環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)法治觀念的演變歷程及趨勢(shì)
——基于鄂冀浙三省大氣污染防治地方立法的考察

賀 雄 唐 飛

（長(zhǎng)江大學(xué)法學(xué)院， 湖北 荊州 434000）

黨的十九大報(bào)告提出要牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀。社會(huì)主義生態(tài)文明觀的豐富內(nèi)涵之一就是要實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的嚴(yán)密法治觀。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)明的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，生態(tài)文明的建設(shè)首先需要轉(zhuǎn)變觀念，領(lǐng)導(dǎo)干部因其身份屬性，其觀念及行為對(duì)地方立法具有重要導(dǎo)向作用。下文通過對(duì)鄂冀浙三省大氣污染防治地方立法進(jìn)行考察，對(duì)環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)法治觀念變遷的原因與現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行分析，剖析其未來演變面向。

一、鄂冀浙三省大氣污染防治地方立法的演變進(jìn)程

（一）起步階段（1995 年-1999 年）

1988 年6 月《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）生效實(shí)施。1995 年第一次修訂后，省級(jí)地方立法開始出現(xiàn)。1996 年《河北省大氣污染防治條例》，1997 年湖北省《湖北省大氣污染防治條例》相繼出臺(tái)。由于缺乏環(huán)境治理地方立法經(jīng)驗(yàn)，這一時(shí)期的大氣污染防治條例中的立法目的、原則以及監(jiān)管權(quán)限等具體規(guī)定簡(jiǎn)單照搬《大氣污染防治法》的規(guī)定，未結(jié)合本省大氣污染的特點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性創(chuàng)設(shè)。本階段創(chuàng)設(shè)的相關(guān)法律制度包含污染物排放總量控制制度、排放申報(bào)制度、排污許可證制度、排污與超標(biāo)排污費(fèi)制度、定期報(bào)告處理制度。由于燃煤污染為這一時(shí)期大氣污染的主要污染源，地方立法中將燃煤污染作為重點(diǎn)防治對(duì)象，設(shè)置專章規(guī)定燃煤污染防治的具體措施。在法律責(zé)任的設(shè)置上則規(guī)定了責(zé)令改正、停產(chǎn)停業(yè)、對(duì)直接遭受損失的單位和個(gè)人進(jìn)行賠償?shù)仁潞缶葷?jì)性手段。

（二）發(fā)展階段（2000 年-2015 年）

2000 年以后大氣污染的主要因子發(fā)生變化，前一階段大氣污染防治的重點(diǎn)是煙煤型工業(yè)污染，而隨著機(jī)動(dòng)車保有量的急劇增加，大氣污染開始向煙煤與機(jī)動(dòng)車尾氣復(fù)合型污染過渡，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)。2000 年4月《大氣污染防治法》第二次修訂。2003 年浙江省出臺(tái)的《浙江省大氣污染防治條例》專設(shè)一章對(duì)防治機(jī)動(dòng)車尾氣排放污染措施進(jìn)行細(xì)化。在吸收與發(fā)展前一階段大氣污染防治制度的基礎(chǔ)上新增排污公示制度，將污染物排放總量制度中的污染物細(xì)化為主要污染物，并將總量控制計(jì)劃中的主要污染物排放總量以及削減污染物排放量與削減時(shí)限都納入到監(jiān)管范圍中。針對(duì)前期大氣污染事故頻發(fā)，條例中對(duì)污染事故的預(yù)防和處理進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，并利用在線大氣污染監(jiān)測(cè)設(shè)施創(chuàng)設(shè)在線監(jiān)測(cè)制度，定期發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)，逐步開展大氣預(yù)報(bào)工作。

（三）綜合防治階段（2016 年至今）

2015 年8 月《大氣污染防治法》第三次修訂，受其影響，2016 年《河北省大氣污染防治條例》《浙江省大氣污染防治條例》先后進(jìn)行了大幅度修改，2018 年湖北省也開始《湖北省大氣污染防治條例（修訂草案）》征求意見的工作。此階段主要轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在以下幾方面：一是監(jiān)管職責(zé)劃分明確到各相關(guān)部門，細(xì)化了發(fā)改、經(jīng)信、公安交管、住建、市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)等主管部門的工作職責(zé)。同時(shí)將大氣環(huán)境管理職責(zé)向基層組織延伸。賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處及村（居）民委員會(huì)一定職能，進(jìn)一步發(fā)揮基層組織的作用。二是根據(jù)揚(yáng)塵污染源的變化將重點(diǎn)揚(yáng)塵污染防治對(duì)象擴(kuò)展為燃煤污染、工業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車污染、揚(yáng)塵污染、農(nóng)業(yè)污染五大類。三是更加強(qiáng)調(diào)重污染天氣應(yīng)對(duì)，劃定各個(gè)地方行政區(qū)域大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，構(gòu)建重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治。2018 年10 月《大氣污染防治法》第四次修訂，又會(huì)給地方大氣污染防治立法帶來新的變化。

