日本鄉(xiāng)村振興的實踐與啟示

文/曹 斌

在日本，鄉(xiāng)村不僅僅是農林牧漁業(yè)經營主體及當?shù)鼐用裆a生活的場所，同時具有水源涵養(yǎng)、自然保護、文化傳承等多種功能。

20世紀50年代中期，日本食品需求呈現(xiàn)低速增長，國內食品供應需求彈性逐漸減弱，農業(yè)收入和農業(yè)資源報酬率呈現(xiàn)出下降趨勢，城鄉(xiāng)居民收入差距擴大、農業(yè)人口快速向非農產業(yè)轉移、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴重、進口農產品對其國內農業(yè)沖擊加大、地方政府財政收入持續(xù)減少。1961年日本實施《農業(yè)基本法》，圍繞解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡這一長期目標，統(tǒng)籌各方訴求，采取了完善相關立法、體制機制和政策工具，以及擴寬農民增收渠道、改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境和提升鄉(xiāng)村福祉水平等措施，形成鄉(xiāng)村振興政策體系，實現(xiàn)了縮小城鄉(xiāng)差距的政策目標。其措施主要有：

一是立法先行，明確中長期發(fā)展目標。1961年，日本實施《農業(yè)基本法》，提出縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的政策目標，隨后修訂和頒布了6 部相關法律法規(guī)。他們將人口密度低、交通不便的山村、離島等地理區(qū)位劣勢地區(qū)劃定為財政重點扶持區(qū)域，劃定判斷依據(jù)與實施措施，為長期穩(wěn)定地推動鄉(xiāng)村振興提供了堅實的制度保障。

日本鄉(xiāng)村

二是規(guī)劃配套，構建體制化運行模式。為配合鄉(xiāng)村振興政策順利實施，日本在其農林水產省內增設了“農村振興局”，將農林水產省內原有的結構調整局和國土交通省下屬的地方振興局的職能并入該局。同時在省級地方農業(yè)局設立了農業(yè)振興科，協(xié)調民間團體和農業(yè)協(xié)同組合、森林協(xié)同組合、漁業(yè)協(xié)同組合等農村合作組織參與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的制定和實施工作，并建立了相關中央機關作為成員單位的鄉(xiāng)村振興聯(lián)席會議機制。

三是以農為本，健全政策實施機制。為提升鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行效率，日本支持農民自發(fā)成立各種形式的合作組織，并將其作為落實政策的重要抓手。同時放寬農民合作組織的業(yè)務范圍，允許開辦醫(yī)院、養(yǎng)老院等設施，提升農村福利水平；扶持合作組織負責人參與地方農業(yè)農村規(guī)劃設計、實施；委托農民合作組織幫助成員申請項目、代理征信、核準政策資金發(fā)放情況等政府職能；等。

四是加大資金保障力度，完善政策性支農體系。日本政府采取了財政補貼、稅收優(yōu)惠和金融扶持相結合的方式，加大了資金保障力度。加大對地理區(qū)位劣勢地區(qū)的農村基礎設施建設和提升農村福利水平的財政資金投入；減免農業(yè)企業(yè)的稅收負擔；完善政策性金融體系，滿足農業(yè)農村基礎設施建設和農機具購置等方面的中長期資金需求。

五是保障收入，拓寬農民增收渠道。日本通過發(fā)展新產業(yè)、新業(yè)態(tài)來促進農民增收。發(fā)揮農業(yè)的多功能性，促進環(huán)境友好型農業(yè)發(fā)展，增加農民經營性收入；促進鄉(xiāng)村非農產業(yè)、鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展，增加農民工資性收入；在地理區(qū)位劣勢地區(qū)發(fā)放直接補貼，增加農民轉移性收入。

六是生態(tài)宜居，改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境。日本以當?shù)鼐用褡灾谓M織為核心，通過提供補貼和貸款的方式加大鄉(xiāng)村水電設施等生活基礎設施的改造、升級。通過制定一系列法律法規(guī)，規(guī)范垃圾分類、農藥使用、生產生活廢水排放、禽畜排泄物處理等流程和方式，改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，保護鄉(xiāng)村景觀，吸引城市人口歸鄉(xiāng)歸農。

七是完善保障，提升鄉(xiāng)村福祉。日本不斷完善鄉(xiāng)村醫(yī)療制度，提升政府兜底標準，減輕貧困人口負擔；完善農民養(yǎng)老制度，使農民獲得與城鎮(zhèn)職工一樣的退休保障，實現(xiàn)老有所依；完善鄉(xiāng)村教育制度，加大對鄉(xiāng)村中小學設施的投入，鼓勵城鎮(zhèn)教師下鄉(xiāng)授課，提升了公共服務能力。

