船舶水污染物聯(lián)單制度運行存在的問題及海事監(jiān)管建議

陳晉鵬

為打好船舶污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)對船舶水污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置等作業(yè)活動的有效監(jiān)管，沿海各地先后出臺了船舶水污染物聯(lián)單制度，實現(xiàn)了海事、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)等多部門聯(lián)合監(jiān)管。但是，在實際運行過程中，因為各部門法規(guī)依據(jù)不同、執(zhí)法模式各異，依然存在著很多問題。本文圍繞聯(lián)單制度運行、聯(lián)單制度特點、實際監(jiān)管現(xiàn)狀等方面進行分析，提出海事安全監(jiān)管建議。

一、船舶水污染物監(jiān)管現(xiàn)狀

船舶在正常營運過程中，必然會產(chǎn)生含油污水、殘油（油泥）、生活污水、化學品洗艙水和船舶垃圾等對海洋環(huán)境有害的水污染物。國際海事組織很早就意識到此類物質(zhì)的危害，通過《國際防止船舶造成污染公約》（以下簡稱“防污公約”）及其附則，對上述污染物在船上的收集、存放和排放等進行了詳細規(guī)定。國內(nèi)通過《海洋環(huán)境保護法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等法律法規(guī)，對船舶水污染物相關(guān)作業(yè)活動提出了要求，通過《船舶水污染物排放控制標準》（GB3552—2018）明確了排放的具體標準。

在現(xiàn)有國際公約和國內(nèi)法律法規(guī)的要求下，船舶水污染物除了可以在航行中經(jīng)相應(yīng)處理裝置處理后按標準排放外，也可以通過港口接收設(shè)施或船舶污染物接收單位進行排放及處置。2019年1月，交通運輸部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立完善船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管制度的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），明確提出要對船舶水污染物要進行分類處置和閉環(huán)管理，通過船舶水污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置等單證要求，建立從產(chǎn)生、接收、轉(zhuǎn)移到處置的全鏈條監(jiān)管制度，為聯(lián)單制度的出臺和運行打下了基礎(chǔ)。

從海事監(jiān)管角度看，船舶防污染類法規(guī)體系側(cè)重于船舶污染物接收環(huán)節(jié)，通過船舶污染物排放作業(yè)報告、接收作業(yè)報告和月度備案制度，對污染物的接收數(shù)量、作業(yè)情況進行管控。但是，在污染物接收船舶排岸環(huán)節(jié)沒有和陸域環(huán)保、港航等部門銜接配套的手段，客觀上造成了監(jiān)管盲區(qū)，船舶污染物私排亂放的問題屢禁不止，造成了一定的海洋污染和社會影響。聯(lián)單制度的出臺有效填補了這一薄弱環(huán)節(jié)，有助于海事監(jiān)管部門跟蹤管理污染物接收單位收集的船舶污染物去向，針對性開展船舶污染物排放和接收作業(yè)監(jiān)管。

二、存在的問題及原因分析

各地的聯(lián)單制度因地制宜，各有不同，但總體是圍繞著船舶水污染物接收單位接收作業(yè)、污染物轉(zhuǎn)移單位轉(zhuǎn)移作業(yè)、危險廢物處置單位處置作業(yè)這三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行制度設(shè)計的。目前存在的普遍性問題主要有：

（一）部分水污染物的定義不統(tǒng)一

在“指導意見”中將含油污水、殘油（油泥）、生活污水、化學品洗艙水和船舶垃圾等均列為船舶水污染物。但是，在配套的法律法規(guī)中，存在對“殘油（油泥）”“含油污水”等污染物定義不統(tǒng)一的問題。

“防污公約”MEPC.187（59）決議中的定義：“殘油（渣油）”系指在船舶正常運行過程中產(chǎn)生的殘留廢油產(chǎn)品，例如主機或副機燃油或潤滑油的凈化產(chǎn)生的廢油、從油過濾設(shè)備分離出來的廢油或者從滴盤收集的廢油以及廢液壓油和廢潤滑油；“含油污水”系指由于機器處所泄漏或維修工作所產(chǎn)生的可能被油污染的水，任何進入艙底系統(tǒng)的液體都被視為含油污水。

《船舶水污染物排放控制標準》中，沒有對殘油（油泥）進行定義，將含油污水定義為“船舶營運中產(chǎn)生的含有原油、燃油、潤滑油和其他各種石油產(chǎn)品及其殘余物的污水，包括機器處所油污水和含貨油殘余物的油污水”。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》《國家危險廢物名錄》等法律法規(guī)中，對“殘油（油泥）”也沒有專門定義，僅作為非特定行業(yè)危險廢物。分類為HW08廢礦物油與含礦物油廢物，相近的表述有“油/水分離設(shè)施產(chǎn)生的廢油、油泥及廢水處理產(chǎn)生的浮渣和污泥”“廢燃料油及燃料油儲存過程中產(chǎn)生的油泥”等。與含油污水最為相近的為HW09類“油/水、烴/水混合物或乳化液”，具體廢物類別900-007-09“其他工藝過程中產(chǎn)生的油/水、烴/水混合物或乳化液”。

