“放管服”市場監(jiān)管改革背景下食品“三小”監(jiān)管機制研究

金慧敏

摘要：食品安全可謂“舌尖上的民生”，其關(guān)系著人民群眾對美好生活的基本需求，是全面建成小康社會的重要一環(huán)。近年來，投資少、門檻低的食品小作坊、食品小餐飲及食品小攤販（以下簡稱食品“三小”）領(lǐng)域因價廉味美且頗具市場，成為民眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)的重要組成部分。然而，食品“三小”行業(yè)的安全惡相也頻頻被曝光，將“四個最嚴(yán)”真正落到實處，強化“三小”行業(yè)監(jiān)管力度，破解“三小”監(jiān)管“大難題”，已經(jīng)刻不容緩。隨著“放管服”市場監(jiān)管改革戰(zhàn)略的深入推進，食品“三小” 領(lǐng)域?qū)霈F(xiàn)一些新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，本著與時俱進的原則，本文著重對食品“三小”的現(xiàn)狀進行了深入的分析和研究，并提出了相應(yīng)的對策及建議，旨在為各級政府構(gòu)建寬進嚴(yán)管的市場監(jiān)管格局提供依據(jù)和參考，提升食品安全保障水平。

關(guān)鍵詞：放管服? ?食品“三小”? ?監(jiān)管機制

一、食品“三小”及其監(jiān)管的相關(guān)概述

（一）食品“三小”的概念

食品“三小”包括食品小作坊、食品小經(jīng)營店和食品小攤點。

食品小作坊，指有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所，生產(chǎn)規(guī)模小，從業(yè)人員較少且工藝技術(shù)相對簡單，生產(chǎn)加工傳統(tǒng)、特色食品的生產(chǎn)經(jīng)營者。

食品小經(jīng)營店，指有固定經(jīng)營店鋪，從業(yè)人員少，經(jīng)營規(guī)模小，以小餐飲、小食雜店等形式或者現(xiàn)場制售方式經(jīng)營食品的生產(chǎn)經(jīng)營者。

食品小攤點，是指沒有固定經(jīng)營店鋪，在規(guī)定的時間內(nèi)和臨時劃定的區(qū)域內(nèi)，擺攤設(shè)點并制售食品的生產(chǎn)經(jīng)營者。

（二）食品“三小”安全監(jiān)管方法

在我國，食品“三小”的安全監(jiān)管工作主要是依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》、《食品安全法實施條例》和一些地方政府頒布的法律法規(guī)而進行的。以山西省為例，食品安全監(jiān)管部門對食品“三小”安全的監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是許可備案制度，食品小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營者在取得《山西省食品小作坊小經(jīng)營店小攤點管理條例》的相關(guān)證書后，才能夠進入市場進行生產(chǎn)經(jīng)營活動。食品小作坊須符合《山西省食品小作坊小經(jīng)營店小攤點管理條例》的相關(guān)條件要求，申請人須向發(fā)證機關(guān)提交完整且符合法定要求的申請資料，檢查人員對申請人所提交的材料進行審查，必要時，檢查人員需到現(xiàn)場，對食品小作坊進行現(xiàn)場核查。經(jīng)核查，食品小作坊的生產(chǎn)加工條件符合法定要求的，應(yīng)依法予以核準(zhǔn)并頒布許可證。食品小攤點及食品小經(jīng)營店須符合《山西省食品小作坊小經(jīng)營店小攤點管理條例》的相關(guān)條件要求，申請人在符合該條例的相關(guān)要求后，向發(fā)證機關(guān)提出申請，發(fā)證機關(guān)應(yīng)當(dāng)將備案信息記錄整理，當(dāng)場制作并發(fā)放食品小經(jīng)營店備案證和食品小攤點備案卡。

