淺析第三方機構在預算績效管理評價中的困境及對策

劉金鹿

摘 要：本文通過梳理第三方機構在預算績效管理中的發(fā)展歷程，分析了我國全面實施預算績效管理以來，不同類型第三方機構參與績效評價工作遇到的困境，并就如何解決當下的困境進行研究和探討。

關鍵詞：全面預算績效管理;績效評價;第三方機構

隨著全面實施預算績效管理的推進，由財政部門牽頭、預算單位的績效自評已不能滿足各預算部門當下工作的需要，《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號）文件的出臺細化了財政部門利用第三方的工作。在政策的支持下，可參與績效評價工作的第三方機構的范圍得到一定擴充，包括學術機構、非營利組織、私營企業(yè)等。經(jīng)過多年的發(fā)展，目前在實踐中參與預算績效評價第三方機構主要包括依托高校成立評價研究中心和營利性中介機構?；仡櫟谌綑C構在預算績效評價中的發(fā)展歷程，依舊面臨諸多困境亟待解決。

一、第三方機構參與預算績效評價的發(fā)展歷程

根據(jù)以往中央全會中對預算績效管理的定位以及財政部預算司出臺規(guī)章政策的主要內(nèi)容，將我國預算績效管理劃分為三個階段.

2003年至2011年是“探索試點”的起步階段。自黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”之后，以《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》的通知（財預〔2005〕86號）為例，其考評內(nèi)容“主要為績效目標的完成情況……重大項目……原則上應聘請具有相應資質(zhì)的外聘專家或中介機構進行，……一般性項目可以由本部門內(nèi)部相關業(yè)務人員進行”，提及了預算績效評價可以利用第三方機構的工作，第三方機構“試水”預算績效評價。2004年甘肅省首次推行政府績效第三方評估，此后，廈門、深圳、杭州等地方政府于2006年、2007年分別開展第三方評估。但這一階段的規(guī)章政策尚未考慮第三方機構執(zhí)業(yè)獨立性和對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管等問題。

2011年至2017年是“體系建設”的發(fā)展階段。這一階段，在新《預算法》頒布的前后，財政部陸續(xù)出臺了系列關于加強預算績效管理的政策文件?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）的出臺，健全了預算績效管理評價工作體系，為預算績效管理評價流程、評價指標框架和績效報告提供了具體的指導意見，豐富了評價對象和評價內(nèi)容。在利用外部專家和中介機構時，指出“財政部門應當對第三方組織參與績效評價的工作進行規(guī)范，并指導其開展工作”。而《預算績效管理工作規(guī)劃（2012―2015）》（財預〔2012〕396號）則強調(diào)了“第三方評價可以在接受財政或預算部門委托的情況下獨立開展”。

2017年之后是“全面實施”的建設階段。自黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”，財政部頒布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（財預〔2018〕167號）提出要在預算“編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、決算環(huán)節(jié)”實施的預算績效管理，同時也提到“引導和規(guī)范第三方機構參與預算績效管理，加強執(zhí)業(yè)質(zhì)量全過程跟蹤和監(jiān)管”。

二、第三方機構參與預算績效管理評價的困境

1.不同類型的第三方機構“短板”不同

（1）依托高校成立的評價研究中心。依托高校成立評價研究中心特點是“側(cè)重理論”，其中最為重要的工作內(nèi)容是負責開展政府績效評價前沿理論及實務規(guī)范研究，同時對接地方政府相關績效評價項目及咨詢工作。一些評價研究中心，如華南理工大學政府績效評價中心在探索預算績效管理的過程中，不僅承接多項國家重大課題，也為部分地方政府提供績效評價及決策咨詢，實現(xiàn)了雙贏。若想以評價研究中心推動第三方機構預算績效管理評價工作，仍面臨下述兩個方面的問題。

一是評價研究中心數(shù)量仍然較少。目前可在搜索引擎查實的評價研究中心不足十家，且多集中于北上廣等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，雖然其他省市通過購買異地預算績效評價服務在一定程度上能夠解決對第三方機構獨立性的爭議，但是難免會遇到“水土不服”的情況;加之預算績效管理評價是動態(tài)一體化的過程，在沒有信息平臺時，異地績效評價有時難以解決“及時性”的問題。

二是尚未形成國家級研究評價協(xié)會。目前，各地研究評價中心多以“校政合作”的方式由省級財政廳牽頭成立，多數(shù)研究評價中心的工作已取得顯著成效，工作模式對其他省市的預算績效管理評價工作具有借鑒意義，值得在全國范圍內(nèi)推廣經(jīng)驗成果。目前，財政部下設的全國預算與會計研究會主要作為社會學術團體，一定程度上難以承擔研究評價中心工作模式和經(jīng)驗的推廣。

（2）營利性中介機構。營利性中介機構的特點是“側(cè)重實務”，相對于高校注重國內(nèi)外預算績效管理評價的理論研究，營利性中介機構更注重實務層面的操作。以資產(chǎn)評估事務所為例，任何服務都是需要具有專業(yè)知識儲備人才在評估準則要求下執(zhí)行，并且無論是事前、事中還是事后，都要接受行業(yè)協(xié)會及法律監(jiān)管，才能使評估師在執(zhí)業(yè)真正做到“有依據(jù)”“有功夫”“有懲戒”，保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。資產(chǎn)評估事務所若想將預算績效管理評價作為業(yè)務擴展的方向，仍面臨三個方面的問題。

