從北京節(jié)能超市綠色回收試點(diǎn)看我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品回收管理機(jī)制改革與探索

文_田暉 亢遠(yuǎn)飛

1.中國(guó)家電研究院 2.北京節(jié)能環(huán)保中心

1 研究背景

我國(guó)是電器電子產(chǎn)品的生產(chǎn)大國(guó)、消費(fèi)大國(guó)，同時(shí)也是電器電子產(chǎn)品的廢棄大國(guó)。廢棄的電器電子產(chǎn)品不僅含有很多有用的資源，同時(shí)也含有對(duì)人體和環(huán)境有危害的物質(zhì)，如不妥善回收處理，將帶來(lái)重大危害。2009年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），建立了我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品目錄制度、處理基金制度，以及處理企業(yè)資質(zhì)許可制度。在《條例》的推動(dòng)下，我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品處理行業(yè)得到了快速發(fā)展，處理技術(shù)、裝備和管理水平有了顯著的提升。然而，我國(guó)電器電子產(chǎn)品的回收體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于處理行業(yè)的發(fā)展。目前，我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收仍以個(gè)體回收為主，新型的互聯(lián)網(wǎng)+回收、社區(qū)回收、生產(chǎn)者責(zé)任延伸回收模式等雖然紛紛涌現(xiàn)，但尚未成規(guī)模。

20世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)也面臨廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理的問(wèn)題。日本和歐盟相繼通過(guò)立法，引入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，確定了生產(chǎn)者、銷售商、消費(fèi)者，以及政府在廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理環(huán)節(jié)的責(zé)任和義務(wù)，構(gòu)建了全新的廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理體系。

為了推進(jìn)我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品新型回收體系建立，構(gòu)建綠色回收渠道，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策和規(guī)范。例如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》、國(guó)家發(fā)展改革委的《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)》、商務(wù)部的《關(guān)于推進(jìn)再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見(jiàn)》，以及北京市發(fā)展改革委的《北京市廢棄電器電子產(chǎn)品新型回收利用體系建設(shè)試點(diǎn)管理辦法（試行）》等。

與傳統(tǒng)的個(gè)體回收模式不同，綠色回收是指依據(jù)環(huán)保、安全和健康的理念，對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品收集和分類，并將不具有再使用價(jià)值的產(chǎn)品交售給有資質(zhì)處理企業(yè)進(jìn)行規(guī)范拆解處理的一種活動(dòng)。綠色回收不僅強(qiáng)調(diào)建立高效的回收網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行收集和分類，而且關(guān)注回收產(chǎn)品的去向，如實(shí)現(xiàn)綠色回收渠道的構(gòu)建，將有助于解決廢棄電器電子產(chǎn)品處理行業(yè)的私拆問(wèn)題，同時(shí)也可以規(guī)范和引導(dǎo)舊電器電子產(chǎn)品行業(yè)，推動(dòng)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

北京作為廢棄電器電子產(chǎn)品新型回收體系構(gòu)建的試點(diǎn)城市，在廢棄電器電子產(chǎn)品新型回收體系構(gòu)建方面具有良好的政策基礎(chǔ)和行業(yè)優(yōu)勢(shì)。本文基于2014～2018年北京節(jié)能超市的綠色回收實(shí)踐，尤其是2017年之后開(kāi)展的一機(jī)一碼綠色回收試點(diǎn)工作，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理經(jīng)驗(yàn)，以綠色回收信息管理為切入點(diǎn)，探討廢棄電器電子產(chǎn)品綠色回收管理機(jī)制。

2 發(fā)展現(xiàn)狀與面臨的問(wèn)題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

廢棄電器電子產(chǎn)品具有雙重屬性，它既是固體廢物，也是再生資源。針對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品回收的管理，應(yīng)遵循《固體廢物污染環(huán)境防治管理辦法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，以及商務(wù)部的《再生資源回收管理辦法》。其中，《條例》規(guī)定：國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)廢棄電器電子產(chǎn)品回收的管理工作；國(guó)家對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品實(shí)行多渠道回收和集中處理制度；回收的廢棄電器電子產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由有廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格的處理企業(yè)處理。