二、環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)法治觀念的主要變化

（一）從“先發(fā)展后治理”到“發(fā)展與治理并重”

改革開放40 年我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。1980 年確定了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展路線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道，經(jīng)濟(jì)取得持續(xù)快速增長(zhǎng)，而這種粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式換來的是嚴(yán)重的環(huán)境污染。單純追求GDP 數(shù)字增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式后續(xù)乏力，領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染造成的損害是不可逆的，環(huán)境污染掣肘經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出：“必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗。”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理從來就是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)干部在不同發(fā)展階段把握二者關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)以實(shí)事求是的態(tài)度來權(quán)衡利弊。1996年《河北省大氣污染防治條例》第三十條與1997《湖北省大氣污染防治條例》第九條中都規(guī)定了超標(biāo)排污費(fèi)制度，默許相關(guān)主體在繳納少許排污費(fèi)用之后即可超標(biāo)排放二氧化硫，此項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)是環(huán)境治理向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的妥協(xié)。在2016 年《河北省大氣污染防治條例》以及《湖北省大氣污染防治條例（修訂草案）》中超標(biāo)排污費(fèi)制度均被排污權(quán)交易制度取替，在大氣污染物排放總量控制的前提下，排污主體可利用市場(chǎng)機(jī)制自由買賣向大氣排放污染物的份額，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿達(dá)到生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相平衡。[1]

（二）從行政單一保護(hù)到實(shí)現(xiàn)多元共治

在大氣污染防治地方立法的前兩個(gè)階段，地方政府以及相關(guān)行政部門被賦予大氣污染防治的主要監(jiān)管職責(zé)，對(duì)于大氣污染防治發(fā)揮了一定的積極作用。但隨著大氣污染因子增多以及污染程度的加深，單一行政權(quán)力治理形式成效不佳，面臨諸多困境。[2]習(xí)近平總書記在2017 年中央全面深化改革小組第十四次會(huì)議上指出：“生態(tài)文明建設(shè)要形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與、公眾監(jiān)督的新格局。”以法治為基礎(chǔ)的多元主體共同治理方式是我國(guó)環(huán)境治理中實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是實(shí)踐形成的新要求。領(lǐng)導(dǎo)法治觀念也隨著環(huán)境治理客觀對(duì)象的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)變，在其指導(dǎo)地方立法建構(gòu)大氣污染防治體系過程中，逐漸引入多主體參與、協(xié)同共治。例如，現(xiàn)行《浙江省大氣污染防治條例》以及《湖北省大氣污染防治條例（修訂草案）》相較于舊版條例，新賦予了街道辦事處及村（居）民委員會(huì)組織開展大氣污染防治的具體工作的職能，建立健全大氣污染舉報(bào)、投訴協(xié)調(diào)處理機(jī)制。此外，排污權(quán)交易制度的設(shè)立也調(diào)動(dòng)污染企業(yè)參與治理積極性。力求在尊重與協(xié)調(diào)各主體利益的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)各方主體都可有序參與其中的可持續(xù)防治機(jī)制，建立起能夠調(diào)動(dòng)各方主體防治積極性的多元開放的合作網(wǎng)絡(luò)。