二是建立健全“三小”全程監(jiān)督管理工作機制、食品安全舉報獎勵制度和信息共享機制。

三是依照法定程序，依法行使法定職權(quán)，查處“三小”違法案件，強化食品安全的監(jiān)管職能。

四是依法審查食品“三小”從業(yè)人員的證照情況、生產(chǎn)記錄、生產(chǎn)環(huán)境和管理制度等。

（三）食品“三小”安全監(jiān)管部門

根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》、《深化黨和國家機構(gòu)改革的方案》和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)[2018]6號）文件的精神，組建國家市場監(jiān)督管理總局（正部級），為國務(wù)院直屬機構(gòu)，國家市場監(jiān)督管理總局設(shè)27個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理司和食品經(jīng)營安全監(jiān)督管理司主要負責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營安全監(jiān)管的相關(guān)工作。

省市級市場監(jiān)督管理總局是依據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》、《深化黨和國家機構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于地方機構(gòu)改革有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》的精神而設(shè)立的政府工作部門。以山西省為例，依據(jù)《中共山西省委辦公廳、山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<山西省機構(gòu)改革方案>的通知》（晉辦發(fā)[2018]61號），重新組建山西省市場監(jiān)督管理總局為山西省人民政府工作部門，在省市場監(jiān)督管理總局內(nèi)部設(shè)立了29個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和機關(guān)黨委，其中食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理處負責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的行政許可、備案和監(jiān)督管理的工作。

二、食品“三小”監(jiān)管機制的現(xiàn)狀

（一）食品“三小”監(jiān)管機制的不足

1. 部門聯(lián)系松散，聯(lián)合監(jiān)管不到位?！叭　笔称方?jīng)營者私自改變房屋場所用途，加工經(jīng)營場所不符合要求。將本不適合食品加工經(jīng)營的房屋場所直接變?yōu)榛蚴歉脑旌笞鰹槭称芳庸そ?jīng)營的場所，從而造成食品加工經(jīng)營關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制措施難以實行，食品監(jiān)管部門在進行食品加工、經(jīng)營許可、日常性監(jiān)督工作等方面很被動，商戶已經(jīng)前期投資，不許可登記意味著不能經(jīng)營，不能經(jīng)營就會有損失。食品監(jiān)管、工商、城市管理、房屋管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、公安等部門配合不協(xié)調(diào)，有關(guān)部門未能從部門法律出發(fā)做好本質(zhì)工作，不能夠齊抓共管。如經(jīng)營小餐飲的門店，建筑設(shè)計可能是按照經(jīng)營服裝、日雜五金、等非入口的經(jīng)營項目設(shè)置的，在公共設(shè)施配備上根本就不會考慮食品加工經(jīng)營三小的問題，就會造成布局流程不符合要求。

2. 認(rèn)識錯位，不重視事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。在“放管服”改革背景下，市場準(zhǔn)入環(huán)境相對寬松，辦照門檻相對降低，極大地激發(fā)出市場的活力。首先，目前的監(jiān)管并沒有真正滲透到“三小”生產(chǎn)經(jīng)營者的整個生產(chǎn)經(jīng)營過程，僅僅集中于“三小”生產(chǎn)經(jīng)營者的準(zhǔn)入、經(jīng)營階段，注銷及吊銷的監(jiān)管仍不夠完善，監(jiān)管數(shù)據(jù)庫存在“只進不出”的現(xiàn)象，尤其在“三小”數(shù)量激增的情勢下，“進如洪流、出如細流”，導(dǎo)致監(jiān)管基數(shù)飛速增長，通常剛排查完一遍，“三小”經(jīng)營者卻更換了，甚至有些“三小”經(jīng)營者不辦營業(yè)執(zhí)照，直接用前一個經(jīng)營者的營業(yè)執(zhí)照，監(jiān)管人員在經(jīng)營人員信息變動方面缺乏監(jiān)管意識。這種重許可、輕監(jiān)管的老觀念沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。其次，一些執(zhí)法人員也認(rèn)為現(xiàn)在門檻降低了，手續(xù)簡化了，工作量也減輕了。后續(xù)監(jiān)管往往只注重形式而不注重流程，缺乏監(jiān)管的目標(biāo)性和針對性，通常情況下，為了達到完成任務(wù)的目的，隨便挑幾個熟悉的食品“三小”的個體經(jīng)營者敷衍了事，缺乏對許可證、備案證和備案卡動態(tài)管理的措施。最后，相關(guān)部門對持證人員擅自歇業(yè)、停業(yè)或違法轉(zhuǎn)讓無效的許可證等行為不及時處理，對相應(yīng)的無效證件不及時進行清理，導(dǎo)致該類證件仍具有合法有效性，在發(fā)證機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)該證件仍處于正常的運作狀態(tài)，持證人依舊能正常經(jīng)營，影響食品“三小”的監(jiān)管。

