公安交通管理行政強(qiáng)制措施面臨的問(wèn)題與對(duì)策

簡(jiǎn)述芬

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

《行政強(qiáng)制法》作為我國(guó)行政法治的又一個(gè)里程碑，已于2012年1月1日起實(shí)施生效，該法通過(guò)規(guī)范行政強(qiáng)制措施的設(shè)定實(shí)施，旨在保護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益，保障并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。隨著法治中國(guó)建設(shè)的大力推進(jìn)，法治公安建設(shè)的目標(biāo)和要求越來(lái)越明晰，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)法治公安建設(shè)的要求之一，需要著力解決執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題，切實(shí)把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法要求落實(shí)到每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)和每一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，更好地維護(hù)人民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

公安交通管理行政強(qiáng)制措施是一項(xiàng)重要的行政權(quán)，是實(shí)現(xiàn)道路交通管理的目標(biāo)必須采用的行政強(qiáng)制手段。交通警察站在交通管理的第一線，任務(wù)重、責(zé)任大，特別是近幾年我國(guó)的機(jī)動(dòng)車保有量和機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)吮Ｓ辛考ぴ?，道路交通快速發(fā)展，道路交通違法行為突出，交通警察在執(zhí)法過(guò)程中與當(dāng)事人發(fā)生沖突導(dǎo)致被襲擊的情況時(shí)有發(fā)生。如果沒(méi)有法律法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施，公安交通管理部門(mén)就不能及時(shí)制止某些交通違法行為，難以有效履行職責(zé)，道路交通秩序也難以得到保障。然而，公安交通管理行政強(qiáng)制措施是種類最繁雜、使用最頻繁的執(zhí)法手段，也是法律規(guī)范較為薄弱，極易出現(xiàn)違法違紀(jì)、侵害交通參與者合法權(quán)益的行政執(zhí)法手段，在實(shí)踐中面臨著諸多問(wèn)題。

一、公安交通管理行政強(qiáng)制措施面臨的法律問(wèn)題與實(shí)務(wù)問(wèn)題

（一）公安交通管理行政強(qiáng)制措施的種類及判斷標(biāo)準(zhǔn)存在較大爭(zhēng)議

目前學(xué)者對(duì)于公安交通管理行政強(qiáng)制措施的研究比較多，學(xué)界一致認(rèn)為公安交通管理行政強(qiáng)制措施規(guī)定分散、種類繁多、名目混亂，不便于辨別且嚴(yán)重影響到行政效率。通過(guò)梳理現(xiàn)行法律和法規(guī)，并結(jié)合公安機(jī)關(guān)交通管理實(shí)務(wù)工作，現(xiàn)行的公安交通管理行政強(qiáng)制措施有:檢驗(yàn)體內(nèi)酒精含量及國(guó)家管制的精神藥品、麻醉藥品、保護(hù)性約束、傳喚、盤(pán)問(wèn)、檢查、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、強(qiáng)制撤離、交通管制、扣留機(jī)動(dòng)車、扣留機(jī)動(dòng)車行駛證、扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證、拖移機(jī)動(dòng)車、收繳物品、扣留非機(jī)動(dòng)車等，具體見(jiàn)表1。

表1 有關(guān)法律法規(guī)對(duì)公安交通管理行政強(qiáng)制措施種類的規(guī)定

結(jié)合有關(guān)法律規(guī)定和有關(guān)學(xué)者的研究，現(xiàn)行的公安交通管理行政強(qiáng)制措施可分為三類，分別是:不屬于行政強(qiáng)制措施的措施；存在爭(zhēng)議的公安交通管理行政強(qiáng)制措施；認(rèn)為是屬于行政強(qiáng)制措施，但考慮其設(shè)定權(quán)問(wèn)題，又分為“符合法律設(shè)定”的行政強(qiáng)制措施以及“不符合法律設(shè)定”的行政強(qiáng)制措施。

