論宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位及實(shí)現(xiàn)

黃 琍

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

一、引言

我國宅基地“兩權(quán)分離”制度存在了很長時間，在一定的歷史條件下發(fā)揮了積極作用，但是在城鄉(xiāng)一體化和發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的背景下已經(jīng)不再適用。隨著2018年的中央一號文件提出“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)第一次進(jìn)入人們的視線，學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地資格權(quán)的相關(guān)爭議很大。關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性主要有成員權(quán)和用益物權(quán)的爭議，兩種觀點(diǎn)都有一定的意義。如何準(zhǔn)確把握宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)利性質(zhì)是宅基地“三權(quán)分置”改革成功與否的關(guān)鍵。

二、宅基地資格權(quán)的提出

（一）當(dāng)前宅基地“兩權(quán)分離”制度的困境

在我國宅基地制度發(fā)展過程中，宅基地“兩權(quán)分離”模式延續(xù)了很長時間。宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民往往無償取得一定面積的宅基地，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶無期限使用，權(quán)利以戶的形式行使，農(nóng)民只能對宅基地行使占有權(quán)和使用權(quán)，而宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓則被現(xiàn)行法律所禁止。相對比國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性沒有得到彰顯，農(nóng)戶的獲得感不強(qiáng)。

目前中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度嚴(yán)重制約了宅基地的合理配置和農(nóng)民宅基地財產(chǎn)屬性的實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，法律上關(guān)于禁止宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定并沒有杜絕現(xiàn)實(shí)中的大量交易行為。進(jìn)城農(nóng)民工越來越多，相比較城市的教育資源和醫(yī)療設(shè)施，農(nóng)民更愿意選擇定居城市，導(dǎo)致農(nóng)村中大量宅基地閑置和集體資源的浪費(fèi)。[1]農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難，宅基地有著巨大的財產(chǎn)價值卻不能抵押和轉(zhuǎn)讓，宅基地制度的封閉狀態(tài)阻礙了村莊的轉(zhuǎn)型升級。

（二）宅基地資格權(quán)的提出

基于當(dāng)前農(nóng)戶的身份限制和資源閑置，以及宅基地“兩權(quán)分離”面臨的一系列困境，為增加農(nóng)民收入、促進(jìn)資源有效配置，2018年，中央一號文件在宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)兩種權(quán)利的基礎(chǔ)上，增加了宅基地資格權(quán)，提出保障宅基地資格權(quán)，放活宅基地使用權(quán)的政策目標(biāo)。[2]

大理市對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定有了統(tǒng)一規(guī)定，科學(xué)地確立了“一戶一宅”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和分配原則，這一規(guī)定為農(nóng)民申請宅基地提供了資格認(rèn)定的相關(guān)政策依據(jù)，有利于進(jìn)一步規(guī)范宅基地的審批和管理。2018年6月，山東出臺了開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)的實(shí)施意見的文件，在17個縣試點(diǎn)運(yùn)行。2015年4月，義烏試點(diǎn)也提出了完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和家庭農(nóng)戶的管理標(biāo)準(zhǔn)，有效地促進(jìn)多種方式實(shí)現(xiàn)戶有所居和財產(chǎn)權(quán)益的。各地的宅基地制度改革試點(diǎn)的不斷發(fā)展，如大理銀橋、安徽旌德、浙江義烏等地。其中宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性問題越發(fā)引起大家關(guān)注。

三、宅基地資格權(quán)的屬性爭議：成員權(quán)抑或用益物權(quán)

宅基地資格權(quán)作為一種新型權(quán)利，是從我國宅基地制度改革的實(shí)踐中得出的，在法律上并沒有明文規(guī)定。筆者梳理了學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性，主要有兩種觀點(diǎn)：一是以李鳳章為代表的“宅基地使用權(quán)”說，他認(rèn)為宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人在讓渡一定年期的使用權(quán)之后，對原有宅基地的剩余權(quán)。[3]二是以宋志紅為代表的“成員權(quán)”說，他認(rèn)為資格權(quán)作為成員權(quán)的組成部分，本身屬于土地所有權(quán)行使方式的范疇。[4]

