我國推行檢察官責(zé)任制的現(xiàn)存問題及其對策研究

任 虹 燕

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207）

一、問題的提出

全面落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制是推進(jìn)檢察官辦案模式轉(zhuǎn)變之關(guān)鍵。我國關(guān)于檢察官辦案模式轉(zhuǎn)變之探索最早開始于1994 年，目的是為了解決檢察實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問題。北京等地區(qū)的檢察院率先進(jìn)行了檢察官辦案模式的轉(zhuǎn)化嘗試， “主任檢察官責(zé)任制”即是這一時(shí)期的產(chǎn)物。“主任檢察官責(zé)任制”推行至今已逾十年，但其實(shí)施效果不甚理想?；诋?dāng)前司法改革大背景對于推行司法責(zé)任制的要求，加之舊的改革措施在一定程度上的非理想效果，將檢察官辦案責(zé)任制改革推至一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。厘清檢察官、檢察長和檢委會(huì)之間的權(quán)力界限，明確哪些權(quán)力可以授權(quán)于檢察官，從而更好發(fā)揮檢察官作用，進(jìn)一步推進(jìn)司法改革是進(jìn)行理論研究的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

二、我國檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)問題

（一）內(nèi)部決策的行政化問題

“三級審批”——內(nèi)部決策的行政化?！缎淌略V訟規(guī)則》第四條明確我國采取“檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或檢察委員會(huì)決定”的三級審批辦案模式。三級審批的模式或流程對檢察辦案模式轉(zhuǎn)變的最大影響是其弱化了檢察官在處理承辦案件中的主要作用，出于一種“非決定，無責(zé)任”的心理狀態(tài)，可能使承辦檢察官對最終決定主體，也即檢察長或檢委會(huì)產(chǎn)生決策依賴心理，不利于強(qiáng)化其辦案責(zé)任心和職業(yè)榮譽(yù)感，同時(shí)更不利于司法專業(yè)人員隊(duì)伍的培養(yǎng)。司法案件與行政決策不同的地方在于，后者是基于現(xiàn)有條件對將來發(fā)生之事予以預(yù)先判斷，而與之不同的是，司法辦案是基于已經(jīng)發(fā)生之事而對其所涉主體承擔(dān)相應(yīng)后果做出判斷，其本質(zhì)在于判斷而非決策。[1]具體至檢察官的職能行使，從案件的證據(jù)事實(shí)之調(diào)查到對當(dāng)事人起訴、量刑之考量，檢察官必須結(jié)合已有各項(xiàng)證據(jù)與自身經(jīng)驗(yàn)對已然事實(shí)進(jìn)行再現(xiàn)，換言之，檢察權(quán)行使的所有流程必須建立在親歷的基礎(chǔ)上，只有親自接觸原始證據(jù)、聽取所涉當(dāng)事人陳述，才能形成最接近事實(shí)真相的判斷。

（二）檢察官辦案權(quán)責(zé)不明問題

自2015 年最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》出臺(tái)后，根據(jù)其相關(guān)指導(dǎo)原則，全國各地檢察機(jī)關(guān)幾乎均開展了檢察官權(quán)力清單的實(shí)踐探索。實(shí)踐表明，在探索實(shí)踐和試點(diǎn)過程中，至少存在著各省檢察權(quán)授權(quán)幅度總體不高且權(quán)力差異較大與檢察長實(shí)踐中授權(quán)檢察官辦案決策權(quán)的積極性不高兩方面的問題。

一方面，各省檢察權(quán)授權(quán)幅度總體不高且權(quán)力差異較大。據(jù)學(xué)者調(diào)查，截止至2018 年，在全國印發(fā)檢察官權(quán)力清單的省份中，僅有廣東、廣西、福建、四川和重慶五個(gè)地區(qū)對于檢察官主體權(quán)利的授予幅度超過50%，幅度最高的重慶也僅達(dá)到近70%。[2]另一方面，檢察長實(shí)踐中授權(quán)檢察官辦案決策權(quán)的積極性不高。檢察實(shí)踐中的考核評價(jià)體系事實(shí)上亦會(huì)影響改革措施的實(shí)施效果，雖然《中華人民共和國檢察官法》對檢察官的考核做出了相關(guān)規(guī)定，然而規(guī)定極為簡略，司法實(shí)踐中的檢察官及檢察院考評辦法由最高人民檢察院下發(fā)相關(guān)文件具體規(guī)定。然在不同省份具體實(shí)施細(xì)則不盡相同，但總體而言，上級院對下級院制定的考核指標(biāo)，是基于檢察院整體而非檢察官個(gè)人，各級檢察院往往高度重視上級院對本院的考評、上級院各部門對本院各部門的考評，并將考評結(jié)果與年終獎(jiǎng)掛鉤。但是對檢察官個(gè)人的考評卻幾乎被忽略。