我國(guó)一直有修舊利廢的傳統(tǒng)。廢棄電器電子產(chǎn)品回收行業(yè)經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。

第一個(gè)階段從20世紀(jì)90年代開(kāi)始到2009年，以個(gè)體回收經(jīng)營(yíng)者為主回收的模式。回收的廢棄產(chǎn)品一部分進(jìn)行再使用，一部分在拆解集散地進(jìn)行拆解處理。

第二階段為2009～2011年，在“家電以舊換新”政策下，形成了以電器電子產(chǎn)品零售商、生產(chǎn)企業(yè)和回收企業(yè)為主回收的模式?；厥盏膹U棄產(chǎn)品交給指定的拆解企業(yè)進(jìn)行處理，回收商獲得以舊換新的運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼。

第三個(gè)階段為2012～2016年，“家電以舊換新“政策結(jié)束后，《條例》的基金制度實(shí)施。隨著運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼的結(jié)束，個(gè)體回收經(jīng)營(yíng)者再次成為回收主體的模式。回收的廢棄產(chǎn)品一部分進(jìn)行再使用，一部分進(jìn)入有資質(zhì)的處理企業(yè)進(jìn)行拆解處理，還有一部分進(jìn)行非法拆解，也稱私拆。

第四階段為2016年至今，在互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)和綠色發(fā)展政策的推動(dòng)下，互聯(lián)網(wǎng)+回收、兩網(wǎng)融合回收、智能社區(qū)回收模式的創(chuàng)新回收公司涌現(xiàn)；工信部通過(guò)生產(chǎn)者責(zé)任延伸試點(diǎn)、構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈企業(yè)示范推動(dòng)生產(chǎn)者為主導(dǎo)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸回收模式；北京市發(fā)展改革委提出5種廢棄電器電子產(chǎn)品新型回收利用體系構(gòu)建的模式。在第四階段，廢棄電器電子產(chǎn)品的回收是個(gè)體回收經(jīng)營(yíng)者與新型回收共存的模式。

2.2 面臨的問(wèn)題

與歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)相比，我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品回收管理具有較大的差異（表1）。我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品回收的直接責(zé)任主體是處理企業(yè)，處理企業(yè)在市場(chǎng)上購(gòu)買廢棄產(chǎn)品進(jìn)行處理，從而獲得處理基金的補(bǔ)貼。生產(chǎn)企業(yè)（進(jìn)口商）通過(guò)繳納處理基金來(lái)履行回收處理責(zé)任，是回收的間接責(zé)任主體，生產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有直接回收廢棄產(chǎn)品的責(zé)任。同時(shí)，與廢棄產(chǎn)品回收密切相關(guān)的銷售商、消費(fèi)者都沒(méi)有回收廢棄產(chǎn)品的責(zé)任。

表1 廢棄電器電子產(chǎn)品回收管理制度對(duì)比分析

而歐盟和日本針對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品回收責(zé)任主體是多元化的，包括生產(chǎn)企業(yè)（進(jìn)口商）、銷售商、消費(fèi)者和政府。我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品回收責(zé)任都由生產(chǎn)企業(yè)（進(jìn)口商）通過(guò)基金來(lái)承擔(dān)。這也是導(dǎo)致我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金入不敷出的重要原因。因此，我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品回收面臨的主要問(wèn)題是沒(méi)有與綠色回收體系相應(yīng)的管理和監(jiān)督機(jī)制。

由于沒(méi)有明確的綠色回收管理和監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)私拆持續(xù)存在，導(dǎo)致綠色回收的成本高。同時(shí)，一些新型回收模式也并非“綠色”，回收的廢棄產(chǎn)品并沒(méi)有全部進(jìn)入有資質(zhì)的處理企業(yè)進(jìn)行拆處理。

