農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股不同主體形式法律問題研究

[摘 要] 針對我國農(nóng)村土地市場化程度越來越高的現(xiàn)狀，國家提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股清除理論上的障礙，也為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村規(guī)?；?、集約化經(jīng)營清除障礙。本文通過了解當(dāng)前“三權(quán)分置”的背景，明確土地承包經(jīng)營權(quán)入股的性質(zhì)等基本問題，通過分析承包經(jīng)營權(quán)不同入股主體形式的實(shí)踐中出現(xiàn)的突出法律問題，尋找完善承包經(jīng)營權(quán)入股的方法和途徑，不斷推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞] 土地承包經(jīng)營權(quán);入股主體;“三權(quán)分置”

[中圖分類號] F321.1;D922.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）18-23-3

1 “三權(quán)分置”與土地承包經(jīng)營權(quán)入股基本問題

2014年，中共中央、國務(wù)院指出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，保證土地經(jīng)營權(quán)能夠進(jìn)行合理有序的流轉(zhuǎn)”，首次實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并存。2018年中央一號文件中提到“完善農(nóng)村承包地三權(quán)分置制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)”?？梢钥闯觯龣?quán)理念將經(jīng)營權(quán)分離出來，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)戶的收入渠道。相比較而言，“三權(quán)分置”在“兩權(quán)分置”的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了土地的使用面積和規(guī)模，豐富了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的類型。同時(shí)，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》也做了與政策相符合的修改，修改后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定：承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離。修改后的第36條：承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案?？梢钥闯觯壳拔覈鴱姆蓪用婷鞔_了承包方可以自由以入股方式對外流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，是放活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一大進(jìn)步。

目前，對于用益物權(quán)的探討，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股是一種物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)方式，認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股實(shí)際上是一種發(fā)生物權(quán)變動(dòng)后果的流轉(zhuǎn)形式。但土地本身性質(zhì)的特殊性決定土地承包經(jīng)營權(quán)和普通的用益物權(quán)也有不同[1]?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，這就大大限制了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方向，而以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的行為，從根本上說就是農(nóng)民以手中現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)與公司交易換取公司股權(quán)，交換完成后，土地承包經(jīng)營權(quán)即屬于公司，但公司是否屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員未可知否，此時(shí)存在違反《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的風(fēng)險(xiǎn)。

2015年年初，原農(nóng)業(yè)部決定在全國7個(gè)地區(qū)開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)工作，這些試點(diǎn)探索了不同的入股主體，無一例外地都是改變了以往土地零散開發(fā)的狀態(tài)，將土地集中起來統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理，為更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化樹立了目標(biāo)、打下了基礎(chǔ)。同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)入股又在有力保障農(nóng)民土地承包權(quán)利益的基礎(chǔ)上，把農(nóng)民解放出來從事第三產(chǎn)業(yè)，調(diào)整了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。因此，經(jīng)營權(quán)入股的優(yōu)點(diǎn)不再贅述，后文主要討論不同入股主體形式本身和試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)的獨(dú)有的弊端。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)入股的不同主體形式

2.1 入股農(nóng)民專業(yè)合作社

農(nóng)民專業(yè)合作社通過提供農(nóng)業(yè)技術(shù)、信息、銷售加工等服務(wù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)社員的目的，成員之間經(jīng)濟(jì)互助，但合作社入社門檻低、管理不規(guī)范、組織松散、合力較弱。部分社員只享受權(quán)利而不愿承擔(dān)義務(wù)，在合作社良好運(yùn)營的時(shí)候?qū)Ω呃麧欄呏酊F，在合作社面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候及時(shí)退社而不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)入股到合作社后，經(jīng)營權(quán)主體變成了合作社，農(nóng)民與合作社之間通過合同約定各自承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)。由于合作社內(nèi)部管理制度和監(jiān)督機(jī)制不健全，面臨市場風(fēng)險(xiǎn)時(shí)部分社員退出經(jīng)營權(quán)股份，合作社面臨風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力減弱，對于合作社中沒有退股的農(nóng)民合法權(quán)益的保障成為重要問題。存在部分擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民將手中的經(jīng)營權(quán)入股到合作社之后，在一定程度上也擺脫了農(nóng)地的束縛，該部分農(nóng)民可以一面享受著農(nóng)地入股帶來的利益，一面自己進(jìn)入城市就業(yè)，這種帶股進(jìn)城現(xiàn)象的出現(xiàn)會(huì)使更多的農(nóng)民喪失入股合作社的積極性。