（三）從強(qiáng)調(diào)職能統(tǒng)一到權(quán)責(zé)精細(xì)明晰

黨的十九大報(bào)告提出加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革作出部署，牢牢扭住體制機(jī)制這個(gè)“牛鼻子”，充分用好“改革”這個(gè)關(guān)鍵招，展示了生態(tài)文明體制改革是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。[3]地方立法的功能定位——既是上位法的補(bǔ)充，更是上位法的細(xì)化，因此地方立法在對(duì)大氣污染防治監(jiān)管制度進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管范圍的界定應(yīng)當(dāng)力求精準(zhǔn)，從而提升地方立法的可操作性。在大氣污染防治地方立法的前兩個(gè)階段，鄂冀浙三省地方立法中均明文確定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管主體主要由縣級(jí)政府、環(huán)保部門以及公安、交通部門組成。其中，縣政府對(duì)本行政區(qū)域大氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定本行政區(qū)域的總量控制實(shí)施計(jì)劃，環(huán)保部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。而其他相關(guān)部門并未納入大氣污染防治主體范圍，部門間協(xié)調(diào)防治受阻，消極應(yīng)對(duì)防治工作，公共資源投入與防治效果預(yù)期不匹配，大氣污染的防治最終成效不佳?，F(xiàn)行的鄂冀浙三省大氣污染防治地方立法中則擴(kuò)大了監(jiān)管主體的范圍，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處及村（居）民委員會(huì)、發(fā)改、經(jīng)信、公安交管、住建、市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)相應(yīng)的監(jiān)管職能，在條文中明確界定各部門的監(jiān)管范圍與監(jiān)管對(duì)象。

（四）從單設(shè)行政處罰到增列生態(tài)補(bǔ)償

行政處罰是對(duì)大氣污染行為進(jìn)行法律規(guī)制的常規(guī)性手段，其通過使行為主體付出經(jīng)濟(jì)損失，從而逆向約束主體行為，對(duì)于創(chuàng)造有利于公民生活的大氣環(huán)境、實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)具有重要的作用。在大氣污染防治地方立法的前兩個(gè)階段，區(qū)間性的數(shù)值罰款是行政處罰中規(guī)定的唯一方式，罰款區(qū)間、罰款數(shù)額予以明文規(guī)定，具有較強(qiáng)的操作性，但其也存在諸多弊端。一是罰款上限數(shù)額規(guī)定太低，使得行為主體在負(fù)擔(dān)違法成本后仍有較大的獲利空間，同時(shí)守法主體的守法成本相對(duì)增加，降低了行為主體守法的積極性。二是大氣污染造成的損失以及后期修復(fù)花費(fèi)巨大，固定的處罰數(shù)額無(wú)法彌補(bǔ)損害造成的損失，也無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的污染損害與修復(fù)成本的增加。三是罰款雖可以發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與法律威懾的作用，但卻無(wú)法直接作用于已受損害的生態(tài)恢復(fù)?！逗笔〈髿馕廴痉乐螚l例（修訂草案）》第十七條規(guī)定，“省人民政府制定環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償制度，依據(jù)環(huán)境空氣質(zhì)量狀況和同比變化情況，按年度實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償和獎(jiǎng)懲?！蓖ㄟ^增設(shè)大氣污染生態(tài)補(bǔ)償和獎(jiǎng)懲制度，多種方式相結(jié)合，提高行為主體大氣污染防治積極性，也能提升違法成本、增強(qiáng)法律的威懾力，激勵(lì)與追責(zé)相呼應(yīng)推動(dòng)大氣污染防治有效開展。

三、環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)法治觀念轉(zhuǎn)變的成因

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的助推

改革開放四十年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了跨越式的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者之間的關(guān)系的理解也在不斷地變化。1978 至1992 年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，環(huán)境保護(hù)讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1992 至2012 年，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，環(huán)境保護(hù)得到重視和加強(qiáng)，但仍負(fù)重前行，滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2012 年以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，環(huán)境保護(hù)得到前所未有的重視，逐步融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并具備越來越大的話語(yǔ)權(quán)。[4]由于現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面向發(fā)生了實(shí)質(zhì)變化，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的情況下無(wú)法持續(xù)的為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供動(dòng)力，先污染后治理的老路已經(jīng)行不通，必須轉(zhuǎn)變?cè)械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走一條既能夠提升經(jīng)濟(jì)效益又能節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的道路。政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式負(fù)有重要的責(zé)任，而將其思想與行動(dòng)相統(tǒng)一的最佳方式就是將其發(fā)展觀念以地方立法的方式固定下來。

（二）中央環(huán)保政策的引領(lǐng)

