都勻市土地整治項(xiàng)目現(xiàn)狀、問題和對策研究

[摘 要] 土地整治是對未利用或低效利用的土地進(jìn)行治理的綜合性社會工程。本文以貴州省都勻市土地整治現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，運(yùn)用理論與實(shí)踐相結(jié)合的研究方法，分析目前都勻市土地整治取得的成效、存在的問題，并提出解決對策。研究表明，都勻市土地整治項(xiàng)目存在規(guī)劃設(shè)計(jì)變更多、工程超期、驗(yàn)收審計(jì)難、工程質(zhì)量有待提升、缺乏后期管護(hù)和重指標(biāo)輕環(huán)境保護(hù)等問題。研究指出，應(yīng)做實(shí)前期規(guī)劃設(shè)計(jì)，建立請款制度，強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和施工監(jiān)督，規(guī)范后期管護(hù)制度，加大政策宣傳力度等，以充分保障土地整治項(xiàng)目高效實(shí)施。

[關(guān)鍵詞] 土地整治;成效;問題;對策;都勻市

[中圖分類號] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）18-115-3

土地整治是以保障土地資源可持續(xù)利用為目標(biāo)，對未利用、不合理利用及低效利用的土地進(jìn)行治理，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動，是各類土地整理、復(fù)墾、開發(fā)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等活動的總稱[1]。土地整治是一項(xiàng)綜合性的社會工程，涉及農(nóng)田、水利、交通、環(huán)保等各方面工程內(nèi)容。

與國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對比，我國在土地整治領(lǐng)域起步晚、認(rèn)識淺、制度不健全[2]?；谌硕嗟厣?、人地矛盾突出的基本國情，我國早期土地整治旨在增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量，新增耕地潛力和新增耕地率成為當(dāng)時開展土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)和考核標(biāo)準(zhǔn)[3]。近年來，隨著人們對生態(tài)環(huán)境問題的重視以及中央提出建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，土地整治更加傾向于調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系、優(yōu)化土地利用布局和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，逐步向田、水、路、林和村一體化綜合整治轉(zhuǎn)型，成為保障國家生態(tài)安全、糧食安全的重要手段。

都勻市位于貴州省南部偏東地區(qū)，是黔南布依族苗族自治州的首府所在地，位于東經(jīng)107°7′～107°46′、北緯25°51′～26°26′，地處貴州高原東南斜坡、苗嶺山脈南側(cè)，地勢呈北西高、南東低，高差較明顯，平均海拔938 m，屬中低山山原地貌。氣候?qū)賮啛釒駶櫦撅L(fēng)氣候，冬無嚴(yán)寒、夏無酷暑，年平均氣溫16.7 ℃。2018年，都勻市總?cè)丝?0.1萬，生產(chǎn)總值238億元。都勻市作為黔南經(jīng)濟(jì)樞紐，隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量工程項(xiàng)目的建設(shè)、礦產(chǎn)資源開采對土地資源和生態(tài)環(huán)境造成浪費(fèi)和破壞，如何通過土地整治統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化用地布局、保護(hù)耕地資源和生態(tài)環(huán)境成為當(dāng)下亟待解決的問題。

1 都勻市土地整治現(xiàn)狀

1.1 基本情況

2001—2018年，都勻市申請并獲批實(shí)施的土地整治項(xiàng)目共97個，其中土地開發(fā)項(xiàng)目55個，建設(shè)總規(guī)模1 730.49 hm2，總投資16 520.26萬元，新增耕地面積共1 591.18 hm2;土地整理項(xiàng)目42個，建設(shè)總規(guī)模7 151.10 hm2，總投資19 132.78萬元，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積共5 784.60 hm2。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，都勻市的土地整治歷程與國家土地整治發(fā)展進(jìn)程呈一致性?！笆晃濉薄笆濉逼陂g以宜耕土地開發(fā)為先導(dǎo)，土地開發(fā)項(xiàng)目共35個;“十三五”國家土地整治規(guī)劃綱要突出了生態(tài)良田的建設(shè)、利用與保護(hù)，倡導(dǎo)“綠色化”土地整治，關(guān)注土地整治與精準(zhǔn)扶貧的有機(jī)結(jié)合[4]。都勻市“十三五”期間土地開發(fā)類項(xiàng)目呈斷崖式減少，2016—2018年僅有10個，相反，以建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、提升耕地質(zhì)量的土地整理類項(xiàng)目激增至19個（見圖1）。

