農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)研究綜述

[摘 要] 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)之一。對(duì)于入市，大家總體持支持態(tài)度，但也不能忽視其中的問題。要想保證農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市順利進(jìn)行，應(yīng)對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的內(nèi)涵、權(quán)能以及建設(shè)市場(chǎng)所需的管理規(guī)則進(jìn)行詳細(xì)的研究。因此，本文詳細(xì)整理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的概況和理論研究綜述，仔細(xì)分析其中的含義、特點(diǎn)、必要性和意義。

[關(guān)鍵詞] 建設(shè)用地;集體經(jīng)營(yíng)性;土地市場(chǎng)改革;農(nóng)村土地

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）18-58-3

1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地概況

在我國(guó)法律體系的約束下，農(nóng)村集體土地的用途被嚴(yán)格限制，其可以承擔(dān)的建設(shè)方面的任務(wù)主要包括宅基地、公共設(shè)施、公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)四類。如果想要突破此界限對(duì)土地進(jìn)行使用，則由國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行征收，再轉(zhuǎn)變土地的形式將土地投入流轉(zhuǎn)或用于其他用途。這樣的操作過程使農(nóng)村集體土地經(jīng)過了層層把關(guān)，雖然保護(hù)了土地的使用途徑不受隨意更改，但是對(duì)于土地所有權(quán)人即農(nóng)民集體的利益有所侵害，往往是政府獲得巨額利益而農(nóng)民僅獲得一定的補(bǔ)償。

無論是土地價(jià)值上漲的經(jīng)濟(jì)誘惑，還是人們對(duì)于公平公正的渴望，對(duì)于改變農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地流轉(zhuǎn)方式的要求日益增多，國(guó)家不得不在所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。早在2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中便明確要求建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)同價(jià)同權(quán)以保障農(nóng)民的權(quán)利，共享改革紅利。2014年中央一號(hào)文件再次涉及此方面，2015年開始了系統(tǒng)的入市改革嘗試。

事實(shí)上，早在20世紀(jì)我國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況。除去國(guó)家在江蘇省蘇州市等地的試點(diǎn)以外，隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象層出不窮。從現(xiàn)狀來看，流轉(zhuǎn)已經(jīng)是大勢(shì)所趨，是不能完全禁止的。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的理論研究

2.1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”的含義

鄭風(fēng)田等將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地定義為主要性質(zhì)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的、可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于商業(yè)活動(dòng)的土地[1]。梁燕強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并非用于農(nóng)業(yè)建設(shè)并具有足夠的經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)[2]?？紫橹堑戎饕岢鲟l(xiāng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等商業(yè)活動(dòng)用地是主要的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也體現(xiàn)了其經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)[3]。劉志勇等的觀點(diǎn)與上述觀點(diǎn)有明顯不同，他主要是對(duì)法律法規(guī)中土地分類要求以及標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)行的學(xué)理進(jìn)行研究，認(rèn)為不同標(biāo)準(zhǔn)所得出的定義都存在差異[4]，難以對(duì)此概念做出準(zhǔn)確的分析。

2.2 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)也是學(xué)者討論的熱點(diǎn)之一，多位學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了研究。鄭麗霞認(rèn)為其流轉(zhuǎn)展現(xiàn)的特征主要包括流轉(zhuǎn)形式較多、不同地域流轉(zhuǎn)形式不同且流轉(zhuǎn)的事實(shí)情況普遍存在[5]。吳逾峰認(rèn)為我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由于數(shù)量龐大且使用方式低端，很難得到高效發(fā)展，因此存在具有明顯增值潛力但存在較大投資壓力等特點(diǎn)[6]。蔣省三對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)進(jìn)行分析，得出了以下特征：①規(guī)劃內(nèi)容與流轉(zhuǎn)土地實(shí)際情況不同;②申請(qǐng)使用者與實(shí)際使用者不同;③集體組織與投資人存在陰陽合同[7]。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)的必要性

