基于倉(cāng)儲(chǔ)后備論和唐朝倉(cāng)儲(chǔ)制度對(duì)政府預(yù)備費(fèi)的研究

劉家歡

摘要：倉(cāng)儲(chǔ)后備論作為我國(guó)古代社會(huì)保障理論思想的一個(gè)重要的理論支撐，對(duì)后世社會(huì)保障體系的構(gòu)建有著非常重要的指導(dǎo)意義。在古代，唐朝的倉(cāng)儲(chǔ)制度是倉(cāng)儲(chǔ)后備論最典型最直接的應(yīng)用，具有重大的借鑒意義。在現(xiàn)代，以政府預(yù)備費(fèi)為主要代表的社會(huì)保障體系，也繼承于倉(cāng)儲(chǔ)后備論。本文探討了唐朝的倉(cāng)儲(chǔ)制度和當(dāng)代的政府預(yù)備費(fèi)，并提出了一些改進(jìn)意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：倉(cāng)儲(chǔ)后備論? 倉(cāng)儲(chǔ)制度? 政府預(yù)備費(fèi)

一、倉(cāng)儲(chǔ)后備論的起源

中國(guó)古代并無(wú)社會(huì)保障這一概念，但是從中國(guó)歷史發(fā)展的進(jìn)程上來(lái)看，從封建社會(huì)建立以來(lái)，就存在著種種救災(zāi)備荒、扶貧救濟(jì)、養(yǎng)老撫幼等制度和機(jī)構(gòu)，這在一定程度上發(fā)揮了社會(huì)保障的作用。制度和機(jī)構(gòu)的建立都是基于一定的理論基礎(chǔ)，我國(guó)歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，也催生了各種社會(huì)保障理論的思想，比如天命主義禳弭論、大同社會(huì)論、社會(huì)互助論、社會(huì)救助論等等。在這諸多的理論當(dāng)中，倉(cāng)儲(chǔ)后備論迄今為止都對(duì)我國(guó)社會(huì)保障理論都有重大的影響。

倉(cāng)儲(chǔ)后備論的主要主張是通過(guò)在豐年進(jìn)行谷物的積蓄以備在災(zāi)荒年間救濟(jì)受災(zāi)人民的社會(huì)思潮。根據(jù)倉(cāng)儲(chǔ)后備論，國(guó)家需要就地建立多種多樣的糧倉(cāng)，在豐年回收農(nóng)民手中的余量，災(zāi)年開(kāi)倉(cāng)賑災(zāi)，其重要的目的是維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，避免災(zāi)荒年間受災(zāi)群眾鋌而走險(xiǎn)，危害社會(huì)穩(wěn)定。因此，倉(cāng)儲(chǔ)后備論是通過(guò)國(guó)家政治權(quán)力來(lái)強(qiáng)制存儲(chǔ)社會(huì)余糧、用以保證社會(huì)成員穩(wěn)定的一種社會(huì)保障思想。

在古代時(shí)，生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低下，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生但是人們沒(méi)有相對(duì)完善的應(yīng)對(duì)措施。為了維持生活水平的穩(wěn)定，人們逐漸產(chǎn)生了結(jié)余豐年糧食以備災(zāi)年生產(chǎn)生活的思想，與之對(duì)應(yīng)的，倉(cāng)儲(chǔ)制度也誕生了，即建立專門的機(jī)構(gòu)，筑建糧倉(cāng)，以期借貸或賑災(zāi)，這就是倉(cāng)儲(chǔ)后備論在古代最典型的應(yīng)用。

二、唐朝的倉(cāng)儲(chǔ)后備論

在我國(guó)古代的歷朝歷代中，唐朝是社會(huì)環(huán)境最為繁榮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速，這就為倉(cāng)儲(chǔ)后備論的應(yīng)用提供了重要的經(jīng)濟(jì)保證和社會(huì)保證，故本文選擇以唐朝的倉(cāng)儲(chǔ)制度為例。