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，農(nóng)村管理人才和高素質(zhì)農(nóng)業(yè)專業(yè)人員較為緊缺，土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社后，出于服務(wù)農(nóng)民的宗旨，合作社需要提供的人工成本負(fù)擔(dān)增大，合作社的經(jīng)營需要更多的資金。此時(shí)又面臨另一個(gè)問題，目前我國農(nóng)民專業(yè)合作社的融資渠道單一，創(chuàng)新金融支持不夠，合作社面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)較大，針對合作社經(jīng)營的保險(xiǎn)有待完善，對于合作社抵抗經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)能力的提高亟待解決。農(nóng)民普遍法律意識不強(qiáng)，較為關(guān)注的只有收益分配、分紅規(guī)則等，對決策、監(jiān)督等方面敏感度不高，這就會(huì)出現(xiàn)合作社的議事機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能弱化甚至難以發(fā)揮作用，對合作社的經(jīng)營沒有實(shí)際控制監(jiān)督權(quán)，市場經(jīng)濟(jì)存在一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。即使“三權(quán)分置”下土地承包權(quán)屬于農(nóng)民，但土地承包經(jīng)營權(quán)作為土地上的權(quán)益是很多農(nóng)民生存的重大保障利益，而合作社是否具有完善的經(jīng)營機(jī)制、內(nèi)部管理制度、監(jiān)督機(jī)制以及收益分配與保障制度，關(guān)乎合作社的經(jīng)營狀況，更關(guān)乎農(nóng)民的切身利益[2]。

2.2 入股股份合作制企業(yè)

股份合作制企業(yè)是一種將股份制企業(yè)和合作經(jīng)濟(jì)的因素結(jié)合起來的新型企業(yè)形態(tài)。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股到企業(yè)中，農(nóng)民即擁有企業(yè)股份獲得分紅。入股股份合作制企業(yè)面臨的第1個(gè)問題是土地承包經(jīng)營權(quán)的評估問題。股份公司的注冊資本必須具有確定性，這是股份公司設(shè)立的首要原則，土地承包經(jīng)營權(quán)具有可評估性，股份公司注冊資本的確定性是其設(shè)立的首要原則。然而，我國的現(xiàn)狀是既缺乏完善的土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系，也缺乏評估方面具體規(guī)定的法律規(guī)則，《中華人民共和國公司法》只對非貨幣財(cái)產(chǎn)出資評估做出了原則性的規(guī)定。實(shí)踐中，一些地區(qū)是以國家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為參考，但國家征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)普遍偏低，對于農(nóng)民入股積極性是一個(gè)較為沉重的打擊，同時(shí)也侵犯了農(nóng)民股東的權(quán)益;一些地區(qū)則允許股東私下協(xié)商，這種以民事合同的方式評估土地承包經(jīng)營權(quán)，不僅與土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)相違背，更是將農(nóng)民放在一個(gè)雙方信息不平等的不利交易位置，農(nóng)民個(gè)人面臨的風(fēng)險(xiǎn)與損失加大，與國家增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的目的大相徑庭。

股份合作制企業(yè)同樣對股東的集體成員身份有著嚴(yán)格要求，不允許股東外部轉(zhuǎn)讓權(quán)利，限制了外部資金的注入，對于合作制企業(yè)的發(fā)展和壯大以及提高其面臨市場風(fēng)險(xiǎn)的能力有不利的影響。實(shí)踐中，股份合作制企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營與其設(shè)立目標(biāo)存在矛盾，股東既是企業(yè)出資人又是勞動(dòng)者，對于選擇按勞分配還是按資分配存在分歧。農(nóng)民對于股東分紅權(quán)利較為敏感，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股后卻仍然是按勞分配，使農(nóng)民喪失入股積極性;若采用按資分配，企業(yè)內(nèi)部農(nóng)民股東產(chǎn)生矛盾的同時(shí)也會(huì)喪失勞動(dòng)積極性，企業(yè)經(jīng)營難以繼續(xù)。同時(shí)，由于合作制企業(yè)內(nèi)投資人與勞動(dòng)者職工一體的原因，企業(yè)的技術(shù)水平和管理水平也有待提升。股份合作制企業(yè)在分紅方面的保底措施，更多的是農(nóng)民把土地租給企業(yè)，這種分紅像是變相的土地租金，而不是入股的經(jīng)營收益[3]。