部分學(xué)者對(duì)入市持積極態(tài)度，認(rèn)為入市所帶來的提高土地使用效率、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促使農(nóng)民享受改革紅利等優(yōu)點(diǎn)是不可忽視的閃光點(diǎn)。對(duì)比其帶來的弊端而言，這些優(yōu)勢(shì)尤為重要。鄭麗霞從集體土地利用規(guī)范化的需要、優(yōu)化土地資源配置的需要、推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要3個(gè)方面提出“入市”流轉(zhuǎn)是必要的[5]。蔣省三等認(rèn)為事實(shí)上流轉(zhuǎn)已經(jīng)存在，合法讓土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是必須做的政策準(zhǔn)備，“合法”是最重要的規(guī)制[7]。周其仁對(duì)現(xiàn)行的土地征收制度進(jìn)行研究后，認(rèn)為農(nóng)民并沒有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，致使其無法獲得出讓后的增值利益[8]。

但也有學(xué)者持相對(duì)消極的態(tài)度，他們主要從現(xiàn)行的法律法規(guī)角度出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)有土地法律體系不夠健全，對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制也不夠規(guī)范、完善，如此積極地進(jìn)行入市改革可能會(huì)侵害農(nóng)民的權(quán)益。方志權(quán)等發(fā)現(xiàn)法律控制了農(nóng)民對(duì)土地控制權(quán)的使用[9]。張雪琴等認(rèn)為現(xiàn)行的法律法規(guī)中土地的所有權(quán)界限還沒有得到完全的厘清，在此混亂的情況下進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易和利益分配也會(huì)混亂且沒有保障[10]。而無法可依的情形更是部分學(xué)者最擔(dān)心的入市時(shí)出現(xiàn)的情況，并且農(nóng)民集體相對(duì)處于弱勢(shì)，若產(chǎn)生矛盾如何發(fā)聲也是一個(gè)問題。即便入市了，也不能確保土地收益能落實(shí)到農(nóng)民手上。

2.4 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)存在的問題

大部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已經(jīng)是大勢(shì)所趨，但這并不意味著入市過程隨波逐流，對(duì)于在此過程中產(chǎn)生的各種挑戰(zhàn)，如果不能得到有效解決，可能會(huì)產(chǎn)生更大的社會(huì)危害。

張鵬在對(duì)實(shí)踐中所產(chǎn)生的問題進(jìn)行研究后得出了現(xiàn)行法律已經(jīng)與發(fā)展不相契合、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)空間小、農(nóng)民自決權(quán)缺失、政府對(duì)于農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地不支持、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃不科學(xué)、收益份額制度不明確以及交易程序不規(guī)范等結(jié)論[11]。伍振軍將問題的主要矛盾集中在產(chǎn)權(quán)歸屬、收益機(jī)制和政府利益3個(gè)方面[12]。黃發(fā)儒發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)存在產(chǎn)權(quán)歸屬不明確、土地征收權(quán)存在濫用現(xiàn)象、各方面制度缺失等問題[13]。

2.5 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)存在問題的解決對(duì)策

當(dāng)前，農(nóng)村土地改革越來越得到重視，實(shí)踐中存在的許多問題對(duì)于政策的有效實(shí)施產(chǎn)生了一定程度的影響，這是不利于保障農(nóng)民權(quán)益的。為了解決這些問題，必須先從法律的角度解決現(xiàn)行的法律制度問題，這樣才可以更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，振興鄉(xiāng)村。