三、域外檢察辦案模式借鑒

（一）大陸法系代表國家檢察辦案模式

一般認(rèn)為，中國的檢察制度與大陸法系司法制度較為相似，或檢察制度中許多內(nèi)容系借鑒其國家相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)而來，其中又以日本和德國關(guān)聯(lián)最為密切，故而對日本與德國的檢察制度予以考察或能為解決我國現(xiàn)存問題提供一定的思路與借鑒。就上下級檢察官的職權(quán)關(guān)系而言，日本《檢察廳法》規(guī)定檢察官為獨(dú)立廳官，并且要求在每位具體承辦案件的檢察官要在起訴書中署名，以顯示其獨(dú)立地位。但因?yàn)樯婕暗絿覚C(jī)器之動(dòng)用，一旦起訴即需要運(yùn)用納稅人所繳稅金以及考慮到龐大公權(quán)力對公民個(gè)人權(quán)利可能造成的威脅，就是否起訴的決定權(quán)而言，日本的檢察官仍然需要接受上席檢察官的裁決。[3]德國的檢察權(quán)運(yùn)行雖然秉承上命下從的檢察一體原則，但在上級檢察官有違反法定追訴原則、超越評判范圍或有錯(cuò)誤裁量指令等情形時(shí)，賦予辦案檢察官有放棄助理案件的權(quán)力。

（二）英美法系國家檢察辦案模式

相較于大陸法系國家強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的高度統(tǒng)一性，英美法系國家在檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面則表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)乃缮⑿?。英美法系國家的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部并不按照嚴(yán)格的層級關(guān)系設(shè)立，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，除具體承辦案件的檢察官，就是負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的檢察長，檢察官直接受檢察長領(lǐng)導(dǎo)，向檢察長負(fù)責(zé)，在檢察官與檢察長之間不存在類似于大陸法系國家行政化層級的案件部分負(fù)責(zé)人、主任檢察官等。[4]與大陸法系多數(shù)國家將檢察機(jī)關(guān)定位于司法機(jī)關(guān)不同的是，基于理念之差別，英美法系國家認(rèn)為所謂司法機(jī)關(guān)應(yīng)僅為法院，故而在現(xiàn)代檢察機(jī)關(guān)建立之初，就將其定位于行政機(jī)關(guān)之屬性，但其又區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)中上下級領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，英美法系的檢察首長并無個(gè)案指揮權(quán)，不能干涉檢察官對具體案件的決定。在美國，“助理檢察官負(fù)責(zé)制”成為其檢察辦案模式的一項(xiàng)基本原則，也即在聯(lián)邦、郡縣以及市政三個(gè)層面各有其檢察官作為機(jī)關(guān)首長，但是否決定起訴、對于涉案當(dāng)事人是否采取“辯訴交易”等都為助理檢察官的權(quán)利。[5]

對大陸法系國家和英美法系國家檢察權(quán)運(yùn)行模式進(jìn)行分析之后，可以認(rèn)為，雖然因?yàn)闅v史和訴訟模式等差異的存在，兩大法系在檢察院設(shè)置和檢察官權(quán)限方面存在較大的差異，但其都在朝著一個(gè)共同的趨勢變革：也即在檢察首長監(jiān)督的前提下，賦予辦案檢察官更多的決策權(quán)，并通過各種制度保障檢察官的獨(dú)立性。

四、我國檢察辦案模式轉(zhuǎn)換的方向和路徑

基于以上對我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)存的權(quán)力結(jié)構(gòu)問題以及域外檢察官辦案制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒闡述，管見以為，我國未來的檢察辦案模式發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是“突出檢察官獨(dú)立性的辦案模式”，而所謂“突出檢察官獨(dú)立性”，不僅應(yīng)當(dāng)是制度的重新建構(gòu)或像“主任檢察官”似的在上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的一種“運(yùn)動(dòng)式”實(shí)踐。首先要進(jìn)行理念的厘清，也即明確“檢察權(quán)”的定位，進(jìn)而在其基礎(chǔ)上探討制度的建構(gòu)問題，也即檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置及檢察官行使職權(quán)保障等。

（一）檢察官權(quán)力來源

關(guān)于檢察官權(quán)力的來源，就檢察長與檢察官之間的權(quán)力分配而言，一般認(rèn)為存在著“授權(quán)制權(quán)力來源”和“分權(quán)制權(quán)力來源”兩種類型。[6]“授權(quán)制”，即法律規(guī)范將檢察權(quán)賦予檢察首長，檢察首長根據(jù)實(shí)際情況和具體規(guī)范將檢察權(quán)授予具體承辦案件的檢察官，辦案檢察官檢察權(quán)的權(quán)力來源不是法律規(guī)范，而是檢察首長?！胺謾?quán)制”當(dāng)中，法律法規(guī)直接將檢察權(quán)賦予檢察官，每個(gè)檢察官都是檢察權(quán)獨(dú)立的載體。因此，對比兩個(gè)關(guān)于檢察官權(quán)力來源的類型，在“分權(quán)制”之下，檢察官在檢察權(quán)的行使上具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，獨(dú)立于檢察長。

