng)當(dāng)依法與船員訂立“勞動合同”，在立法思想上實現(xiàn)了向廣義船員就業(yè)合同概念的轉(zhuǎn)變，鼓勵雙方以通過建立勞動合同關(guān)系的方式來更加全面地實現(xiàn)對船員權(quán)益的保障。

建議未來我國船員實務(wù)中針對現(xiàn)有類型的船員統(tǒng)一采用“船員就業(yè)合同”的概念，摒棄當(dāng)前法律和實務(wù)中采取的“船員勞務(wù)合同”這種性質(zhì)模糊的概念。在船員就業(yè)合同概念下區(qū)分出內(nèi)河船員勞動合同和內(nèi)河船員勞務(wù)合同，綜合社會保險繳納、勞動報酬支付、實際工作地點等因素來認定雙方之間關(guān)系。

（二）完善內(nèi)河船員就業(yè)合同運行機制

在平臺方面，完善勞動合同網(wǎng)上備案制度，[12]開發(fā)便捷的移動平臺以便于勞動行政監(jiān)察部門實時監(jiān)控適任船員就業(yè)合同的簽訂和社保費用繳納，內(nèi)河船員也可以隨時上網(wǎng)查看就業(yè)合同狀態(tài)和社保情況，發(fā)現(xiàn)問題及時反映。

在制度方面，借鑒勞動合同法律中傾斜保護勞動者的制度，具體包括：一是未訂立書面勞動合同的需支付雙倍工資，規(guī)定不主動簽訂書面勞動合同會面臨雙倍工資的懲罰；二是標(biāo)準(zhǔn)化勞動合同格式，勞動合同除包括雙方協(xié)商條款外，還應(yīng)該符合《2006年國際海事勞工公約》、國家勞動基準(zhǔn)條件和集體合同的規(guī)定；三是無固定期限勞動合同制度，內(nèi)河船員符合連續(xù)訂立兩次固定期限勞動合同、在用人單位處連續(xù)工作滿十年等情形的，可以訂立無固定期限勞動合同。

（三）完善多層次內(nèi)河船員社會保險制度

1.強化兜底性基本社會保險作用

參與社會保險不以雙方建立勞動關(guān)系為前提，應(yīng)構(gòu)建兩者分離的法律調(diào)整模式，即不考慮勞動者是否在勞動關(guān)系調(diào)整范圍內(nèi)，都可以納入社會保險制度項下各類目的覆蓋范圍。[13]這樣有利于將多種身份類型的內(nèi)河船員納入社會保險制度保障范圍中。基本社會保險用以保障全體社會成員的基本生活需求且具有強制性的特點，全體內(nèi)河船員均可以參加基本社會保險制度。

首先，提升內(nèi)河船員社保參保水平和質(zhì)量，參加社保不需以建立勞動關(guān)系為前提，處于勞動關(guān)系或者勞務(wù)關(guān)系中的內(nèi)河船員均可選擇參與各種類型的社保項目，并且選擇與自身經(jīng)濟條件相匹配的繳費層次。其次，調(diào)整和完善現(xiàn)行船員管理條例中關(guān)于內(nèi)河船員參與社會保險的規(guī)定，增強其適用性以及與社會保險立法條款的協(xié)調(diào)性。最后，在內(nèi)河船員參與社會保險中納入共享發(fā)展理念，共享理念在社保領(lǐng)域的發(fā)展給靈活化的勞務(wù)就業(yè)人員帶來多種機遇，[14]有助于在理念認識層面提升社會保障機關(guān)對靈活就業(yè)形式的內(nèi)河船員參保行為的服務(wù)水平。

2.發(fā)展補充地位的商業(yè)保險和船員專門保險

建立在平等合意基礎(chǔ)上的商業(yè)保險，使得具有額外保障意愿的內(nèi)河船員獲得更加全面的保障，以充分分散其面臨的各種職業(yè)風(fēng)險。內(nèi)河船員均可以自由購買商業(yè)保險，來彌補基本社會保險制度難以全面、足額負擔(dān)的醫(yī)療、工傷風(fēng)險。主要包括普通人身意外傷害險、雇主責(zé)任險、團體意外傷害險、船員專用意外保險、中國船東互保協(xié)會保賠險等。[15]需要注意的是要對這些保險項目類型按照船員群體的特征和國際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行創(chuàng)新優(yōu)化，改變條款中主要保障陸上勞動人員權(quán)益的不足。例如，在借鑒船東互保協(xié)會保賠險種條款基礎(chǔ)上，發(fā)展適用于沿海內(nèi)河船舶的小保賠險，凝聚中小型航企資源而形成規(guī)模效應(yīng)，能有效應(yīng)對內(nèi)河船員面臨的多種意外傷害風(fēng)險。[16]