1.不屬于行政強(qiáng)制措施的措施。（1）交通管制:《人民警察法》第15條和《道路交通安全法》第40條規(guī)定了交通管制措施的實(shí)施條件、目的和實(shí)施主體。交通管制措施不是具體行政行為，是可以反復(fù)適用多次的抽象行政行為，交通管制措施的約束力是“往后性約束”，即在交通管制開(kāi)始的一段時(shí)間內(nèi)實(shí)施[1]；胡建淼教授認(rèn)為其為一種管理狀態(tài)而不是行為，在這種交通管制狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)會(huì)采取許多具體的手段來(lái)，在分析時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)采取的具體手段來(lái)做具體分析[1]。（2）強(qiáng)制撤離現(xiàn)場(chǎng):強(qiáng)制撤離現(xiàn)場(chǎng)描述的是一種結(jié)果，而不是方式[2]。（3）收繳:從法律后果來(lái)看，收繳是一種處分性行為，它與查封、扣押等限權(quán)性行為不同，它不僅僅限制對(duì)象物的使用權(quán)，而是剝奪其所有權(quán)，對(duì)行政管理相對(duì)人的利益影響是一樣的。《道路交通安全法》第96條、第97條、第100條、第108條中規(guī)定了“收繳”適用的相關(guān)條件，但不將其作為是行政強(qiáng)制措施。

2.存在爭(zhēng)議的公安交通管理行政強(qiáng)制措施。（1）行政檢查:胡建淼教授認(rèn)為它是一種程序性、可吸附性行為，當(dāng)他被后續(xù)的一種行為吸附時(shí)，就不作為一種獨(dú)立的行政強(qiáng)制措施對(duì)待；但有關(guān)對(duì)人體的強(qiáng)制檢查應(yīng)歸并于“限制人身自由”的行政強(qiáng)制措施[1]。（2）盤(pán)問(wèn):董鵬[2]認(rèn)為盤(pán)問(wèn)不是強(qiáng)制措施，但未闡明理由。張莉[2]認(rèn)為盤(pán)問(wèn)是行政強(qiáng)制措施，且與檢查一起使用，稱為盤(pán)查，針對(duì)可能具有違法或者犯罪行為的嫌疑人進(jìn)行盤(pán)問(wèn)和對(duì)其所帶的物品和人身進(jìn)行檢查，以發(fā)現(xiàn)或確認(rèn)違法。（3）傳喚:《治安管理處罰法》第82條規(guī)定了傳喚的適用條件，但《道路交通安全法》并沒(méi)有條文對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，卻廣泛應(yīng)用于道路交通管理領(lǐng)域。（4）檢測(cè)體內(nèi)酒精或國(guó)家管制的精神藥品、麻醉藥品含量:董鵬[2]認(rèn)為是一種行政證據(jù)調(diào)查行為，目的是得到相對(duì)人體內(nèi)酒精或藥品含量的一個(gè)參考量，為后續(xù)的行政行為提供依據(jù)。既不是對(duì)人身自由的限制，也不是對(duì)財(cái)物的限制，因此不是行政強(qiáng)制措施。張莉認(rèn)為安全可靠的駕駛對(duì)于公共安全尤為重要，涉嫌酒后或服用精神藥品后駕駛車輛的行為必須嚴(yán)厲禁止并強(qiáng)制做檢測(cè)，這一過(guò)程中涉及當(dāng)事人的人身權(quán)益和隱私，因此屬于行政強(qiáng)制措施[3]。

交通管理領(lǐng)域采用的比較有爭(zhēng)議的公安交通管理行政強(qiáng)制措施[3]還有:強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制報(bào)廢、卸載、扣押。

3.屬于公安交通管理行政強(qiáng)制措施

《行政強(qiáng)制法》中對(duì)于行政強(qiáng)制措施的設(shè)定進(jìn)行了明確規(guī)定:行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定；行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施；地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物以及扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施；法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施等。根據(jù)上述規(guī)定，將現(xiàn)行的公安交通管理行政強(qiáng)制措施分為“符合法律設(shè)定”的行政強(qiáng)制措施和“不符合法律設(shè)定”的行政強(qiáng)制措施兩大類，具體詳見(jiàn)表2。

