郴州市蘇仙區(qū)穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建研究

[摘 要] 湖南省郴州市蘇仙區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧5年來，很多貧困人口的物質(zhì)文化生活得到了明顯改善，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了顯著提升，2018年年底所有貧困村全部出列，80%的貧困人口順利脫貧。但是，群眾內(nèi)心依然沒有底氣，擔(dān)心面臨脫貧后再次返貧的風(fēng)險(xiǎn)。為穩(wěn)定脫貧不返貧，不僅需要立足當(dāng)前、切實(shí)分析返貧的影響因素，更需要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、建立健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 脫貧;長(zhǎng)效機(jī)制;蘇仙區(qū)

[中圖分類號(hào)] F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）18-35-3

穩(wěn)定脫貧，是指通過創(chuàng)新思想觀念激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、創(chuàng)新政府引導(dǎo)社會(huì)助力、因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)或?qū)⑼恋?、林地、閑置房產(chǎn)等資源資產(chǎn)以入股托管、股權(quán)量化等方式捆綁參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓貧困戶擁有持續(xù)穩(wěn)定收入來源，降低脫貧群體的脆弱性，增強(qiáng)其發(fā)展能力，不斷改善其生活生平，永久跳出“貧困陷阱”。建立健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制不僅能消除一家一戶的絕對(duì)貧困，促進(jìn)貧困地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，而且有助于阻斷貧困的代際傳遞[1]。

1 郴州市蘇仙區(qū)脫貧現(xiàn)狀

蘇仙區(qū)位于湖南省郴州市中部，北瞻衡岳，南恃五嶺，東界羅霄，西望瀟水，轄8鎮(zhèn)6街道，常住人口43.6萬。區(qū)位優(yōu)越，交通便利，氣候溫暖，雨水充足，土壤肥沃。郴州市蘇仙區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有蔬菜水果種植、旅游產(chǎn)業(yè)以及茶葉、油茶種植等。據(jù)2016年公開資料顯示，蘇仙區(qū)貧困戶主要分布在7個(gè)鎮(zhèn)內(nèi)，全區(qū)共有建檔立卡貧困戶4 431戶13 114人、12個(gè)省級(jí)貧困村、2個(gè)市級(jí)貧困村[2]。蘇仙區(qū)轄區(qū)內(nèi)精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀是14個(gè)省、市貧困村均安排有駐村聯(lián)點(diǎn)的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、駐村工作隊(duì)和責(zé)任單位，全區(qū)貧困戶每戶都有幫扶責(zé)任人。而且對(duì)每戶的致貧原因進(jìn)行深入分析，制訂具體的脫貧計(jì)劃或鞏固脫貧計(jì)劃，因戶施策，做到一戶一臺(tái)賬、一戶一幫扶措施。從目標(biāo)來看，2018年蘇仙區(qū)所有貧困村全部出列，還有1 783名建檔立卡貧困人口沒有脫貧，這些是貧中之貧、困中之困、難中之難。從質(zhì)量來看，當(dāng)前蘇仙區(qū)脫貧攻堅(jiān)屬于低質(zhì)量脫貧，已脫貧的貧困戶自身發(fā)展動(dòng)能不足，脫貧返貧的概率不小;產(chǎn)業(yè)扶貧還存在領(lǐng)域不寬、思路不活、動(dòng)力不足等問題;部分貧困群眾“等靠要”思想嚴(yán)重，內(nèi)生動(dòng)力不足?？偟膩碚f，蘇仙區(qū)扶貧力度顯具樂觀，2020年按國家要求打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)全面脫貧是沒有問題的。

在生產(chǎn)生活實(shí)際中，總會(huì)遇到一些情況不如所愿，導(dǎo)致貧困戶返貧。因此，要對(duì)貧困戶脫貧后的生活進(jìn)行跟蹤回訪，及時(shí)了解貧困戶的需求。據(jù)資料顯示，2017年蘇仙區(qū)對(duì)遭受意外等因素可能返貧的56戶181人及時(shí)開展幫扶[2]，2018年對(duì)返貧2戶4人及時(shí)采取幫扶措施，鞏固并強(qiáng)化了脫貧成果。