1.2 取得的成效

1.2.1 落實(shí)占補(bǔ)平衡政策，助力脫貧攻堅(jiān)。貴州省作為脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，在脫貧攻堅(jiān)的決勝期，國家和貴州省相繼出臺了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）、《中共貴州省委貴州省人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡推進(jìn)綠色發(fā)展的實(shí)施意見》（黔黨發(fā)〔2018〕4號）等一系列文件，強(qiáng)調(diào)大力推進(jìn)土地整治助力脫貧攻堅(jiān)。土地整治作為保護(hù)耕地和保障用地的重要手段之一，既可利用土地開發(fā)項(xiàng)目產(chǎn)生新增耕地指標(biāo)，落實(shí)建設(shè)用地與占用耕地占補(bǔ)平衡，又可通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”，優(yōu)化建設(shè)用地布局，支持易地扶貧搬遷及城鎮(zhèn)發(fā)展。此外，“增減掛鉤”節(jié)余指標(biāo)和剩余新增耕地指標(biāo)在省內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，可增加地方財政收入，為脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目落地提供前置條件。

1.2.2 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，助推土地流轉(zhuǎn)。通過實(shí)施土地整理項(xiàng)目，歸并零散土地，修建田間道路和農(nóng)田灌排系統(tǒng)逐步完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，穩(wěn)步提高了土地質(zhì)量和利用效率，增強(qiáng)了糧食綜合生產(chǎn)能力，整治后的良田沃土助推土地流轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)化零為整“并地”生金。例如，都勻市XX村在項(xiàng)目實(shí)施之前，當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)費(fèi)用為1 000元/667 m2，項(xiàng)目實(shí)施后土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用增加至1 500元/667 m2;此外，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)通過合理配置排灌溝渠、田間道路，可節(jié)約農(nóng)業(yè)用水、縮短灌溉時間，同時提高了農(nóng)田抵御洪澇災(zāi)害的能力和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。例如，都勻市某少數(shù)民族村以發(fā)展中草藥種植產(chǎn)業(yè)為特色，由于項(xiàng)目實(shí)施大大改善了當(dāng)?shù)氐墓嗯艞l件，確保了栽培品種的產(chǎn)量和質(zhì)量，經(jīng)公司統(tǒng)一收購采買，農(nóng)戶不愁銷售渠道，吃上了“定心丸”，從而提高了農(nóng)戶種植中草藥的積極性，進(jìn)一步增加了農(nóng)戶的收益。