《中華人民共和國檢察官法》第二條明確規(guī)定“檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢查人員”，但其職權(quán)確定之依據(jù)似止步于此，在《刑事訴訟法》等檢察官行使權(quán)力的明確依據(jù)當(dāng)中并未明確其在訴訟上享有獨(dú)立行使檢察權(quán)的地位。也即形成了“具有分權(quán)制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，但法律規(guī)范將制度實(shí)際上運(yùn)行成授權(quán)制”的尷尬局面。因此，需要在訴訟法和司法制度上進(jìn)一步明確“檢察官是獨(dú)立行使檢察權(quán)的司法官員”，只有在明確了檢察權(quán)行使的主體之后，也即解決了權(quán)力來源的基本問題之后，方可為其后通過明確規(guī)定授予檢察官權(quán)利疏通制度道路。

（二）明確檢察官具體權(quán)力

通過考察改革過程中各省份的《檢察官權(quán)力清單》，現(xiàn)存有兩種檢察官權(quán)力授權(quán)模型，一為全列型，二為排除型。“全列型”，即明確規(guī)定檢察長、檢委會(huì)、辦案檢察官、檢察助理對哪些案件和事項(xiàng)擁有最終的決策權(quán)；“排除型”，即只列舉檢察長、副檢察長、檢委會(huì)的權(quán)力，其余沒有明確列舉的權(quán)力，均歸于辦案檢察官行使最終決定權(quán)。

在當(dāng)前檢察官權(quán)力授權(quán)模型中，“全列型”和“排除型”兩種模式都各有利弊，但相比較而言，“排除型”的授權(quán)模式更符合“增強(qiáng)檢察官獨(dú)立性”這一改革路徑。誠然，“排除型”的授權(quán)模式存在檢察官濫用權(quán)力的可能性，但必須承認(rèn)的是，針對于此問題的相應(yīng)對策應(yīng)當(dāng)是在檢察官考評體系與權(quán)力濫用制約上予以著手，而非在畏懼可能發(fā)生的權(quán)力濫用情形而從根本上杜絕賦予其辦案權(quán)力，否則有“因噎廢食”之嫌。“排除型”授權(quán)模型要求法律規(guī)范明確規(guī)定何種案件的決策權(quán)必須由檢察長和檢委會(huì)行使，將其余未明確案件的決策權(quán)下放至辦案檢察官，不僅保證了檢察官獨(dú)立性地位，也在一定程度上提高了檢察官辦案的靈活性和效率。

（三）改革檢察系統(tǒng)考評

伴隨著“定案決策權(quán)”下放至檢察官，執(zhí)法辦案考評機(jī)制亦應(yīng)當(dāng)由整體考評轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟貙z察官個(gè)人進(jìn)行考評，檢察院執(zhí)法辦案個(gè)人考評制度的構(gòu)建至少需要保證客觀中立、具有實(shí)踐可操作性兩個(gè)方面。首先檢察首長負(fù)責(zé)考核能夠保障效率，但這樣一來，檢察官辦案的獨(dú)立性就容易受到影響。管見以為，可以成立以檢察長直接領(lǐng)導(dǎo)的檢察考評委員會(huì)，由離退休檢察工作人員作為檢察委員會(huì)的主要成員，適當(dāng)吸收專家、律師參與，這樣，既能保障考察的真實(shí)效率性，又能在一定程度上保證檢察官行使權(quán)利的獨(dú)立性。[7]其次什么樣的考核標(biāo)準(zhǔn)才能防止片面性并且在實(shí)踐中具有切實(shí)可行性。對檢察官的考核，應(yīng)當(dāng)從“量”與“質(zhì)”兩個(gè)方面著手。所謂的“量”即結(jié)合其辦理案件的總數(shù)與效率對該指標(biāo)進(jìn)行考評，為防止以數(shù)量累積為主要衡量的淺層考核評價(jià)，此種對于案件數(shù)量的接收與處理只適用于與平均值差別明顯時(shí)，作為對于負(fù)面考評的依據(jù)。更重要的是，檢察官的考評應(yīng)當(dāng)更注重于“質(zhì)”，旨在指程序與實(shí)體的公正處理，因?yàn)樗痉?quán)行使對于公民權(quán)利、自由造成極大影響，對于檢察官的考評而言，事實(shí)認(rèn)定的正確與法律適用的穩(wěn)妥等都是“質(zhì)”的考評之重要因素。相對于“量”的考評的“客觀性”，“質(zhì)”的考評更多的帶有主觀色彩。但為了保證并加強(qiáng)“質(zhì)”的考評的公正性，應(yīng)當(dāng)引入一些客觀性標(biāo)準(zhǔn)，諸如“法院有罪判決的比例”“當(dāng)事人上訴的比例”等。

五、結(jié)語

基于以上闡述，在我國檢察官辦案責(zé)任制改革的關(guān)鍵時(shí)期，在理念上厘清檢察官的獨(dú)立地位，加強(qiáng)檢察官辦案獨(dú)立性是推動(dòng)改革的關(guān)鍵之舉。但需要說明的是，以上所謂對策建議更多地是提出一個(gè)未來我國檢察官辦案責(zé)任改革的方向和路徑，囿于所述題意之限制，對于更為具體的相關(guān)制度，譬如建立針對于檢察官個(gè)人的檢察考評委員會(huì)、具體量化檢察官考核指標(biāo)體系等具體的制度構(gòu)建尚需結(jié)合檢察實(shí)踐予以觀之。