（一）宅基地資格權(quán)不宜定性為成員權(quán)

王利明教授認(rèn)為成員權(quán)是成員對其所在的某個團(tuán)體享有的各種權(quán)利的總稱，其權(quán)利來自于法律規(guī)定和團(tuán)體章程。[5]關(guān)于農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定問題沒有系統(tǒng)規(guī)定，各地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同。主要有戶籍管理標(biāo)準(zhǔn)，即以戶籍制度來認(rèn)定成員資格，事實(shí)狀態(tài)居住標(biāo)準(zhǔn)，即以農(nóng)民是否在集體居住生活，是否以集體土地資產(chǎn)來保障基本生活來認(rèn)定成員資格。對于成員權(quán)，主要分為共益性權(quán)利和自益性權(quán)利，其中共益性權(quán)益主要包括民主管理、民主監(jiān)督等，自益性權(quán)益主要包括土地征收補(bǔ)償權(quán)、知情權(quán)、處分權(quán)等。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與宅基地資格權(quán)有一定的交叉關(guān)系，但不宜將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)。“成員權(quán)”說剔除了宅基地資格權(quán)的財產(chǎn)屬性，具有一定的片面性。在新頒布的《民法總則》中，確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位。我國“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”概念寬泛，缺乏一個權(quán)威規(guī)范的法律解釋，一些非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承、獲贈等方式實(shí)際擁有宅基地使用權(quán)， 在宅基地“三權(quán)分置”中很難將這類人歸納進(jìn)來。

（二）宅基地資格權(quán)不宜定性為用益物權(quán)

物權(quán)制度主要有羅馬法體系即以所有權(quán)為中心，重視物的“所有”價值，日耳曼法體系即以使用權(quán)為中心，重視物的“利用”價值。用益物權(quán)是現(xiàn)代物權(quán)法的核心，主要是為了加強(qiáng)物盡其用，調(diào)節(jié)土地的經(jīng)濟(jì)價值。我國的用益物權(quán)主要關(guān)注土地的役權(quán)，而不關(guān)注房屋的役權(quán)，對于居住權(quán)和典權(quán)沒有相關(guān)規(guī)定。

將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán)違背了物權(quán)法定的要求，在我國當(dāng)前法律體系下，并沒有單獨(dú)規(guī)定宅基地資格權(quán)的物權(quán)類型，所以很難在物權(quán)法體系中妥善的安排。有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)和之前的宅基地使用權(quán)沒有本質(zhì)區(qū)別，這種說法具有一定的片面性。宅基地資格權(quán)具有身份性和資源性，作為一種社會保障權(quán)和發(fā)展權(quán)的性質(zhì)更為明顯。宅基地資格權(quán)具有我國本土性，對我國宅基地制度的形成和制度內(nèi)涵有著重要價值。

將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán)違背了一物一權(quán)的法律原則，宅基地“三權(quán)分置”要求適度放活宅基地使用權(quán)，如劉國棟提出設(shè)置次級使用權(quán)，[6]席志國學(xué)者提出設(shè)置地上權(quán)，在宅基地資格權(quán)作為用益物權(quán)不變的情況下，創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利。[7]這種方法是法律思維的模糊性，不利于法律關(guān)系的厘清。同時，在宅基地“三權(quán)分置”的改革進(jìn)程中，在設(shè)置了宅基地資格權(quán)大的前提下再設(shè)置地上權(quán)和次級地上權(quán)，沒有意義。將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán)會導(dǎo)致集體所有權(quán)主體虛置，在土地資源的稀缺的情況下，不能保證集體成員的都能獲得一定面積的宅基地，尤其是新增集體成員的宅基地資格權(quán)很難保障。