1.2.3 壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，增加群眾收入。自2016年以來，貴州省為貧困地區(qū)人口脫貧增收奔小康建設(shè)美麗鄉(xiāng)村探索了一條新路子，試行推廣了“村民自建”土地整治項(xiàng)目。這是一種以建檔立卡貧困人口耕地相對集中區(qū)域?yàn)轫?xiàng)目優(yōu)選區(qū)，單項(xiàng)總投資在200萬元以內(nèi)，由項(xiàng)目所在地村集體為實(shí)施主體，村委會（或集體合作社）承擔(dān)項(xiàng)目施工，以當(dāng)?shù)卮迕駥?shí)際需求布設(shè)工程內(nèi)容，項(xiàng)目用工向當(dāng)?shù)刎毨魞A斜的一種小規(guī)模土地整治模式。通過項(xiàng)目實(shí)施促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)村民實(shí)現(xiàn)“三得”，即得農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、得務(wù)工收入、得優(yōu)質(zhì)良田。截至2019年年初，都勻市獲上級批準(zhǔn)立項(xiàng)的“村民自建”項(xiàng)目共計(jì)19個，項(xiàng)目總建設(shè)規(guī)模1 795.23 hm2，總投資3 564.0萬元，其中業(yè)主管理費(fèi)104.5萬元，可直接用于村級集體建設(shè)。加之后期項(xiàng)目施工利潤和監(jiān)理費(fèi)結(jié)余，進(jìn)一步壯大了項(xiàng)目實(shí)施村的集體經(jīng)濟(jì)，讓“空殼村”真正摘帽脫貧。此外，項(xiàng)目施工過程中，在同等技術(shù)及體力條件下，優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)卮迕?，特別是貧困群眾參與施工，使其獲得勞務(wù)報酬，增加家庭收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，都勻市實(shí)施的2018年“村民自建”項(xiàng)目中當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c務(wù)工人數(shù)平均為18人/項(xiàng)目，人均可獲收入為8 500元/項(xiàng)目，切實(shí)增強(qiáng)了廣大農(nóng)民的獲得感。

2 都勻市土地整治存在的問題

2.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)變更多，工程進(jìn)度延期超期

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，都勻市已完工并驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目68個，涉及變更的項(xiàng)目52個，超期完工的項(xiàng)目37個。究其原因，一是項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段周期短，調(diào)查不充分，且規(guī)劃設(shè)計(jì)編制人員責(zé)任心不強(qiáng)、技術(shù)水平參差不齊，導(dǎo)致照抄模板，未能因地制宜設(shè)計(jì)工程內(nèi)容;二是未深入了解當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠?，?dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施需要占地時與村民協(xié)調(diào)困難，部分村民拒絕提供自家田地供項(xiàng)目建設(shè)施工使用，項(xiàng)目工程內(nèi)容和位置易涉及變更，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度緩慢;三是土地整治項(xiàng)目施工期受季節(jié)影響大，都勻市屬于亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，年平均降雨量1 431.1 mm，夏季雨水較多，受春耕秋收兩季耕作周期和夏季強(qiáng)降雨天氣的影響，如果不能合理安排施工進(jìn)場時間，會嚴(yán)重影響工程建設(shè)進(jìn)度，導(dǎo)致工程超期。

2.2 竣工資料收集困難，項(xiàng)目驗(yàn)收審計(jì)滯后

施工單位“重建設(shè)，輕資料”的現(xiàn)象屢見不鮮，竣工資料的整理落后于主體工程的進(jìn)展，部分項(xiàng)目施工單位及村委會認(rèn)為只要完成相應(yīng)的工程建設(shè)內(nèi)容，就完成了項(xiàng)目實(shí)施。對項(xiàng)目驗(yàn)收和審計(jì)等環(huán)節(jié)重視不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目日常資料收集不及時，資料缺失太多，造成項(xiàng)目后期驗(yàn)收、審計(jì)難度增大。此外，業(yè)主單位、監(jiān)理單位沒有收集、整理、歸檔資料的意識，認(rèn)為全部是施工方的責(zé)任，缺乏對驗(yàn)收資料的了解，對資料審查把關(guān)不嚴(yán)，存在施工完成后補(bǔ)資料的現(xiàn)象，致使竣工資料內(nèi)容達(dá)不到驗(yàn)收要求。