總的來看，日本推動鄉(xiāng)村振興的實踐呈現(xiàn)出經濟學、社會學和生態(tài)學三種不同視角。經濟學視角關注提升農林漁產業(yè)生產效率，社會學視角注重提升鄉(xiāng)村社會福祉，生態(tài)學視角則重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護。日本有針對性的鄉(xiāng)村振興政策取得了顯著成效，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題基本得到了解決。1985年，日本鄉(xiāng)村冰箱、洗衣機等家用電器普及率已經與城市持平，彩電和汽車普及率還分別高出城市0.7 和20.1個百分點。1998年，日本農戶戶均收入和農民人均收入分別高出城市職工22.8%和4.6%。

日本鄉(xiāng)村振興政策體系并非一蹴而就，而是隨著經濟發(fā)展不同階段城鄉(xiāng)矛盾的變化逐步完善，具有明顯的階段性特征。例如，20世紀60年代，日本鄉(xiāng)村收入水平和居住條件相對落后，鄉(xiāng)村振興政策聚焦在完善鄉(xiāng)村生產生活基礎建設上，通過財政資源的制度性再分配，改善鄉(xiāng)村發(fā)展能力；70年代，日本農戶收入超過全國平均水平，出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村振興政策轉移到創(chuàng)造就業(yè)機會、提升鄉(xiāng)村福祉水平及保護生態(tài)環(huán)境等領域；90年代，日本谷物熱量自給率下降到30%左右，農業(yè)人口比重下降到4.5%，日本實施《食物、農業(yè)、農村基本法》，通過發(fā)揮農業(yè)的多功能性，緩解經濟全球化對本國農業(yè)的沖擊，鄉(xiāng)村振興政策的重點轉移到促進城鄉(xiāng)交流、融合方面，并著力保護和開發(fā)鄉(xiāng)村景觀及對區(qū)位劣勢地區(qū)進行直接補貼。

我國與日本農業(yè)經營結構相近，文化背景相似，日本在推進鄉(xiāng)村振興方面積累的經驗對于完善我國鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系具有一定的借鑒意義。

第一，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展?？陀^地看，鄉(xiāng)村振興與促進農業(yè)現(xiàn)代化之間存在一定程度上的矛盾。過度追求農業(yè)生產規(guī)模，推動農村勞動力轉移，可能會導致鄉(xiāng)村人口數(shù)量下降，造成鄉(xiāng)村凋敝以及自然資源的過度消耗。日本圍繞解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題，因地制宜地采取了具有針對性的農業(yè)政策，在地廣人稀、具備發(fā)展農業(yè)規(guī)?；洜I條件的地區(qū)，實施促進農業(yè)機械化、規(guī)模化經營的農業(yè)現(xiàn)代化政策，在人口密度低、交通不便、難以集中農地的地區(qū)則主推鄉(xiāng)村振興政策，并根據(jù)城鄉(xiāng)矛盾的變化進行政策調整。我國各地農業(yè)農村發(fā)展不均衡，財政預算資源有限，需要從各地的具體情況出發(fā)，以縮小城鄉(xiāng)差距為目標，明確鄉(xiāng)村振興政策的適用區(qū)域，制定針對性較強的促進農民增收、改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境以及提升鄉(xiāng)村福祉水平等鄉(xiāng)村振興政策。

第二，加強鄉(xiāng)村振興立法與頂層設計。日本鄉(xiāng)村發(fā)展主要得益于通過法律手段保障相關政策有步驟地實施。他們采取“基本法”與“普通法”相結合的方式，同時制定和完善了相應的普通法以確保政策目標得以實現(xiàn)。我國要保障鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進，也需要立足于我國國情，完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設計，將“農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”“工業(yè)反哺農業(yè)”“城市支持農村”等通過立法予以細化、實化，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法律法規(guī)及政策保障。

第三，構建鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行協(xié)調制度。鄉(xiāng)村振興政策是立足于特定地區(qū)的綜合性發(fā)展政策，涉及農業(yè)、農村、交通、醫(yī)療、教育等領域。日本采取了統(tǒng)合專業(yè)資源和加強橫向聯(lián)系的方式，提升了鄉(xiāng)村振興政策的實施效率。建議我國盡快在農業(yè)農村部增設專司鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施工作的具體部門，建立由農業(yè)農村部等相關部門組成鄉(xiāng)村振興聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌謀劃推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

第四，完善以農民為主體的政策實施機制。農民是鄉(xiāng)村振興政策的直接利益關系人。日本在鄉(xiāng)村振興政策制定、實施、監(jiān)管各個環(huán)節(jié)始終堅持農民主體地位，讓農民成為幾乎所有鄉(xiāng)村振興項目的自覺參與者和真正受益人，既尊重了農民的首創(chuàng)精神，也激發(fā)了農民的主人翁精神，還提升了政策實施效率。我國也在這些方面持續(xù)發(fā)力，但總體上看，在激發(fā)農民自主性和積極性等方面還有待提升。建議加強合作社規(guī)范化建設，完善對資金互助社的監(jiān)管制度、登記退出制度等，切實保護小農戶利益；完善生產、供銷、金融等綜合性合作社制度，使其發(fā)揮出應有的功能；在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃制定、執(zhí)行等層面提升合作社的參與程度，扶持合作社發(fā)展，提高政策實施效率。