鄭麗霞首先將其目光投到了立法上，她提出必須先確定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)原則，并且認(rèn)為立法原則應(yīng)主要分為符合保護(hù)耕地的原則、符合總體土地規(guī)劃原則、符合市場(chǎng)與政府相協(xié)調(diào)的原則和個(gè)人利益與集體利益并重的原則[5]。其次，完善現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，使其與現(xiàn)實(shí)情況相吻合。《中華人民共和國(guó)土地管理法》中必須明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的屬性界限，并更改其中第四十三條，使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過正規(guī)渠道進(jìn)行流轉(zhuǎn)。此外，地方也要輔助改革發(fā)展，在政策層面因地制宜落實(shí)法律法規(guī)，針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民情況保障其利益。伍振軍強(qiáng)調(diào)了明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地內(nèi)涵的重要性，只有厘清基本概念，才可以保證后續(xù)的機(jī)制形成不產(chǎn)生混亂的情況[12]。伍振軍還提出需要對(duì)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，建設(shè)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，這樣更有利于入市[12]。王文等對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易方式進(jìn)行研究，提出需要對(duì)用地的股價(jià)過程和規(guī)則進(jìn)行嚴(yán)格的管理規(guī)制[14]。

張鵬面對(duì)現(xiàn)今存在的問題，提出以下幾點(diǎn)建議[11]。一是從法律角度修改過時(shí)的法律，做到入市流轉(zhuǎn)有法可依。在法律中取消對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用途徑的限制，不再對(duì)其進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。這樣的修改對(duì)于我國(guó)而言是巨大的改變，因此應(yīng)多次進(jìn)行不同的試點(diǎn)，從而整合經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟時(shí)對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行有效的修改，在條件尚未成熟時(shí)，可借助試點(diǎn)地區(qū)的政策法規(guī)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行保護(hù)。二是擴(kuò)大流轉(zhuǎn)的余地。現(xiàn)如今，我國(guó)存在征地權(quán)被濫用的情況，這樣的情況是絕對(duì)不利于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的。因此，要先縮小征地范圍，這樣入市流轉(zhuǎn)才會(huì)有更大的空間。這就需要從法律方面限制征收范圍，可以對(duì)其范圍進(jìn)行列舉，并且明確其程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是強(qiáng)調(diào)農(nóng)民流轉(zhuǎn)的自決權(quán)?，F(xiàn)實(shí)情況中仍然存在政府控制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，必須保護(hù)和尊重農(nóng)民自身的想法。四是對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行優(yōu)質(zhì)規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開良好的規(guī)劃，土地規(guī)劃也是其中不可或缺的環(huán)節(jié)。依法對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)劃，有利于更加科學(xué)高效地使用土地，減小城市土地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地入市流轉(zhuǎn)的差距。五是控制價(jià)格。為防止出現(xiàn)低價(jià)銷售侵犯農(nóng)民權(quán)益的情況，設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)是必要手段。六是設(shè)立收益分配制度。為了讓利益真正落到農(nóng)民手上，激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的熱情，良好的分配制度可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展充滿生機(jī)。七是建立清楚明了的交易市場(chǎng)，將交易程序清晰化并明確稅收，讓各方處于公開、平等的交易平臺(tái)中，共同分享土地收益。

2.6 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)的意義

陳小君認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)意義重大[15]。首先，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了我國(guó)物權(quán)法對(duì)于所有權(quán)平等的保護(hù)。實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”是自決權(quán)的體現(xiàn)，是打破農(nóng)村土地壟斷的巨大進(jìn)步。其次，隨著改革開放的深入推進(jìn)，城市人民已經(jīng)享受了足夠的改革紅利，而農(nóng)民卻一直未曾獲得土地增值帶來的利益。而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)有利于新農(nóng)村建設(shè)，可以為鄉(xiāng)村建設(shè)注入資金，真正做到振興鄉(xiāng)村。再次，流轉(zhuǎn)是加速農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程的手段之一，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)淘汰老舊的污染企業(yè)，帶來蓬勃的新興工業(yè)發(fā)展模式，增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值。最后，土地是我國(guó)的緊缺資源之一，如果不進(jìn)行流轉(zhuǎn)，盤活僵硬的建設(shè)用地，那么就會(huì)加劇占用耕地的情形。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，必須保持耕地紅線不動(dòng)搖，才能保障人民的基本生活。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”流轉(zhuǎn)，既有利于適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展，又可保護(hù)人們的基本利益。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

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