（一）義倉(cāng)的征收

義倉(cāng)究其本質(zhì)，是一種稅收，是國(guó)家強(qiáng)制征收的，只不過(guò)它是一種比較特殊的稅收，與大部分稅收都有區(qū)別，因?yàn)樗袑ｉT的用途，征收對(duì)象也有明確的規(guī)定，即“王公以下?lián)碛刑锏氐娜恕保词故遣贿M(jìn)行土地勞作的商人，統(tǒng)治者也會(huì)以各種各樣的方式征收義倉(cāng)稅，如戶等。但是，征稅的標(biāo)準(zhǔn)不是僅僅只有戶等，政府會(huì)根據(jù)不同的情況來(lái)選取不同的標(biāo)準(zhǔn)，例如 “按畝納稅”、“按戶納稅”，但是無(wú)論進(jìn)行怎樣的變更，其最終目的也不外乎保證義倉(cāng)稅的征收，進(jìn)而維護(hù)統(tǒng)治者的統(tǒng)治。在唐貞觀年間，義倉(cāng)稅采用“按畝納稅”的標(biāo)準(zhǔn)，即每畝繳納二升義倉(cāng)谷，繳納的糧食包括粟、麥、粳、稻，對(duì)于商賈等無(wú)田者就按照戶等征收。在唐元和年間，義倉(cāng)稅不在采取單獨(dú)征收的方式，而是在各個(gè)州府的稅收中單獨(dú)劃出一部分充當(dāng)義倉(cāng)稅。

唐朝政府明確義倉(cāng)稅征收對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，確保了政府有比較大規(guī)模的義倉(cāng)糧，足以開(kāi)倉(cāng)放糧，維持社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)《通典》記載，天寶八年（749年），全國(guó)各種倉(cāng)儲(chǔ)糧食總量123，702，214石，正倉(cāng)儲(chǔ)糧42，126，184石，義倉(cāng)儲(chǔ)糧總63，177，660石。義倉(cāng)儲(chǔ)糧已經(jīng)占據(jù)了倉(cāng)儲(chǔ)總量的一半以上，為開(kāi)倉(cāng)賑災(zāi)提供了了重要保障。

（二）義倉(cāng)的主要用途

義倉(cāng)有專門的用途，即在災(zāi)荒年賑給和借貸，在正常年歲，義倉(cāng)糧還用于農(nóng)業(yè)借貸和出糶。毋庸置疑，義倉(cāng)的最重要的用途是在災(zāi)荒年進(jìn)行賑濟(jì)和借貸，但是這種賑濟(jì)和借貸并不是有完全無(wú)條件的，它有很多的規(guī)定，比如賑濟(jì)的對(duì)象不是所有人民，富商等就不在賑濟(jì)的范圍之內(nèi);借貸也有標(biāo)準(zhǔn)，按照每戶人數(shù)，借貸是有償?shù)?，但是無(wú)息，只要在秋后“照數(shù)征納”。在正常年歲，如果農(nóng)民的良種不足，可以向義倉(cāng)借貸。另外，義倉(cāng)還用于出糶，即“均貴賤”。糧食的豐收和歉收會(huì)導(dǎo)致糧食價(jià)格的波動(dòng)。比如在災(zāi)荒年間，由于糧食短缺，市場(chǎng)供不應(yīng)求，會(huì)導(dǎo)致糧食價(jià)格的上漲，此時(shí)，政府就會(huì)賣出義倉(cāng)糧以增加供給量，以求平衡糧價(jià)，避免“谷貴傷民”。比如政會(huì)降低一半價(jià)格來(lái)出糶，“取常平義倉(cāng)斛斗，據(jù)時(shí)估減半價(jià)出糶，以惠貧民”。

（三）義倉(cāng)存在的弊端

義倉(cāng)在其使用的過(guò)程中，因?yàn)樵O(shè)置、管理等等方面的欠缺，會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。比如，第一，義倉(cāng)的救濟(jì)范圍相對(duì)來(lái)說(shuō)比較有限，在設(shè)立之初，太宗“天下州縣并置義倉(cāng)”，但是實(shí)際設(shè)立之時(shí)，并沒(méi)有如此大的密度。所以在發(fā)生災(zāi)荒的時(shí)候，臨近義倉(cāng)的州縣可以得到救濟(jì)，而偏遠(yuǎn)的州縣相對(duì)很少可以得到有效的救濟(jì)。第二，政府在進(jìn)行賑濟(jì)的時(shí)候，并不是全國(guó)范圍內(nèi)無(wú)差別賑濟(jì)，而是相對(duì)有所偏倚。對(duì)于京城所在地、軍事重地、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地球的賑濟(jì)比較及時(shí)和高效，而對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的賑濟(jì)效果較差。第三，義倉(cāng)的賑濟(jì)效果相對(duì)不受控。義倉(cāng)由地方官府實(shí)際設(shè)立并管理，這就為地方官員的貪污腐敗提供了便利。在唐大和年間，義倉(cāng)“比年賑貸，多為奸吏所欺，徒有虛名，惠不及下”，奸臣貪污賑災(zāi)糧，并高價(jià)賣出，百姓并沒(méi)有得到救濟(jì)。除奸臣貪污外，官員還會(huì)和地主勾結(jié)，將賑災(zāi)糧高價(jià)賣出，再以更高的價(jià)格賣給農(nóng)民，從中攫取不義之財(cái)，這嚴(yán)重違背了義倉(cāng)設(shè)立的初衷。