3. 審批服務(wù)模式固化，便民化程度不高。第一，申請材料重復(fù)提交的現(xiàn)象雖有改觀，但是申請模式依舊固化，食品“三小”的相關(guān)審批程序不便民;第二，監(jiān)管部門主要還是要按照上級部門的指示開展監(jiān)管工作，其長期遵循傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，且監(jiān)管手段相對單一;第三，監(jiān)管人員在食品“三小”的監(jiān)管工作中，仍采取以往落后的方法進行監(jiān)督和管理。未能實現(xiàn)網(wǎng)上申請、信息共享、聯(lián)動審批。監(jiān)管工作的信息化水平依然不足，監(jiān)管工作缺乏準(zhǔn)確性。例如，缺乏信息化技術(shù)直接導(dǎo)致了監(jiān)督和管理工作無法取得足夠的支持。工作人員都是通過自身的經(jīng)驗和感覺開展各項工作，通過觀察和簡單的提問，對食品安全和各項管理工作進行了解，這種利用傳統(tǒng)的監(jiān)管技術(shù)和管理方法的準(zhǔn)確性難以得到有效的保障。

三、完善“放管服”改革體制下食品“三小”監(jiān)管工作的建議

（一）建立多部門聯(lián)動工作機制，規(guī)范許可執(zhí)法活動

第一，對于市場內(nèi)、背街小巷等商業(yè)餐飲、小作坊場所，一是不適宜作為小作坊、小餐飲場所又無改造價值的，相關(guān)部門不予發(fā)放《食品經(jīng)營許可證》和《營業(yè)執(zhí)照》，依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，明知其沒有取得《食品經(jīng)營許可證》，仍為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所或條件的，由縣級以上食品藥品監(jiān)管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬到十萬罰款，消費者受到損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。或以據(jù)《商品房屋出租管理辦法》可以依據(jù)此條款對房產(chǎn)所有人予以處罰。二是經(jīng)改造可以達到要求的，市場內(nèi)攤位同意招租，劃分小餐飲、小作坊區(qū)域，由市場舉辦者統(tǒng)一規(guī)劃，達到要求后方可營業(yè)。

第二，對于非商業(yè)用途房屋或居民樓作為“三小”的經(jīng)營場所，國家工商行政管理總局下發(fā)《關(guān)于住所（經(jīng)營場所）登記有關(guān)問題的通知》，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意”的規(guī)定，強化對企業(yè)、個體工商戶住所（經(jīng)營場所）的登記管理。依據(jù)法律法規(guī)做到提前介入。鄉(xiāng)辦居委會、村委在排查安全隱患時發(fā)現(xiàn)問題做到各部門信息互享。按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，進一步明確相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，積極發(fā)揮部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制。

（二）加強監(jiān)管體制創(chuàng)新，提高監(jiān)管效能

1. 在立法上實現(xiàn)事前預(yù)防，事中監(jiān)管，事后追責(zé)三維模式的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。依照“放管結(jié)合”的要求，不斷加強事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。全方位實施“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式，即“三小”的生產(chǎn)經(jīng)營者及相關(guān)的執(zhí)法檢查人員應(yīng)隨機抽查，檢查結(jié)果應(yīng)向社會公開。同時，開展“三小”經(jīng)營主體信用信息公示，采取細化工作任務(wù)、幫助業(yè)戶填報、每周一通報等方式，督促“三小”主體集中開展年報公示。運用信息手段推進信用體系建設(shè)。在完成“三小”主體的工商登記、備案信息等全部數(shù)據(jù)的錄入后，及時將收集的信息傳輸至“食品“三小”信用信息公示系統(tǒng)”，向社會進行公示。