表2 公安交通管理行政強(qiáng)制措施

關(guān)于公安交通管理行政強(qiáng)制措施的種類的爭(zhēng)議，一是有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由道路交通管理領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定，而不得套用其他法律規(guī)定，諸如由《治安管理處罰法》規(guī)定的傳喚[3]，不能以《治安管理處罰法》中有規(guī)定而推斷部門(mén)規(guī)章《道路交通事故處理程序規(guī)定》中的傳喚的設(shè)定是合法的。二是實(shí)踐中行政強(qiáng)制措施種類繁多，名目混雜，同一行性質(zhì)的政強(qiáng)制措施存在不同表述。如扣留車輛，在道路交通管理的有關(guān)法律法規(guī)中都有不同的表述，如扣留事故車輛、扣留機(jī)動(dòng)車、扣留非機(jī)動(dòng)車，雖然在采用時(shí)結(jié)合條文的前后內(nèi)容能夠較為清楚地理解需要扣留的對(duì)象，但是否可以歸為扣留車輛統(tǒng)一代替。

因公安交通管理實(shí)務(wù)工作的需要而存在的行政強(qiáng)制措施，在缺乏法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，要判斷某一措施是否屬于行政強(qiáng)制措施存在較大的難度，理解不一，也引發(fā)諸多爭(zhēng)議。張莉認(rèn)為公安交通管理行政強(qiáng)制措施需同時(shí)符合六個(gè)要件:主體要件、性質(zhì)要件、目的要件、權(quán)限要件、暫時(shí)性要件、強(qiáng)制性要件[3]；納瑛認(rèn)為部分公安交通管理行政強(qiáng)制措施不能僅從法條上判斷其是否具有強(qiáng)制性和臨時(shí)性，而是需要結(jié)合警務(wù)實(shí)踐與行為目的去判斷[3]；胡建淼結(jié)合行政強(qiáng)制措施的法律定義并結(jié)合行政法理論，對(duì)行政強(qiáng)制措施的法律特征進(jìn)行刻畫(huà)，并認(rèn)為這些法律特征也構(gòu)成了認(rèn)定行政強(qiáng)制措施的理論標(biāo)準(zhǔn)，在具體辨別時(shí)可判斷某一措施是否具備這些特征而進(jìn)行判斷[1]。綜合來(lái)看，學(xué)者認(rèn)為行政強(qiáng)制措施的法律特征是認(rèn)定和判別公安交通管理行政強(qiáng)制措施的一個(gè)重要方面，但缺乏整體統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

（二）現(xiàn)行公安交通管理行政強(qiáng)制措施面臨的法律問(wèn)題

1.公安交通管理行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)不嚴(yán)格。由前文所述，公安交通管理行政強(qiáng)制措施設(shè)定較為分散，不僅法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定了行政強(qiáng)制，規(guī)章甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件都在設(shè)定行政強(qiáng)制。設(shè)定主體多、設(shè)定權(quán)限缺乏統(tǒng)一規(guī)制，這與《行政強(qiáng)制法》第10條的規(guī)定有明顯的法律沖突，該法條做了清晰、明確、嚴(yán)格的規(guī)定，即只有法律在設(shè)置行政強(qiáng)制措施時(shí)不受任何約束，行政法規(guī)可以規(guī)定除限制人身自由和凍結(jié)存款、匯款以外的行政強(qiáng)制措施，地方性法規(guī)僅有查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物以及扣押財(cái)物的兩種行政強(qiáng)制措施的規(guī)定權(quán)，部委及地方政府無(wú)權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制措施。按照權(quán)力不得自授的公認(rèn)法治原則，公安部無(wú)權(quán)在部門(mén)規(guī)章中設(shè)定公安交通管理行政強(qiáng)制措施，且行政強(qiáng)制措施對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)有著更直接、更巨大的影響，對(duì)行政強(qiáng)制措施權(quán)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)更加慎重和嚴(yán)格。