三、倉(cāng)儲(chǔ)后備論在現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)用——政府預(yù)備費(fèi)

當(dāng)代社會(huì)中已然不再需要義倉(cāng)賑災(zāi)，但是倉(cāng)儲(chǔ)后備論依然對(duì)現(xiàn)在的社會(huì)保障體系有著重大的指導(dǎo)意義。其中，最為明顯和重要的繼承發(fā)展就是我國(guó)政府預(yù)備費(fèi)的建立和完善。

政府預(yù)備費(fèi)是各級(jí)地方政府按照年度財(cái)政預(yù)算的比例而設(shè)置的專項(xiàng)資金，在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件中發(fā)揮著重要作用，關(guān)乎社會(huì)的安全與和諧發(fā)展。依照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第四十條規(guī)定，“各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支?！?/p>

（一）我國(guó)預(yù)備費(fèi)基本情況

通過(guò)對(duì)我國(guó)2001-2018年度中央預(yù)備費(fèi)安排（見(jiàn)上表）分析可以得出，在這些年度，中央預(yù)備費(fèi)由最初的100億元逐步穩(wěn)定增加至500億元，預(yù)備費(fèi)的規(guī)模增長(zhǎng)了4倍之多;而提留的預(yù)算費(fèi)比例，也法律規(guī)定的1%-3%之間浮動(dòng)。然而，其中也體現(xiàn)出來(lái)了一些問(wèn)題：預(yù)備費(fèi)數(shù)額長(zhǎng)期徘徊不前，特別是2011到2018年，中央預(yù)算支出不斷增長(zhǎng)，但是預(yù)備費(fèi)數(shù)額在500億元未曾增長(zhǎng)，預(yù)備費(fèi)的提留額度沒(méi)有發(fā)生任何變化，但是依舊符合法定的預(yù)備費(fèi)比例標(biāo)準(zhǔn)，這就顯示出法定的預(yù)備費(fèi)提留標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間幅度過(guò)大，特別得，這一比例逐漸走低。

（二）政府預(yù)備費(fèi)的完善措施

從上述表格的分析當(dāng)中可以看出，我國(guó)政府預(yù)備費(fèi)仍然存在著一些問(wèn)題，比如政府預(yù)備費(fèi)的提取和管理缺乏合理安排，規(guī)范對(duì)政府預(yù)備費(fèi)的使用規(guī)定。

針對(duì)政府預(yù)備費(fèi)提留額度不足的問(wèn)題，究其根本，需要在立法層面解決。可以在修訂《預(yù)算法》的意見(jiàn)征求中，將政府預(yù)備費(fèi)的提取比例從1%-3%提升至4%-6%，進(jìn)而提高政府預(yù)備費(fèi)的數(shù)額。但是鑒于現(xiàn)行《預(yù)算法》在2014年8月31日表決通過(guò)了并于2015年1月1日實(shí)施，短期內(nèi)并不會(huì)有大的改動(dòng)，可以考慮采取一定的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)各級(jí)政府按照提取上限提取政府預(yù)備費(fèi)。

另外，還可以考慮采用基金式管理的方式管理政府預(yù)備費(fèi)。例如，可以采取“三年期滾動(dòng)式基金預(yù)算”的方式，也就是將每三個(gè)財(cái)政年度作為一個(gè)大周期進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，將上年剩余的政府預(yù)備費(fèi)自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)到下一財(cái)政年度繼續(xù)使用，從而增加當(dāng)年財(cái)政年度的政府預(yù)備費(fèi)規(guī)模。這一方法除了可以增加政府預(yù)備費(fèi)規(guī)模，還可以保證政府預(yù)備費(fèi)的穩(wěn)定性。以2018年度財(cái)政預(yù)算為例，當(dāng)年全國(guó)預(yù)算支出總額為32466.億元，按一般公共預(yù)算支出額的1%-3%提取預(yù)備費(fèi)，結(jié)轉(zhuǎn)政府預(yù)備費(fèi)達(dá)到894.16億元-2682.48億元，這比現(xiàn)行2018年度政府預(yù)備費(fèi)500億元高出1.8倍-5.4倍，這就為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了較大的財(cái)力保證。

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（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）