2.3 專業(yè)施工人員缺乏，工程質(zhì)量有待提升

一些施工單位技術(shù)力量有限，由于不能科學(xué)制定施工技術(shù)路徑、施工管理辦法和制度建設(shè)不健全、施工人員的施工工藝落后等，會直接影響工程質(zhì)量。尤其是“村民自建”項(xiàng)目，因項(xiàng)目總投資低于200萬元，不需要通過招投標(biāo)確立施工單位，部分業(yè)主傾向性選擇聘用當(dāng)?shù)氐姆菍I(yè)工程施工隊(duì)，施工人員專業(yè)技術(shù)欠佳且缺乏經(jīng)驗(yàn)，常常導(dǎo)致項(xiàng)目施工與工程實(shí)際布置具體位置和規(guī)格存在誤差等。土地整治項(xiàng)目資金監(jiān)管嚴(yán)格，審批程序復(fù)雜、費(fèi)時，有的資質(zhì)較差的施工方在資金周轉(zhuǎn)不靈遇到財務(wù)危機(jī)時選擇偷工減料，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。工程監(jiān)理工作落實(shí)不到位，監(jiān)理人員缺乏責(zé)任心不能很好地履行職責(zé)，在質(zhì)量檢測過程中存在走過場現(xiàn)象，不能及時發(fā)現(xiàn)問題。

2.4 后期管護(hù)失位，無系統(tǒng)監(jiān)管體系

后期管護(hù)是土地整治項(xiàng)目發(fā)揮長期效益的保證，由于缺乏行之有效的后期管護(hù)制度和監(jiān)管體系，在客觀和主觀雙重因素的影響下，無專人管護(hù)的耕地出現(xiàn)撂荒、田間積石、田埂垮塌現(xiàn)象;田間道路因超負(fù)荷承重導(dǎo)致破碎和斷裂;溝渠因不能定期疏通、排淤，最終堵塞水路;栽種的綠植、防護(hù)林因無人打理存活率低等，部分開發(fā)或整理后的項(xiàng)目存在“一年新、兩年舊、三年歸于零”的現(xiàn)象，造成了地方資源和資金的浪費(fèi)。

2.5 重耕地指標(biāo)，輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)

土地整治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實(shí)施過程中不可避免地會對項(xiàng)目區(qū)及其背景區(qū)域的水資源、土壤、植被等環(huán)境要素及其生態(tài)過程產(chǎn)生直接、間接的影響。然而，由于地方政府對土地整治重視程度不夠，認(rèn)識不足，片面追求完成土地整治項(xiàng)目的指標(biāo)，大面積開發(fā)未利用土地，造成土地環(huán)境負(fù)荷率加大，土地可持續(xù)利用指數(shù)降低，不重視生態(tài)保護(hù)，長此以往必然會對周圍生態(tài)環(huán)境造成影響。

3 解決都勻市土地整治問題的對策

3.1 做實(shí)前期準(zhǔn)備，舞好規(guī)劃龍頭

深入調(diào)查，因地制宜制訂規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，設(shè)計(jì)單位在編制規(guī)劃設(shè)計(jì)報告階段充分征求當(dāng)?shù)卮迕褚庖?，根?jù)村民的實(shí)際需要合理布局工程設(shè)施，將群眾意見作為規(guī)劃設(shè)計(jì)的必備材料，優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)源頭把控。在項(xiàng)目實(shí)施的全過程中，盡可能調(diào)動村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，廣泛吸納村民參與其中，避免因不了解土地整治政策而抗拒項(xiàng)目施工，進(jìn)而確保項(xiàng)目順利實(shí)施，有效減少設(shè)計(jì)變更量。此外，由村委會統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合理安排施工進(jìn)場時間，倒排工期，壓茬推進(jìn)，保證項(xiàng)目按時完工。

3.2 建立請款制度，督促資料收集

根據(jù)《貴州省土地整治項(xiàng)目管理辦法》《都勻市土地整治項(xiàng)目管理暫行辦法（試行）》文件中驗(yàn)收要求提交的資料，將其細(xì)化至每次請款必須提供的佐證材料中，建立完善的請款制度，促使施工方及監(jiān)理單位邊施工、邊收集整理竣工驗(yàn)收資料，避免出現(xiàn)項(xiàng)目完成后因資料不全而遲遲無法驗(yàn)收的現(xiàn)象。另外，針對“村民自建”項(xiàng)目這類由當(dāng)?shù)卮逦瘜?shí)施且無能力編制竣工資料的情況，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特殊性明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在保證項(xiàng)目通過驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，“村民自建”等小規(guī)模土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收資料方面盡可能化繁為簡，最大限度地反映民意、順應(yīng)民意，讓項(xiàng)目的實(shí)施更快更好地惠及當(dāng)?shù)厝罕姟?/p>