四、復(fù)合性權(quán)利：宅基地資格權(quán)之屬性

上述學(xué)者的研究都有一定的道理，但是筆者認(rèn)為宅基地資格權(quán)作為一種新型權(quán)利，既不能將其認(rèn)定為成員權(quán)，也不能將其認(rèn)定為用益物權(quán)，應(yīng)將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為集居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)為一身的復(fù)合性權(quán)利。

（一）宅基地資格權(quán)的價值取向

在宅基地資格權(quán)的價值取向中，需要平衡和協(xié)調(diào)公平與效率之間的沖突，以最大限度地發(fā)揮其價值的實(shí)現(xiàn)。把握宅基地“三權(quán)分置”的重心在于保障宅基地資格權(quán)，而保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的核心是保障農(nóng)民居住權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)。保障公平原則就是要保障居住權(quán)，讓農(nóng)民戶有所居，有基本的生活需求保障和家庭居住保障。保障效率原則就是要保障農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)， 既要使農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)就住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押、擔(dān)保， 有權(quán)自愿有償退出宅基地，又要防范外來資本的炒房炒地、損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。

（二）復(fù)合性權(quán)利：宅基地資格權(quán)

1．復(fù)合性權(quán)利：宅基地資格權(quán)的可能性

通過宅基地資格權(quán)的橋梁作用，有效地連接了集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。宅基地資格權(quán)既可以使宅基地所有權(quán)落到實(shí)處，也為宅基地使用權(quán)的明確和有效利用提供了可能性。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革和宅基地“三權(quán)分置”改革較為類似，但也有較大區(qū)別。在農(nóng)地“三權(quán)分置”中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中原本就包含了承包和經(jīng)營兩重內(nèi)容，而宅基地資格權(quán)則需要在既有的法律制度上進(jìn)行創(chuàng)新。兩種改革均強(qiáng)調(diào)效率與公平的均衡， 但前者更偏重效率， 更強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)用地利用價值的提升；而后者則更偏重公平， 強(qiáng)調(diào)對農(nóng)戶居住權(quán)的保障。

2．復(fù)合性權(quán)利：宅基地資格權(quán)的可行性

宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體是具有成員資格的集體內(nèi)部成員，宅基地資格權(quán)人主要享有以下權(quán)利：宅基地資格取得權(quán)、宅基地征收補(bǔ)償權(quán)、宅基地居住權(quán)、宅基地退出權(quán)。

宅基地資格取得權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以“戶”為單位， 經(jīng)過法律規(guī)定的申請形式， 依法請求集體無償分得宅基地的權(quán)利。農(nóng)戶宅基地取得權(quán)的獲取主要是基于自身的生存權(quán)而實(shí)現(xiàn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員只有在符合分戶條件下， 以及在宅基地自然滅失的情況下才有權(quán)申請宅基地。

宅基地征收補(bǔ)償權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體土地上產(chǎn)生的公共收益進(jìn)行無償共同享有的權(quán)利。成員所享有的集體福利主要包括無償取得宅基地使用權(quán)， 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營的土地或集體產(chǎn)業(yè)所獲得收益， 國家惠農(nóng)政策對農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼，以及地方自治的對成員發(fā)放的各種福利。具體實(shí)現(xiàn)集體福利獲得權(quán)的主體是村集體， 所以村集體有義務(wù)保護(hù)好成員的集體福利獲得權(quán)并進(jìn)一步提升成員所享有的福利水平。

宅基地資格居住權(quán)是指農(nóng)戶享有在自己占有的宅基地上建造房屋以供居住使用的權(quán)利。農(nóng)戶有權(quán)行使居住權(quán)來實(shí)現(xiàn)自己的生存權(quán)， 農(nóng)戶在不退出宅基地的情況下終身享有居住權(quán)。農(nóng)戶在行使居住權(quán)利時， 對房屋及其附屬設(shè)施的建造面積要符合法律規(guī)定。居住權(quán)是農(nóng)戶享有的基本權(quán)利，對于集體經(jīng)濟(jì)組織成員， 只要其符合相關(guān)申請條件， 都應(yīng)該讓他有機(jī)會平等地獲得宅基地的占有和使用。