2 郴州市蘇仙區(qū)脫貧后返貧的影響因素

2.1 自身發(fā)展動(dòng)能不足，培訓(xùn)技能沒有融入生產(chǎn)實(shí)踐

盡管郴州市蘇仙區(qū)委、區(qū)政府花大力氣開展各種各樣的勞動(dòng)技能培訓(xùn)以及下派科技特派員進(jìn)行授課和技術(shù)指導(dǎo)，但是掌握實(shí)踐技能的人員少之又少。即使貧困戶到培訓(xùn)會(huì)場(chǎng)也是應(yīng)付了事，甚至有些村是拿錢請(qǐng)貧困戶聽課，貧困戶沒有用心去學(xué)技能，培訓(xùn)效果較差。有的貧困人口已經(jīng)習(xí)慣了有人幫扶的生活，不愿意接受技術(shù)培訓(xùn)。加之很多村成立的農(nóng)民專業(yè)合作社是空殼，沒有利用起來，某些村甚至沒有自己的產(chǎn)業(yè)，貧困戶入社后干什么，而且沒有資金安排入股，學(xué)到的東西僅僅是為了經(jīng)營(yíng)自己少量的田地，這也是某些貧困戶不愿學(xué)技能的關(guān)鍵所在?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，只有有效地掌握科學(xué)技術(shù)，才能更好地融入生產(chǎn)，才能獲得更大的效益。

2.2 政府引導(dǎo)機(jī)制不完善，干部職工能力提升不夠，沒有有效帶動(dòng)社會(huì)鼎力扶貧

一是目前郴州市蘇仙區(qū)財(cái)政壓力很大，沒有建立創(chuàng)新的機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧。二是在目標(biāo)與任務(wù)的雙重壓力下，為了短期的成績(jī)而采取“物質(zhì)投入式”幫扶，把精準(zhǔn)扶貧變成“精準(zhǔn)救濟(jì)”。一般干部職工推動(dòng)扶貧工作過程中，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)動(dòng)群眾參與扶貧的能力不足，按單位要求送少量的錢、物是他們唯一的扶貧辦法，這種“輸血式”的扶貧方法會(huì)導(dǎo)致政策一停立即返貧，屬于典型的能力提升不夠的因素。

2.3 受災(zāi)害、疾病因素的困擾

有的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)因生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣和生活習(xí)慣問題導(dǎo)致地方病、慢性病流行，很容易出現(xiàn)“一旦受災(zāi)、快速致貧，一人生病、全家返貧”現(xiàn)象。目前，郴州市蘇仙區(qū)政府為所有貧困戶購買了醫(yī)療保險(xiǎn)、大病救助保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)等，對(duì)貧困戶有了保障措施。但是，由于郴州市蘇仙區(qū)財(cái)政緊張，2020年以后如果政府不出錢購買保險(xiǎn)，一旦有人出現(xiàn)大病或?yàn)?zāi)難，即會(huì)出現(xiàn)全家返貧現(xiàn)象。這將是返貧的一個(gè)重要因素。

2.4 思想觀念落后，存在“依賴”和惰化思想

邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)由于受地理位置的限制等，與外界接觸較少，較難接受新鮮事物，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕娝枷胗^念較落后，嚴(yán)重制約了產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展。例如，蘇仙區(qū)五蓋山鎮(zhèn)是全區(qū)海拔最高、離城區(qū)最遠(yuǎn)的鎮(zhèn)，群眾由于深居高山，常年居住在祖?zhèn)鞯牡桶?、陰暗的土房里，生活基本上靠自己種點(diǎn)糧食和打零工維持，與外界聯(lián)系較少，思想觀念守舊，開放意識(shí)不夠。自實(shí)施脫貧攻堅(jiān)以來，部分幫扶單位在扶貧工作中對(duì)貧困戶的幫助就是不加以區(qū)分地給錢給物、大包大攬，甚至有些四五十歲、身強(qiáng)力壯的單身漢不做事吃低保，等政府救濟(jì)，客觀上助長(zhǎng)了部分貧困戶的惰性和等靠要思想。