不同的定義表述，導致相關(guān)作業(yè)單位和人員、監(jiān)管部門執(zhí)法人員理解不同、認識不同，各方提出不同的業(yè)務(wù)訴求和監(jiān)管要求。

（二）分類管理部分內(nèi)容還不完善

一是含油污水的管理?！爸笇б庖姟敝赋觯谵D(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)，含油污水按照廢水實施管理，處理含油污水及殘油產(chǎn)生的廢礦物油與含礦物油廢物按照《國家危險廢物名錄》的HW08類實施管理。但是，在《國家危險廢物名錄》中，和船舶含油污水最為相近的為HW09類“油/水、烴/水混合物或乳化液”，具體廢物類別900-007-09“其他工藝過程中產(chǎn)生的油/水、烴/水混合物或乳化液”。

在實際運行過程中，船舶含油污水和其他行業(yè)產(chǎn)生的油水混合物理化特征非常相似，無法簡單通過判斷含油污水的來源而按照廢水進行監(jiān)管。同時，在陸上含油污水按照《國家危險廢物名錄》相關(guān)要求管理，“指導意見”沒有配套法規(guī)支持，存在執(zhí)法依據(jù)選擇的問題。所以，含油污水按照廢水處置的可操作性還不夠強。廢水和危險廢物在運輸條件和處理條件上有很大的不同，費用相差較大。如果按照廢水處置，不需要專用危廢車輛運輸和開具危廢聯(lián)單。處置成本多少的差別，使得部分污染物接收單位違法排放含油污水的問題依然存在。

二是船舶垃圾的管理?！爸笇б庖姟敝赋觯袄鴳?yīng)做好分類儲存，接收后按照城市生活垃圾實施管理。在“防污公約”中，根據(jù)MEPC.277（70）的規(guī)定，將船舶垃圾分為第一部分塑料垃圾、食品廢棄物、生活廢棄物、食用油、焚燒爐灰、操作廢棄物、貨物殘留、動物尸體、電子廢棄物等9類，第二部分貨物殘余（對海洋環(huán)境無害物質(zhì)）和貨物殘余（對海洋環(huán)境有害物質(zhì)）等兩類。在《船舶水污染物排放控制標準》中，船舶垃圾分為塑料廢棄物、食品廢棄物、生活廢棄物、廢棄食用油、廢棄物焚燒爐灰渣、操作廢棄物、貨物殘留物、動物尸體、廢棄漁具、電子垃圾等10類。分類雖然不完全一致，但是基本上按照船舶產(chǎn)生垃圾的種類進行了區(qū)分。 在2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生活垃圾分類制度實施方案》中，將生活垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾、可回收物等三大類，并指出有害垃圾作為強制分類的類別之一，被列入《國家危險廢物名錄》的，必須按照危險廢物進行投放暫存和收運處置。實際運行中問題在于船舶方面沒有對船舶垃圾是否屬于危險廢物進行區(qū)分。但是，部分船舶垃圾（例如焚燒爐爐灰、油漆桶、熒光燈管、石棉材料等）符合固體危險廢物的相關(guān)描述和分類標準，應(yīng)歸類于危險廢物。在實際船舶垃圾接收作業(yè)環(huán)節(jié)，多數(shù)碼頭接收設(shè)施或船舶污染物接收單位不具備危險廢物貯存和后續(xù)處置能力，加之危險廢物處置條件要求和花費成本較高等因素，直接導致船舶垃圾中屬于危險廢物的垃圾不按照規(guī)定處理的現(xiàn)象比較普遍，出現(xiàn)危險廢物與普通垃圾混裝轉(zhuǎn)移處置現(xiàn)象，存在一定的安全隱患。2016年，青島港黃島海諾碼頭某污染物回收船進行垃圾回收作業(yè)后，因危險廢物和普通垃圾沒有進行分類儲存，在高溫潮濕環(huán)境下發(fā)生自熱反應(yīng)后導致船舶起火，造成一定的人身傷害和財產(chǎn)損失，就是這一問題的具體體現(xiàn)。