環(huán)保政策對(duì)于進(jìn)一步提升環(huán)保法治觀念、規(guī)范環(huán)保行為、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展具有重要的引領(lǐng)與實(shí)踐意義。十九大報(bào)告中對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)作出了新規(guī)劃，提出了新要求。一是加大環(huán)境治理的力度，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二是加快構(gòu)建環(huán)境管控的長(zhǎng)效機(jī)制，提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評(píng)價(jià)、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度。三是全面深化綠色發(fā)展的制度創(chuàng)新，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。領(lǐng)導(dǎo)法治觀念的提升是環(huán)境治理的重要前提，依法治理環(huán)境問題是加強(qiáng)環(huán)境治理科學(xué)化、公正化、嚴(yán)格化的重要手段。地方領(lǐng)導(dǎo)干部既是中央環(huán)保政策的執(zhí)行者與落實(shí)者，又是地方環(huán)保舉措的制定者與實(shí)施者，需要將中央環(huán)保政策領(lǐng)悟?qū)W透，內(nèi)化于心外化于行，通過地方立法將科學(xué)的環(huán)保舉措固定下來，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

（三）公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)

長(zhǎng)久以來，我國(guó)公民對(duì)于自身作為環(huán)境保護(hù)主體的認(rèn)可度較低，近年來隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，公民生活水平不斷的提升，公民在解決了基本生活問題之后著眼尋求更高品質(zhì)的生活。公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)水平的提升是相輔相成的，廣大民眾是環(huán)境保護(hù)最大的人力資源，在環(huán)境保護(hù)與污染治理工作中發(fā)揮重大的積極作用。同時(shí)民眾環(huán)保意識(shí)的日益增強(qiáng)也對(duì)環(huán)境污染治理工作提出了新的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部在充分理解公眾環(huán)保需求的基礎(chǔ)上，為了獲得公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的支持，對(duì)其已形成的環(huán)境治理法治觀念做進(jìn)一步的反思與轉(zhuǎn)變成為必然之舉。具體實(shí)踐中，一方面可通過在立法層面明確公眾環(huán)保主體的地位，建立健全相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)與政府失靈情況下的不足。另一方面可依法建立起多種公眾可參與的健康持續(xù)的環(huán)保途徑，建立健全相應(yīng)的知情、表達(dá)、救濟(jì)機(jī)制等來予以實(shí)現(xiàn)。

（四）環(huán)?？茖W(xué)技術(shù)的創(chuàng)新

李克強(qiáng)總理在全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作座談會(huì)上指出：“環(huán)保工作的加強(qiáng)與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從根本上要依靠科技支撐。”環(huán)?？茖W(xué)技術(shù)的創(chuàng)新是貫徹新發(fā)展理念，以創(chuàng)新提動(dòng)力，以綠色促發(fā)展的具體體現(xiàn)。環(huán)保所牽涉的社會(huì)范圍廣、應(yīng)用技術(shù)復(fù)雜，環(huán)?？茖W(xué)技術(shù)的創(chuàng)新對(duì)于研判我國(guó)未來環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)，提升環(huán)境保護(hù)的水平以及嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)的立法標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。脫硫、脫硝和除塵新技術(shù)新設(shè)施的研發(fā)和推廣使用，能滿足大氣污染物排放濃度達(dá)到超低排放限值要求。現(xiàn)有的已經(jīng)建成的燃煤機(jī)組正在逐步運(yùn)用先進(jìn)高效的技術(shù)進(jìn)行脫硫、脫硝和除塵設(shè)施提標(biāo)改造，使大氣污染物排放濃度達(dá)到國(guó)家和省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。正是因?yàn)橄冗M(jìn)的環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新與運(yùn)用才使得公民生活質(zhì)量提升的同時(shí)，社會(huì)資源利用效率得以提高，環(huán)境污染程度逐步降低，推動(dòng)了地方立法理念和技術(shù)的不斷革新。

四、環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)法治觀念的演變趨勢(shì)

（一）彰顯綠色發(fā)展理念

綠色發(fā)展理念是對(duì)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)反映，是中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)自然界發(fā)展規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律、中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律在理論認(rèn)識(shí)上的升華和飛躍，更是對(duì)全球生態(tài)環(huán)境的變化和我國(guó)當(dāng)前發(fā)展所面臨的突出問題的積極回應(yīng)，[5]旨在解決的核心問題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系問題。[6]2017 年3 月，綠色原則被確定為《民法總則》的基本原則，成為指導(dǎo)民眾經(jīng)濟(jì)生活的重要原則之一，成為我國(guó)未來法治發(fā)展引領(lǐng)原則之一。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)綠色發(fā)展的推動(dòng)一方面在于對(duì)綠色發(fā)展理念內(nèi)涵的深刻領(lǐng)悟，更重要的是在于對(duì)綠色發(fā)展理念的實(shí)踐。在今后的環(huán)境治理過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部將積極推動(dòng)綠色發(fā)展法治化，以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，規(guī)劃環(huán)境發(fā)展新格局，完善環(huán)境立法的體系化，構(gòu)建完善的環(huán)境保護(hù)體制，鼓勵(lì)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)傳統(tǒng)污染型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好的發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用。