3 建立健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制的措施

雖然郴州市蘇仙區(qū)在扶貧工作上舉措有力、成效顯著，2020年能全面實(shí)現(xiàn)脫貧。但是，一些措施不夠完善，如片面追求短期速效產(chǎn)業(yè)，扶貧基礎(chǔ)不扎實(shí);電商網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)制約，部分產(chǎn)品市場(chǎng)銷售困難;不重視因?yàn)?zāi)因病返貧的防范;扶貧扶志激勵(lì)機(jī)制有待完善等。黨的十九大報(bào)告提出：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾”。在進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的新時(shí)代，確保貧困群眾脫貧后不返貧，根據(jù)郴州市蘇仙區(qū)的實(shí)際情況，為建立健全穩(wěn)定的脫貧長(zhǎng)效機(jī)制提出以下對(duì)策。

3.1 構(gòu)建“福利依賴”制約機(jī)制，增強(qiáng)自身發(fā)展能力

以往有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組過于簡(jiǎn)單的給錢給物，采取“輸血式”扶貧，確實(shí)脫貧見效快，但導(dǎo)致了一些貧困戶產(chǎn)生“福利依賴”、不勞而獲、以窮為榮的思想?，F(xiàn)在一些貧困戶已經(jīng)脫貧，就要擺脫思想貧困意識(shí)，增強(qiáng)貧困群眾自我發(fā)展能力，改變簡(jiǎn)單給錢、給物的做法，采用生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等方式，發(fā)揮政策激勵(lì)和約束作用，引導(dǎo)貧困群眾積極發(fā)展生產(chǎn)，以自身的智慧志氣激發(fā)干事熱情，確保可獲得長(zhǎng)效的脫貧攻堅(jiān)成果。

3.2 建立完善產(chǎn)業(yè)就業(yè)長(zhǎng)效扶持機(jī)制，增強(qiáng)“造血”功能

產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的關(guān)鍵舉措，完善和深化產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧政策，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，從根本上開辟源頭活水，提高貧困戶自我“造血”功能，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的能力。

一是要因地制宜堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，打造“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)。政府要出臺(tái)相應(yīng)政策對(duì)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持培育壯大，鼓勵(lì)貧困戶自身投入生產(chǎn)或積極參與合作社的生產(chǎn)發(fā)展，鼓勵(lì)貧困戶以資產(chǎn)或土地入股發(fā)展“家門口”產(chǎn)業(yè)。比如，棲鳳渡鎮(zhèn)新民村，以發(fā)展油茶、水果為主，貧困戶參與率達(dá)100%;良田鎮(zhèn)向陽村以種植茶葉和藥材為主，有效發(fā)揮了專業(yè)合作社的作用，貧困戶參與率90%，每戶貧困戶入股4 000元且參與管理，合作社銷售后進(jìn)行分紅。飛天山鎮(zhèn)各村旅游資源豐富，以森林康養(yǎng)旅游休閑度假為主，并發(fā)展鄉(xiāng)村民宿和農(nóng)莊，兩江口就是一個(gè)很好的例子。

二是繼續(xù)完善就業(yè)扶貧政策。實(shí)施脫貧戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)，在脫貧后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，對(duì)脫貧戶家庭剩余勞動(dòng)力進(jìn)行免費(fèi)技能培訓(xùn)并推薦就業(yè)，設(shè)立脫貧就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助資金，幫助有創(chuàng)業(yè)意愿和條件的脫貧戶自主創(chuàng)業(yè)，成功創(chuàng)辦微型企業(yè)的脫貧戶，優(yōu)先給予創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助。支持勞動(dòng)密集型企業(yè)到貧困地區(qū)設(shè)立“就業(yè)扶貧車間”，落實(shí)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)定向減稅和普遍性降費(fèi)措施，積極搭建眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌平臺(tái)，促進(jìn)貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

三是實(shí)行科技特派員實(shí)績(jī)考核機(jī)制?？萍继嘏蓡T進(jìn)村入戶是切實(shí)地幫助貧困戶解決問題，不能像某些村只是形式上的上上課、拍個(gè)照做做資料，沒有把真正的技能落到產(chǎn)業(yè)上。因此，科技特派員的考核一定要建立在實(shí)績(jī)上，并且政府財(cái)政要設(shè)置專項(xiàng)資金用于科特派員指導(dǎo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，讓科技特派員的技能有用武之地。