一是雖然2011年至2014年期間財政部制定了諸如評價方案和共性指標體系（財預〔2011〕285號、財預〔2012〕396號、財預〔2013〕53號和財預〔2014〕45號），一些省市的研究評價中心基于地方特色建設的個性指標庫，其他省市在評價過程中對這些指標“拿來就用”，是否適合預算單位所在的省份的實際情況還有待商榷，評價人員在實際工作中缺少具有可操作性的評價指標體系。

二是已出版預算績效管理評價書籍刊物多以理論研究為主，鮮有公開的、成熟的案例以供學習參考，不具備中介機構培養(yǎng)專業(yè)人才的可行性，致使實務中具備完整知識體系、能夠?qū)ｉT從事預算績效評價的人才匱乏，營利性中介機構承接該業(yè)務“心有余而力不足”。

三是目前已頒布實施的法律法規(guī)尚未針對預算績效管理評價行為制定懲戒條款，以《資產(chǎn)評估法》為例，第七章“法律責任”共有十一條條款規(guī)定了評估專業(yè)人員和評估機構的法律責任。而如何界定評價人員和評價機構在評價工作中的責任以及如何懲戒，在法律層面暫時還是空白。

2.第三方機構在評價工作中會面臨“數(shù)據(jù)障礙”

各省市財政部門在引入第三方機構實施績效評價時，其獨立性一直備受爭議，其中主要原因在于委托方和各地方監(jiān)管方實質(zhì)上是一體雙面，容易對第三方機構實施“壓力”;且基于財政性資金無法做到實時公開等原因，未受聘的第三方機構和社會團體其實很難對預算管理的各環(huán)節(jié)實施全方位監(jiān)督。2019年財政部在全國范圍內(nèi)共設立35個監(jiān)管局能夠遏制委托方的施壓，有效解決第三方機構獨立性不足的問題。那么，委托方提供的信息數(shù)據(jù)的真實性將成為影響績效評價的公允性又一重要影響因素。

以“廣東省財政預算指標庫”提供的指標數(shù)據(jù)表為例，指標的評分標準=實際值/計劃值字副攴種擔導手道叢從諂蘭劭己訟殖〔杉殖〔杉嗍怯晌蟹教峁┑模粑蟹蕉允導適菪鉅廡奘危諶交菇媼佟笆菡習鋇奈侍狻2歡允蕕惱媸敵越械韃榛嵊跋烊方讜に慵ㄐУ鈉蘭酆妥鈧盞鈉蘭勱峁晗傅韃槭菰蚧崠磁喲蟮墓ぷ髁浚蠱蘭廴嗽畢萑肓僥丫車?。?/p>

三、第三方機構解決預算績效管理評價工作的對策

1.推動全國性協(xié)會的建立或者擴充相關協(xié)會的工作內(nèi)容

以財政部下設的部屬事業(yè)單位中國注冊會計協(xié)會為例，其職能包括應用指南的制定和執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查等，可以為審計人員在執(zhí)業(yè)過程中提供實務指引及執(zhí)業(yè)約束，對于第三方機構參與績效評價工作，也可以借鑒該思路。如在財政部下設全國性協(xié)會或者擴充相關協(xié)會的職能范圍，包括案例庫和評價指標庫的建設、協(xié)助相關部門進行懲戒條款的制定、績效評價工作的檢查、績效評價工作理論研究和實務經(jīng)驗的推廣等，全方面規(guī)范第三方機構的評價過程，提升第三方機構評價工作質(zhì)量。

2.推進研究評價中心和營利性中介機構互派人員交流學習

目前，研究評價中心主要通過組織培訓等方式對營利性中介機構績效評價工作給予理論和實務操作的指導，其實，營利性中介機構在其他鑒證領域業(yè)務的豐富經(jīng)驗可以為研究評價中心績效評價工作擴寬思路。鑒于研究評價中心和營利性中介機構特點的不同，在推進第三方機構參與績效評價工作的過程中，可以考慮雙方互派人員參與對方承接的績效評價工作，既能促進績效評價工作質(zhì)量的提升，也能從側(cè)面對第三方機構在評價工作中的客觀性予以佐證。

3.加快預算績效管理信息平臺的研發(fā)和推廣

管理信息平臺具有降低人力和信息成本、能夠?qū)崿F(xiàn)信息資源的有效利用、推動流程再造等作用。以2018年溫嶺市完成的預算績效管理系統(tǒng)一期開發(fā)為例，通過構建預算績效管理閉環(huán)結(jié)構，打造“目標申報、跟蹤監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應用”四大模塊，環(huán)環(huán)相扣，形成鉤稽比對關系，起到實時跟蹤的作用，一定程度上能夠保證異地第三方機構“及時”評價。同時輔以大數(shù)據(jù)技術對數(shù)據(jù)的提取，能夠保證數(shù)據(jù)的真實性，有效解決第三方機構在評價工作中面臨的“數(shù)據(jù)障礙”問題，從而能夠提升預算績效管理評價的質(zhì)量。

四、結(jié)語

全面實施預算績效管理建設服務型政府的必要途徑之一，而第三方機構對政府服務的評價和監(jiān)督可以加快推進服務型政府的建設。若想更加有效發(fā)揮第三方機構在預算績效管理評價中的作用，既需要政府部門的政策支持和政策跟進，更需要第三方機構充分發(fā)揮主觀能動性，提升自身水平。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）