3.3 強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，做好施工監(jiān)督

項(xiàng)目組織實(shí)施前，由自然資源部門先行組織項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)村委會及相關(guān)人員學(xué)習(xí)土地整治相關(guān)文件及規(guī)定，要求村委會及施工方詳細(xì)了解和掌握土地整治項(xiàng)目的申報、審批、實(shí)施、變更、監(jiān)督檢查、驗(yàn)收和資金管理使用等各個環(huán)節(jié);在施工方進(jìn)場前，先期引導(dǎo)施工方聘用技術(shù)施工人員實(shí)施專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)活，并對整個施工過程進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，以確保工程按圖施工和質(zhì)量達(dá)標(biāo);建立監(jiān)理單位“黑名單”，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，如不積極主動履行職責(zé)或違反相應(yīng)監(jiān)理規(guī)定的，將被納入本市不良記錄，在全市進(jìn)行通報，并取消承擔(dān)本市新項(xiàng)目監(jiān)理工作的資格。

3.4 規(guī)范后期管護(hù)，建立長效機(jī)制

制定切實(shí)的后期管護(hù)辦法，按照“誰受益、誰管護(hù)”的原則，明確管護(hù)主體和職責(zé)，細(xì)化管護(hù)方式和資金來源。項(xiàng)目完工后，由施工方將工程移交給管護(hù)主體并簽訂管護(hù)協(xié)議，單項(xiàng)工程的管護(hù)應(yīng)明確到人，并實(shí)行月報告制度，加強(qiáng)跟蹤與監(jiān)測;多渠道籌措資金，除了項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)算中管護(hù)費(fèi)用外，對涉及占用、使用項(xiàng)目設(shè)施開展其他工程的施工方，按照“誰損壞、誰賠付”的原則，征收管護(hù)費(fèi)用;提升項(xiàng)目區(qū)群眾管護(hù)意識，自覺承擔(dān)管護(hù)職責(zé);政府部門將管護(hù)工作納入年終考核，建立長效機(jī)制。

3.5 加強(qiáng)政策宣傳，堅(jiān)持綠色發(fā)展

加大土地整治政策的宣傳力度，樹立“土地整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”“土地整治+生態(tài)環(huán)境建設(shè)”等理念，讓各方充分了解向生態(tài)化轉(zhuǎn)型的新土地整治模式。通過建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)充耕地，堅(jiān)持綠色發(fā)展，嚴(yán)禁控制未利用地成片開發(fā)和在生態(tài)紅線內(nèi)布設(shè)項(xiàng)目，在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中堅(jiān)持生態(tài)先行，保護(hù)生物多樣性，打造具有鄉(xiāng)村特色的旅游景觀，項(xiàng)目實(shí)施提倡耕作層剝離再利用，把生態(tài)文明理念貫穿在土地整治的全過程，促進(jìn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”有機(jī)統(tǒng)一。

4 結(jié)語

規(guī)范化推進(jìn)土地整治，事關(guān)地方土地資源可持續(xù)利用和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在脫貧攻堅(jiān)的時代背景與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求下，土地整治應(yīng)兼顧產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)業(yè)園區(qū)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等各方需求。因此，總結(jié)土地整治的經(jīng)驗(yàn)成效，厘清問題，并在實(shí)踐中探索解決對策，旨在為地方建設(shè)生態(tài)良田、建成“綠色化”土地整治模式提供理論支撐，為助力精準(zhǔn)扶貧、建成美麗鄉(xiāng)村提供智力支持。

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