（三）聯(lián)單制度單證數(shù)據(jù)核查難度較大

要使聯(lián)單制度充分發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)管、全程閉環(huán)管理的作用，就必須定期或不定期開展單證數(shù)據(jù)核查工作。但目前核查的難度較大，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是從單證形式上看，船舶水污染物分散接收、統(tǒng)一處理的作業(yè)特點，決定了在接收作業(yè)環(huán)節(jié)，接收聯(lián)單數(shù)據(jù)是大量的、分散的、零星的。在轉(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)運及處置聯(lián)單的數(shù)據(jù)相對而言是較為集中的。進行單證數(shù)據(jù)核查，必須進行大量煩瑣的計算。二是從制度設(shè)計上看，聯(lián)單制度本身的數(shù)據(jù)核對功能僅限于接收數(shù)據(jù)和處理數(shù)據(jù)的比對，比對核查功能較弱。要保證數(shù)據(jù)的可靠性，就需要與船舶污染物接收單位月度備案管理、船舶污染物排放報告管理相配合進行核對。三是從單證形式上看，各地的船舶水污染物聯(lián)單制度多使用紙質(zhì)單證，沒有與海事危防信息系統(tǒng)對接，無法實現(xiàn)“電子單證”流轉(zhuǎn)，容易出現(xiàn)單證遺失，也不便于單證核查。四是從事權(quán)管理上看，目前，對于船舶污染物接收單位的日常監(jiān)督管理，通常由基層海事處開展。但是，污染物接收單位業(yè)務(wù)可能橫跨多個海事處轄區(qū)，聯(lián)單信息交叉管理比較普通。單個海事處開展聯(lián)單單證數(shù)據(jù)核查工作較為困難。特別是當出現(xiàn)跨地市作業(yè)的情況時，這一問題更為突出。

三、加強海事監(jiān)管工作建議

聯(lián)單制度作為新生事物，處于起步探索階段，出現(xiàn)問題在所難免，但其促進水陸銜接、強化船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管的作用顯而易見，對于打好船舶污染防治攻堅戰(zhàn)、保護海洋生態(tài)環(huán)境具有很強的現(xiàn)實意義。海事監(jiān)管部門應(yīng)當主動作為，積極推動聯(lián)單制度進一步完善，為此提出以下工作建議：

（一）理順“正規(guī)渠道”

踐行“綠水青山就是金山銀山”理念施行以來，環(huán)保工作力度不斷加大，環(huán)保制度不斷完善。船舶防污染作為海事監(jiān)管的重要內(nèi)容之一，理應(yīng)進一步加強和完善。進一步梳理完善船舶水污染物防治相關(guān)法律法規(guī)，特別是船舶與陸上防治環(huán)境污染法律法規(guī)銜接配套的問題應(yīng)當引起足夠的重視。建議在現(xiàn)有船舶水污染物分類標準的基礎(chǔ)上，進一步細化船舶水污染物與陸上危險廢棄物、生活垃圾的分類標準，通過修訂《船舶水污染物排放控制標準》《國家危險廢物名錄》等現(xiàn)有規(guī)定，實現(xiàn)與陸上環(huán)保監(jiān)管法規(guī)的標準統(tǒng)一和有效銜接；通過完善船舶防污染現(xiàn)場監(jiān)管模式，將船舶轉(zhuǎn)運和排岸管理與陸上危險廢物管理進行無縫對接，消除監(jiān)管盲區(qū)和死角，避免產(chǎn)生安全隱患。

（二）增強“接受能力”

《海洋環(huán)境保護法》中有“港口、碼頭、裝卸站和從事船舶修造作業(yè)的單位應(yīng)當按照國家有關(guān)標準配備相應(yīng)的污染監(jiān)視設(shè)施和污染物接收設(shè)施”的要求，既是船舶航行作業(yè)的實際需要，也是保護海洋環(huán)境的必要措施。但是，目前碼頭固定接收設(shè)施接收能力普遍不足，特別是固體危險廢棄物和化學品洗艙水等污染物接收能力存在短板，有必要進一步推動港口碼頭水污染物接受能力建設(shè)，探索建立碼頭固定設(shè)施接收、一定區(qū)域內(nèi)集中接收處置等新模式，提高港口碼頭水污染物接收能力，降低處置成本，解決“想排沒地方排”的問題，營造船舶水污染物“應(yīng)排盡排、費用合理、不想偷排、不敢偷排”的良好氛圍，減少非法排污等污染隱患。

（三）加強“信息融合”

聯(lián)單制度是船舶水污染物接收轉(zhuǎn)移處置的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，建立了水陸共同監(jiān)管的渠道和可能，其數(shù)據(jù)對于船舶水污染物海事監(jiān)管有很強的指導意義，不應(yīng)將其獨立于整體海事危防信息系統(tǒng)之外，使其成為信息孤島。建議將聯(lián)單制度與現(xiàn)有海事危防信息系統(tǒng)進行信息融合，納入危防信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理，實現(xiàn)聯(lián)單數(shù)據(jù)與作業(yè)報告、月度備案信息自動核查比對等功能，解決單證數(shù)據(jù)電子流轉(zhuǎn)和核查比對的問題，充分發(fā)揮基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的作用。同時，也有利于建立相關(guān)數(shù)據(jù)通報機制，與生態(tài)環(huán)境、環(huán)衛(wèi)等部門進行數(shù)據(jù)互換，加強共同監(jiān)管。