四是多渠道建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，拓寬并發(fā)揮電商平臺(tái)的銷售優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)在扶貧領(lǐng)域大吹特吹電商扶貧，與貧困戶簽訂電商銷售協(xié)議，但是很多地方連網(wǎng)絡(luò)都沒有，又怎么能把生產(chǎn)出來的產(chǎn)品從平臺(tái)上銷售出去呢。那么，政府應(yīng)動(dòng)動(dòng)腦筋、想想辦法，把網(wǎng)絡(luò)建設(shè)好，多渠道挖掘優(yōu)秀人才，借助專業(yè)合作社或企業(yè)利用電商平臺(tái)，讓更多的產(chǎn)品不出戶就能銷售出去，更有效、更快地獲得利益。

3.3 建立和完善分類救助長(zhǎng)效政策機(jī)制，防止“失血”

天災(zāi)人禍和就醫(yī)就學(xué)等最易造成“失血”，導(dǎo)致出現(xiàn)支出性貧困。因此，要建立完善的救助、保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加大特殊人群救助力度，能有效防止因病因?qū)W因?yàn)?zāi)返貧。一是要進(jìn)一步完善脫貧后的健康扶貧政策。創(chuàng)新貧困人口醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制機(jī)制和服務(wù)模式，開設(shè)貧困人口醫(yī)療綠色通道，繼續(xù)完善基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、大病重病醫(yī)療救助和疾病應(yīng)急救助等有機(jī)結(jié)合的醫(yī)療保障機(jī)制。二是要實(shí)行長(zhǎng)效教育扶持政策。建立健全不同階段、系統(tǒng)的教育資助制度，擴(kuò)大建檔立卡學(xué)前教育階段學(xué)生資助范圍;全面落實(shí)建檔立卡義務(wù)教育階段學(xué)生寄宿生活費(fèi)補(bǔ)助;長(zhǎng)期實(shí)行普通高中、中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi);遴選全區(qū)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力作為“新型職業(yè)農(nóng)民”到中職學(xué)校進(jìn)行技能培訓(xùn)[3]，培養(yǎng)新型農(nóng)民，提高他們的生產(chǎn)技能、經(jīng)營(yíng)能力，增強(qiáng)他們的社會(huì)責(zé)任感，同時(shí)優(yōu)先安排政府項(xiàng)目資金調(diào)動(dòng)新型農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的積極性;對(duì)貧困家庭離校未就業(yè)的高校畢業(yè)生提供就業(yè)支持，阻斷貧困代際傳遞。三是進(jìn)一步完善社保兜底脫貧政策，持續(xù)“輸血”。完善農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的農(nóng)村家庭實(shí)行政策性保障兜底。進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的有效銜接，建立農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)的數(shù)據(jù)互通、資源共享信息平臺(tái)。

3.4 建立創(chuàng)新政府引導(dǎo)機(jī)制和社會(huì)助力新模式，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，鞏固脫貧成果

郴州市蘇仙區(qū)政府要?jiǎng)?chuàng)新建立相關(guān)完善的引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量采取多種形式參與扶貧開發(fā)，把更多新經(jīng)濟(jì)、新模式、新業(yè)態(tài)融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不拘一格發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)。建立完善利益銜接機(jī)制，鼓勵(lì)和支持龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過龍頭帶動(dòng)、租賃勞務(wù)、托管代養(yǎng)、委托經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)入股、訂單采購和技術(shù)服務(wù)等方式，緊密龍頭、基地與貧困戶之間的利益聯(lián)結(jié)，發(fā)揮社會(huì)組織專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，幫助貧困人口建立與當(dāng)前發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的觀念，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，樹立依靠自身實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)展的信心和志氣，讓貧困戶有廣泛、穩(wěn)定的收入來源。

4 結(jié)語

鞏固拓展脫貧成效，不獲全勝絕不收兵。中央在《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》中指出：“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧?！蹦壳?，蘇仙區(qū)郴州市脫貧已處于決勝時(shí)期，但要深刻認(rèn)識(shí)現(xiàn)在脫貧并不代表穩(wěn)定脫貧，一定要通過激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)業(yè)長(zhǎng)效扶持制度、提供教育醫(yī)療政策保障、創(chuàng)新政府引導(dǎo)和社會(huì)助力新模式等長(zhǎng)效機(jī)制，保持脫貧后的穩(wěn)定性，做到“扶上馬，再送上一程”，讓貧困人口通過自身努力致富，全面達(dá)到小康水平。

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