3 北京節(jié)能超市的綠色回收實(shí)踐

3.1 節(jié)能超市綠色回收模式

2009年北京市啟動(dòng)節(jié)能產(chǎn)品進(jìn)超市活動(dòng)（簡(jiǎn)稱節(jié)能超市）。節(jié)能超市以商業(yè)企業(yè)設(shè)立節(jié)能產(chǎn)品銷售專區(qū)、市財(cái)政給予補(bǔ)貼的形式，面向大眾宣傳推廣節(jié)能減排產(chǎn)品。2019年，全市30家節(jié)能超市（含網(wǎng)店），覆蓋蘇寧、國(guó)美、大中等實(shí)體銷售企業(yè)和蘇寧易購(gòu)網(wǎng)、國(guó)美在線網(wǎng)等電子商務(wù)網(wǎng)站企業(yè)，所在門店覆蓋全市16區(qū)，形成了覆蓋城鄉(xiāng)、線上線下的格局。

從2014年開(kāi)始，節(jié)能超市首次開(kāi)展綠色回收活動(dòng)?；厥盏漠a(chǎn)品包括飲料瓶、電池和電器電子產(chǎn)品。從2014～2017年，北京節(jié)能超市通過(guò)門店推廣、社區(qū)宣傳、以舊換新補(bǔ)貼和現(xiàn)金券等活動(dòng)，共回收了10萬(wàn)余臺(tái)廢舊廢棄產(chǎn)品。為了加強(qiáng)綠色回收的管理，2017年，北京節(jié)能超市首次建立了廢棄電器電子產(chǎn)品綠色回收“一機(jī)一碼”信息管理追溯系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)廢棄電器電子產(chǎn)品綠色回收全過(guò)程管理和信息追溯，見(jiàn)圖1。

綠色回收一機(jī)一碼信息管理追溯系統(tǒng)包括大家電上門回收和小家電超市門店回收兩種模式。針對(duì)大家電上門回收的流程：大家電的消費(fèi)者在綠色回收信息平臺(tái)進(jìn)行回收產(chǎn)品信息登記?；厥蘸献骰锇榈幕厥杖藛T在上門回收時(shí)，確認(rèn)回收產(chǎn)品信息，并在回收產(chǎn)品上張貼二維碼，運(yùn)輸至中轉(zhuǎn)站進(jìn)行暫存，待一定數(shù)量后，二次運(yùn)輸至合作處理伙伴進(jìn)行拆解處理。處理企業(yè)在收到回收產(chǎn)品時(shí)，進(jìn)行信息復(fù)核，并在廢棄產(chǎn)品處理后進(jìn)行報(bào)送。成功提交廢棄大家電的消費(fèi)者可獲得回收補(bǔ)貼，同時(shí)回收商也可獲得一定的運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼。

針對(duì)小家電的超市門店回收流程：小家電的消費(fèi)者將廢棄小家電自行帶到超市門店進(jìn)行廢棄產(chǎn)品回收的信息登記。超市門店對(duì)回收的廢棄小家電進(jìn)行暫存，待一定數(shù)量后，由回收合作伙伴上門回收和信息登記，并運(yùn)至中轉(zhuǎn)站二次暫存；待一定規(guī)模后，二次運(yùn)輸?shù)胶献魈幚砥髽I(yè)。處理企業(yè)在收到回收產(chǎn)品時(shí)，進(jìn)行信息復(fù)核，并在廢棄產(chǎn)品處理后進(jìn)行報(bào)送。成功提交廢棄小家電的消費(fèi)者可獲得回收補(bǔ)貼。同時(shí)，回收商可獲得運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼，處理企業(yè)可獲得處理補(bǔ)貼。