（二）加大公眾參與力度

環(huán)境保護(hù)中的公眾參與是指普通民眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督、環(huán)保決策以及環(huán)保施行的全過程。領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治理環(huán)境問題的過程中將進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)中的公眾參與力度，積極推動(dòng)公眾參與程序的法治化，通過保障公眾知情機(jī)制，轉(zhuǎn)變公眾環(huán)境保護(hù)過程中信息不對(duì)稱的情形，提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的便利度；通過健全公眾表達(dá)機(jī)制，使得公眾環(huán)保參與途徑多樣化，暢通公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道；通過強(qiáng)化公眾制約機(jī)制，完善公眾環(huán)保監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，優(yōu)化公眾參與環(huán)境保護(hù)的制衡性；通過完善公眾激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾環(huán)保參與的積極性，提升公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情。領(lǐng)導(dǎo)干部一方面既要善于發(fā)動(dòng)公眾，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的協(xié)防共治體系，充分利用群策群獻(xiàn)的公眾智慧，科學(xué)合理決策，促進(jìn)政府環(huán)境保護(hù)水平的提升；另一方面仍需提高環(huán)境保護(hù)的行政效率，有效預(yù)防環(huán)境治理中可能出現(xiàn)的政府失靈現(xiàn)象，增強(qiáng)公眾對(duì)于政府環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與決策的認(rèn)同感，降低環(huán)境保護(hù)過程中遇到的阻力，從而保證環(huán)境保護(hù)決策的有效實(shí)行。

（三）強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！彪m然我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一的法律與制度尚未建立，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償范圍的科學(xué)性仍待提升，較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法完全補(bǔ)償損害對(duì)象的損失，制度運(yùn)行中仍以政府為主導(dǎo)，缺乏相關(guān)利益主體的參與。生態(tài)補(bǔ)償制度的進(jìn)一步強(qiáng)化有利于防止環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展，增強(qiáng)環(huán)境治理的科學(xué)性。領(lǐng)導(dǎo)干部在完善生態(tài)補(bǔ)償制度過程中，要在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償制度的建立，推動(dòng)以立法的方式明確“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”[7]原則中的各方主體責(zé)任，以開放的態(tài)度歡迎各相關(guān)利益主體的參與，聽取相關(guān)各方的合理意見，科學(xué)界定出符合最廣大利益主體需求，符合生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）側(cè)重公民環(huán)境權(quán)保護(hù)

隨著公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷加強(qiáng)，主張加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)利保護(hù)的呼聲。公民環(huán)境權(quán)由公民的環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)四個(gè)子權(quán)利組成。[8]目前我國(guó)公民環(huán)境權(quán)仍然沒有明確規(guī)定于立法之中，公民環(huán)境權(quán)保護(hù)的內(nèi)容只是稍有涉及，公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性難以調(diào)動(dòng)。公民環(huán)境保護(hù)權(quán)的司法救濟(jì)手段少，環(huán)境公益訴訟為公民提供了一條可行的救濟(jì)途徑，但其面臨原告資格狹隘、訴訟費(fèi)用高些許困境，運(yùn)行成效與設(shè)定旨?xì)w存在一定出入。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要更加注重對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)，推動(dòng)立法明確公民環(huán)境權(quán)，在相關(guān)環(huán)境立法中設(shè)置公民參與環(huán)境保護(hù)的渠道，加大信息公布力度，保護(hù)公民的環(huán)境知情權(quán)。將環(huán)境公益訴訟納入法律援助服務(wù)適用范圍，保障公民的環(huán)境保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。

結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，打贏污染防治這一場(chǎng)決勝全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)法治觀念的轉(zhuǎn)變。環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)法治觀念的轉(zhuǎn)變對(duì)于增強(qiáng)環(huán)境治理能力，構(gòu)建環(huán)境管控長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)綠色發(fā)展創(chuàng)新制度具有重要意義。但我們也應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)法治觀念的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，需要逐步加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，并采取行之有效的措施，如此才能滿足人民對(duì)日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，才能真正實(shí)現(xiàn)綠水青山與金山銀山兼得的美好愿景。