2.3 入股有限責(zé)任公司

農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股有限責(zé)任公司且根據(jù)股份得到相應(yīng)分紅，但農(nóng)民不再享有農(nóng)地的直接經(jīng)營管理權(quán)利，公司對農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一管理經(jīng)營。由于有限公司的開放性，不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，甚至不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，土地承包經(jīng)營權(quán)入股公司后，如果發(fā)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓，存在被集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人取得的可能性，我國無論是國家法律法規(guī)還是地方法規(guī)規(guī)章，都對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和土地用途變更進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。然而，公司以營利為主要目的，入股后的土地承包經(jīng)營權(quán)主要由公司統(tǒng)一管理經(jīng)營，公司往往會(huì)以經(jīng)濟(jì)利益運(yùn)營而忽略土地股份的特殊性，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)及土地用途發(fā)生了較大變更。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，具有期限性，但公司具有永續(xù)性，當(dāng)入股的土地承包經(jīng)營權(quán)到期時(shí)應(yīng)如何退股以及應(yīng)如何保障公司的利益都是不得忽視的問題[4]。

有限責(zé)任公司的市場成分更多，盈利大的同時(shí)也面臨著高風(fēng)險(xiǎn)性。土地承包經(jīng)營權(quán)入股有限責(zé)任公司如果沒有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保障措施，當(dāng)公司經(jīng)營過程中面臨自然災(zāi)害或者市場風(fēng)險(xiǎn)等不確定因素時(shí)，公司的盈利會(huì)受到影響，農(nóng)民股東拿不到分紅。而農(nóng)地對于農(nóng)民是關(guān)乎生存的存在，農(nóng)民在農(nóng)地上得不到利益時(shí)，幾乎沒有其他渠道可以獲得生活來源，這種有限責(zé)任公司本身具有的高風(fēng)險(xiǎn)性給農(nóng)民股東帶來了致命打擊。當(dāng)公司破產(chǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)作為入股時(shí)登記的公司財(cái)產(chǎn)，按照破產(chǎn)法的相關(guān)法律規(guī)定，理論上應(yīng)作為公司破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)參與清算，但很明顯按照《中華人民共和國土地法》的規(guī)定，兩者相互矛盾、無法協(xié)調(diào)，如果土地承包經(jīng)營權(quán)不參與清算，退還給農(nóng)民股東，債權(quán)人的利益則無法得到保障[5]。

3 結(jié)語

以上幾種模式在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股制度中具有一定的代表性，是各個(gè)地方根據(jù)自己的實(shí)際情況對農(nóng)地入股制度所做的改革性實(shí)踐。但是，從上述4個(gè)具有代表性的改革探索中，大家仍能發(fā)現(xiàn)很多問題，這些問題在很多地方的改革實(shí)踐中同樣存在。我國針對農(nóng)村土地制度改革往往采取政策先行、法律制定在后的模式，為了放活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，不僅僅需要政策上的指向，更需要不斷規(guī)范相應(yīng)的法律法規(guī)。法律法規(guī)的不斷完善主要是立法的修改與增加，增加關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的出資制度、土地股權(quán)利益分配制度以及合作社破產(chǎn)時(shí)土地經(jīng)營權(quán)的清算制度等方面的法條規(guī)定;《中華人民共和國公司法》應(yīng)將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)列入可入股客體的范圍;入股流轉(zhuǎn)過程中土地承包權(quán)證和土地經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等工作也應(yīng)有法律層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或參考。

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