綠色回收一機(jī)一碼信息管理追溯系統(tǒng)從2017年上線后，一直在不斷更新和完善。同時(shí)，針對(duì)節(jié)能超市的銷售人員、回收合作伙伴的回收人員、合作處理企業(yè)等舉辦多次培訓(xùn)和宣傳工作，有效地保證了綠色回收一機(jī)一碼信息管理追溯系統(tǒng)的落地，真正實(shí)現(xiàn)了廢棄電器電子產(chǎn)品綠色回收的全過(guò)程管理，有效避免了廢棄電器電子產(chǎn)品私拆問(wèn)題和仿冒問(wèn)題。

3.2 北京節(jié)能超市小家電回收探索

目前，國(guó)家廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金僅對(duì)首批目錄產(chǎn)品（電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、房間空調(diào)器和微型計(jì)算機(jī)）進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，大部分有資質(zhì)的處理企業(yè)僅處理首批目錄產(chǎn)品（也稱大家電）。隨著居民生活水平的提高，小家電的廢棄量顯著提升。為了順應(yīng)行業(yè)的發(fā)展，2018年，北京節(jié)能超市通過(guò)行業(yè)調(diào)研，在京津冀地區(qū)甄選具有小家電處理能力的處理企業(yè)，并與之合作，將綠色回收產(chǎn)品范圍擴(kuò)展到11種產(chǎn)品。2019年，綠色回收產(chǎn)品的范圍擴(kuò)展到80余種。除四機(jī)一腦首批目錄產(chǎn)品以外，節(jié)能超市還回收大量的電飯煲、微波爐、DVD機(jī)、電風(fēng)扇、電飯煲、固話機(jī)等小家電產(chǎn)品。

同時(shí)，為了規(guī)范小家電回收的管理，2019年北京節(jié)能超市啟動(dòng)了“廢舊電器電子產(chǎn)品回收分類管理”的研究工作。與大家電不同，小家電種類繁多，更新?lián)Q代快。除了手機(jī)等智能產(chǎn)品，其余小家電的回收價(jià)值較低。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)針對(duì)小家電分類回收管理的經(jīng)驗(yàn)，北京節(jié)能超市正在探索有效的小家電回收信息管理模式。北京市針對(duì)小家電回收和處理的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)小家電回收處理的管理制度建立提供有效的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

3.3 節(jié)能超市綠色回收經(jīng)驗(yàn)

（1）構(gòu)建綠色回收管理平臺(tái)、信息管理追溯系統(tǒng)是核心

北京節(jié)能超市約有30家，每家獨(dú)立開(kāi)展綠色回收工作。北京市發(fā)展改革委通過(guò)制定綠色回收管理機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、建立綠色回收一機(jī)一碼信息管理追溯系統(tǒng)、跟蹤和監(jiān)管綠色回收的每個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)推進(jìn)和監(jiān)管綠色回收工作。因此，節(jié)能超市綠色回收模式的最大特點(diǎn)是通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，建立一個(gè)第三方綠色回收管理平臺(tái)，以信息管理追溯系統(tǒng)為手段，探索、強(qiáng)化綠色回收的全流程監(jiān)管。

（2）促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、制定回收合作伙伴機(jī)制

目前我國(guó)廢棄電器電子產(chǎn)品回收仍以個(gè)體回收經(jīng)營(yíng)者為主，新型回收模式尚不成規(guī)模，急需政策的扶持。北京節(jié)能超市利用其自身優(yōu)勢(shì)，積極與新型回收公司合作，并建立合作伙伴制度，不僅引領(lǐng)實(shí)體銷售企業(yè)逆向回收、優(yōu)化銷售商回收流程，而且有效地打通了回收產(chǎn)品直接進(jìn)入處理企業(yè)的難題。北京節(jié)能超市構(gòu)建的回收合作伙伴機(jī)制促進(jìn)了廢棄電器電子產(chǎn)品回收行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（3）優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、京津冀協(xié)同發(fā)展