2.創(chuàng)新監(jiān)管方式。第一，開展“互聯(lián)網(wǎng)+食品安全監(jiān)管”行動和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”行動。第二，推進食品“三小”智慧安全監(jiān)管，對食品“三小”安全監(jiān)管大數(shù)據(jù)的資源進行共享和應(yīng)用。推動“三小”安全監(jiān)管信息化項目建設(shè)，實現(xiàn)全省食品“三小”安全監(jiān)管信息共享、互聯(lián)互通。各省應(yīng)各自建立一個統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管綜合辦公平臺，實現(xiàn)辦公全流程信息化管理。第三，引進“三小”監(jiān)管“云計算”項目，推進“三小”審批信息化建設(shè)，完善網(wǎng)上審批流程，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的便捷化模式。第五，創(chuàng)建公眾監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，對投訴舉報的受理和處置應(yīng)發(fā)揮高效性。

（三）推行信息化建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)效

1.實現(xiàn)網(wǎng)上申請的辦理模式。在信息化時代的背景下，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)拓展網(wǎng)上申請業(yè)務(wù)，如申請人可在網(wǎng)上申請辦理食品小作坊許可證、食品小經(jīng)營店備案證以及食品小攤點備案卡。采用信息化手段，建立網(wǎng)上信息平臺，便于食品經(jīng)營者在食品“三小”的許可、備案、工商注冊以及允許經(jīng)營場所等方面真正實現(xiàn)網(wǎng)上申請、信息共享、聯(lián)動審批的“零上門”模式?！叭　北O(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)積極推進網(wǎng)上申請辦理的新模式，該舉措有利于推進簡政放權(quán)，有利于落實優(yōu)化服務(wù)?；鶎拥谋O(jiān)管部門更應(yīng)當(dāng)做好本職工作，真正落實網(wǎng)上申請辦理的新舉措，發(fā)揮自身的主動性，提升社會公共服務(wù)質(zhì)效。

2. 簡化辦事手續(xù)，優(yōu)化審批流程。建立食品“三小”設(shè)立許可、備案承諾制。實行“一次告知”、“一窗受理”、“一份承諾”、“上門備案”，審批流程進一步簡化?！耙淮胃嬷奔磳ι暾埲说淖稍?，要一次性告知清楚，并做好政策解讀和服務(wù)指導(dǎo);“一窗受理”即“三小”的生產(chǎn)經(jīng)營者到附近的監(jiān)管部門或通過網(wǎng)絡(luò)，一次性提交全部材料，監(jiān)管部門一窗受理;“一份承諾”即經(jīng)營戶向市場監(jiān)督管理部門作一份書面承諾及違諾應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;“上門備案”即對小餐飲、食品攤販，由轄區(qū)市場監(jiān)管所工作人員上門辦理備案手續(xù)。

四、結(jié)語

食品安全問題需要長遠計劃，是一項長期的、連續(xù)的工作。近年來，隨著“放管服”戰(zhàn)略的持續(xù)推進、“三小”主體數(shù)量的大幅增長，食品“三小”的監(jiān)管需要作出一些改變，不能再一味地沿用傳統(tǒng)模式進行監(jiān)管。我們在開展“三小”監(jiān)管工作時，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)“放管服”的發(fā)展趨勢，結(jié)合相關(guān)的法律法規(guī)，切實轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，加強事中監(jiān)管和事后監(jiān)管，使監(jiān)管效率高效化，為“三小”經(jīng)營者營造公平競爭的氛圍。相信隨著食品“三小”監(jiān)管思路和理念的厘清、監(jiān)管措施的完善和監(jiān)管體制的創(chuàng)新，食品小“三小”監(jiān)管將會越來越規(guī)范、越來越安全。

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（作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）