（四）健全綜合性船員權(quán)益管理機制

內(nèi)河船員作為特殊的勞動群體，其權(quán)益保障工作涉及船舶優(yōu)先權(quán)等特別規(guī)定，海事主管部門較之于勞動主管部門會更加熟悉這些制度，所以由海事部門負責(zé)內(nèi)河船員權(quán)益保障工作具有內(nèi)在的合理性。可以形成以海事機關(guān)為主管單位、聯(lián)絡(luò)勞動部門和法院等單位的船員權(quán)益綜合保障管理機制，在發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢基礎(chǔ)上，動員更多部門參與到內(nèi)河船員權(quán)益保障實踐活動中。

具體做法是在海事行政管理部門下設(shè)立專門的船員權(quán)益保障機構(gòu)，例如中國船員發(fā)展和保障中心等組織，將船員社會保險、社會福利和醫(yī)療服務(wù)保障等工作作為其核心職責(zé)，注重體現(xiàn)當(dāng)下新型用工模式、智能化和共享型經(jīng)濟對勞動者權(quán)益保障工作提出的全覆蓋、同標(biāo)準(zhǔn)等要求，最終形成符合我國實際情況的特色船員權(quán)益保障機制。

（五）建立內(nèi)河船員三方協(xié)調(diào)機制

在條件成熟時制定船員工會組織的專門立法，賦予內(nèi)河船員工會更多的自主權(quán)利，由船員工會充分發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢保障內(nèi)河船員權(quán)益的實現(xiàn)。重點是加強工會在三方協(xié)商機制中作用的發(fā)揮，由于集體協(xié)商機制需由適格主體作為當(dāng)事人參與才具有效力，而我國立法中將代表勞動者一方參與集體協(xié)商的權(quán)利賦予了工會，所以內(nèi)河船員工會的建立及工會成員選定對于集體協(xié)商效果發(fā)揮具有重要意義。針對大型企業(yè)工會職能作用效率較低和小型企業(yè)可能存在未建立工會的現(xiàn)實，創(chuàng)新工作機制建立社區(qū)工會和產(chǎn)業(yè)工會，[17]打破船員加入工會時的行業(yè)和地域限制，賦予船員選擇更好代表其權(quán)益工會的權(quán)利，也利于改善現(xiàn)行工會架構(gòu)中過度依賴本單位導(dǎo)致職能發(fā)揮不足的弊端，真正實現(xiàn)工會圍繞船員保障工作中的熱點和難點問題，充分發(fā)揮工會在三方協(xié)商機制應(yīng)有的作用。

五、結(jié)語

內(nèi)河船員和海員在工作環(huán)境和職業(yè)特征上存在諸多不同，所以難以直接適用《海商法》中關(guān)于海員權(quán)益保障的條款。司法審判實務(wù)和海事管理工作中將海員和內(nèi)河船員做出了區(qū)分，我國內(nèi)河航運和內(nèi)河船員權(quán)益保障立法存在一定缺位，諸多因素導(dǎo)致了審判實務(wù)中采取的民法條款的保障效果仍存在改善空間。其實借鑒《勞動法》中傾斜保護勞動者理念，完善其書面就業(yè)合同的運行和社會保險參保水平以及發(fā)揮三方協(xié)調(diào)制度效用，不失為最大程度地保障內(nèi)河船員權(quán)益的有益探索。當(dāng)前《海商法》修改中對于是否將內(nèi)河航運和內(nèi)河船舶納入其調(diào)整范疇仍沒定論，但內(nèi)河船員權(quán)益保障的實現(xiàn)卻刻不容緩，借鑒勞動與社會保障法中有利條款的規(guī)定屬于較為便捷和有效的形式。