北京是電器電子產(chǎn)品最大的消費(fèi)城市，因此具有最大的回收市場(chǎng)。然而，北京卻不是電器電子產(chǎn)品最大的處理中心。在廢棄電器電子產(chǎn)品處理環(huán)節(jié)，河北、天津各有其優(yōu)勢(shì)。在北京節(jié)能超市的綠色回收體系構(gòu)建中，嘗試將廢棄電器電子產(chǎn)品處理的范圍擴(kuò)展到京津冀地區(qū)，不僅順應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展的理念，也是行業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、可持續(xù)發(fā)展的模式創(chuàng)新。

（4）節(jié)能超市綠色回收的挑戰(zhàn)

從北京節(jié)能超市綠色回收實(shí)踐的情況來(lái)看，由第三方機(jī)構(gòu)搭建電器電子產(chǎn)品銷售、回收和處理的綠色回收信息管理追溯平臺(tái)在技術(shù)上和管理上是可行的，需要一定的費(fèi)用支持。費(fèi)用主要包括信息平臺(tái)的建設(shè)費(fèi)用、消費(fèi)者以舊換新的補(bǔ)貼、回收補(bǔ)貼和處理補(bǔ)貼，以及平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用等。按照節(jié)能超市的試點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)，該費(fèi)用在可控的范圍內(nèi)。然而一旦擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模，該費(fèi)用將成倍增加。為了將試點(diǎn)的成果可復(fù)制、可推廣，需要建立相應(yīng)的管理機(jī)制，分?jǐn)偩G色回收和處理的成本。

4 綠色回收管理機(jī)制的探索與改革

從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品回收管理制度來(lái)看，不論是歐盟，還是日本，雖然都是采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，但同時(shí)也規(guī)定了電器電子產(chǎn)品的銷售商、消費(fèi)者，以及地方政府的回收責(zé)任。我國(guó)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度最早在電器電子產(chǎn)品行業(yè)推行?！稐l例》規(guī)定了回收的廢棄電器電子產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由有廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格的處理企業(yè)處理。但由于缺乏相應(yīng)的管理細(xì)則和罰則，導(dǎo)致私拆問(wèn)題禁而不止，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)巨大。2019年，《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂草案中，針對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理，提出國(guó)家建立電器電子等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，卻并沒(méi)有明確應(yīng)建立什么樣的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，相關(guān)方的責(zé)任如何。

廢棄電器電子產(chǎn)品具有環(huán)境性和資源性雙重屬性。如果強(qiáng)調(diào)資源性，應(yīng)采用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行管理，如目前的管理現(xiàn)狀。如果強(qiáng)調(diào)環(huán)境性，應(yīng)建立嚴(yán)格的管理機(jī)制，明確回收責(zé)任主體和監(jiān)管機(jī)制。這些都是需要通過(guò)立法和制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前，《條例》的修訂已在計(jì)劃中。如果《條例》修訂中，將廢棄電器電子產(chǎn)品回收責(zé)任的相關(guān)方都納入管理體系，同時(shí)，在基金制度的基礎(chǔ)上，建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸的激勵(lì)機(jī)制，這將是我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度建設(shè)的一大進(jìn)步。

同時(shí)，北京作為首都，如果在廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理領(lǐng)域先行立法，構(gòu)建適合行業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)者責(zé)任延伸的回收處理體系，也將為國(guó)家層面的制度建議提供經(jīng)驗(yàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

北京節(jié)能超市開(kāi)展的綠色回收實(shí)踐雖然在回收數(shù)量規(guī)模上并不占優(yōu)勢(shì)，但其綠色回收模式和相應(yīng)的管理機(jī)制在全國(guó)是具有創(chuàng)新性、開(kāi)創(chuàng)性的。節(jié)能超市的發(fā)展離不開(kāi)政府的支持，同時(shí)，北京節(jié)能超市的實(shí)踐、探索為我國(guó)回收管理機(jī)制的改革、完善提供了思路、方案和支撐。