宅基地資格退出權(quán)是集體成員自主退出或者被動退出宅基地的權(quán)利。隨著城市的發(fā)展，很多農(nóng)民在進(jìn)入城市后選擇在城市繼續(xù)居住，在尊重農(nóng)民的自主選擇和利益訴求后，應(yīng)賦予其宅基地資格退出權(quán)。選擇自愿退出宅基地資格的農(nóng)戶有權(quán)獲得宅基地的合理補(bǔ)償， 不僅包括現(xiàn)有宅基地的市場價值、還有農(nóng)戶退出宅基地后增加的相應(yīng)生活成本。

五、宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)

正如上文所述，宅基地資格權(quán)是一種復(fù)合性權(quán)利，不僅承擔(dān)著居住保障功能，而且還有財產(chǎn)保障功能。為實(shí)現(xiàn)這一復(fù)合性權(quán)利，以及實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，需要在法律層面作出相應(yīng)的改善。

（一）明確宅基地資格權(quán)的法律地位

通過修改現(xiàn)行法律， 在法律層面明確宅基地資格權(quán)， 以維護(hù)資格權(quán)法律地位并保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)。加快宅基地的立法工作， 明確規(guī)定資格權(quán)法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則等相關(guān)內(nèi)容?？梢酝ㄟ^修改相關(guān)法律， 明確資格權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則等相關(guān)內(nèi)容。

（二）明確取得宅基地資格的條件

首先，由哪個組織部門來進(jìn)行認(rèn)定其具有宅基地資格權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)的認(rèn)定應(yīng)屬于村集體成員的權(quán)利，應(yīng)采用多數(shù)決定的原則。其次，什么標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定其具有宅基地資格權(quán)。明確宅基地的申請標(biāo)準(zhǔn)，以戶籍管理為基礎(chǔ)，對于依法取得本集體組織所在地常住農(nóng)業(yè)戶口，取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)。以農(nóng)戶事實(shí)居住和事實(shí)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為補(bǔ)充，不符合或不完全符合上述條件，但確以本集體組織的土地為基本生活保障的人，經(jīng)村民民主協(xié)商，也可認(rèn)定具有本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地成員資格。筆者認(rèn)為可以參考義烏市的實(shí)踐方式，對戶籍在本村、符合相關(guān)條件，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民認(rèn)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對于戶籍在本村的外嫁女等特殊人群，根據(jù)各村社民主確定，一般由2/3以上村民代表表決給予一定份額的資格權(quán)，然后以戶為單位、按人分配、有償調(diào)劑。[8]

（三）構(gòu)建宅基地資格權(quán)的權(quán)利行使規(guī)則

在宅基地資格權(quán)利的出讓方面， 農(nóng)民與宅基地使用權(quán)的受讓者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱， 導(dǎo)致其監(jiān)督成本過高， 不利于宅基地使用權(quán)受讓工作的進(jìn)行。因此， 可以通過建立起宅基地使用權(quán)受讓主體開發(fā)信息的強(qiáng)制定向公布制度， 及時向資格權(quán)主體公示其相關(guān)活動來進(jìn)行信息透明化。同時，通過國土部門依照相關(guān)法律對宅基地使用權(quán)受讓主體的相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督， 維護(hù)集體的合法權(quán)益。

（四）完善農(nóng)村宅基地資格權(quán)有償退出制度

嚴(yán)格審查宅基地退出的原因，保障農(nóng)戶居住權(quán)，確保宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)讓方在轉(zhuǎn)讓后仍有房可住，有相關(guān)的社會福利且可以保障基本生活需求，讓其不至于流離失所。同時可以探索建立農(nóng)民市民化后的資格權(quán)退出機(jī)制， 一旦城鎮(zhèn)能夠提供相應(yīng)的居住福利及衍生保障福利， 在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以鼓勵農(nóng)民有償退出資格權(quán)并給予一定物質(zhì)補(bǔ)償，維護(hù)其主體地位。