《道路交通安全法實(shí)施條例》規(guī)定了強(qiáng)制撤離；檢測(cè)酒精、管制藥品含量的行政強(qiáng)制措施，而《道路交通安全法》未做有關(guān)規(guī)定，這違背了法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施的規(guī)定。

2.現(xiàn)行公安交通管理行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)

（1）實(shí)施主體設(shè)定。公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)明確規(guī)定，既包括實(shí)施主體的資格，也包括實(shí)施行政強(qiáng)制措施的主體人數(shù)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，且不得委托。在具體實(shí)施時(shí)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。在公安交通管理領(lǐng)域，公安交通管理行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由交通警察實(shí)施，且在執(zhí)法時(shí)至少有兩名交通警察在現(xiàn)場(chǎng)?，F(xiàn)行的層級(jí)比較低的部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件中關(guān)于公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體的規(guī)定，超越了《行政強(qiáng)制法》中的規(guī)定范圍。如:公安部第105號(hào)令第23條第2款規(guī)定:一名交通警察可以在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施；第146號(hào)令第23條第2款規(guī)定:一名交通警察可以處理適用簡(jiǎn)易程序的交通事故；《交警執(zhí)法規(guī)范》附件1第2條第5項(xiàng)規(guī)定:一名交通警察帶領(lǐng)兩名協(xié)管員可以實(shí)施固定酒后駕駛?cè)搜簶颖镜膹?qiáng)制措施。

根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》，警務(wù)輔助人員不具有人民警察的身份，不是國(guó)家公務(wù)人員，因此不能成為公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體。關(guān)于警務(wù)輔助人員的身份及是否具備實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施的資格問(wèn)題，已是非常明確，但實(shí)踐中因基層警力缺乏，由一名交警帶領(lǐng)警務(wù)輔助人員實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象非常普遍，從形式上看，在數(shù)量上滿足了人數(shù)的規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上違反了實(shí)施主體的資格要求。

（2）程序不嚴(yán)謹(jǐn)。由于公安交通管理行政強(qiáng)制措施是一種單方的、限制行政相對(duì)人的人身自由以及財(cái)物的具體行政行為，對(duì)于當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接作用，且廣泛應(yīng)用于公安交通管理中，需要通過(guò)立法完善和程序控制來(lái)確保公安交通管理部門(mén)執(zhí)法過(guò)程中的行政強(qiáng)制措施的實(shí)施。但現(xiàn)行的公安交通管理行政強(qiáng)制措施，只有公安部第105號(hào)令第23條對(duì)扣留車輛、扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證、檢驗(yàn)體內(nèi)酒精、國(guó)家管制的精神藥品、麻醉藥品含量、收繳物品等四項(xiàng)行政強(qiáng)制措施的適用情況和實(shí)施程序進(jìn)行了明確規(guī)定。另外，公安部第105號(hào)令第22條有一個(gè)兜底性的條款，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中可以采取法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施，但對(duì)其他的強(qiáng)制措施并無(wú)特別和詳細(xì)的程序規(guī)定。公安部第146號(hào)令第39條規(guī)定，因收集證據(jù)的需要，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以扣留事故車輛，并開(kāi)具行政強(qiáng)制措施憑證，扣留的車輛應(yīng)當(dāng)妥善保管，但并未說(shuō)明扣留期限。由此可見(jiàn)，公安交通管理行政強(qiáng)制措施適用情形模糊，實(shí)施程序缺乏明確和詳細(xì)規(guī)定，這必將會(huì)導(dǎo)致交通警察在實(shí)施過(guò)程中無(wú)所適從，如果在執(zhí)法過(guò)程中處置不當(dāng)，會(huì)嚴(yán)重削弱公安機(jī)關(guān)乃至政府的執(zhí)法公信力，影響和諧的警民關(guān)系，損害交通參與者的合法權(quán)益。

（三）現(xiàn)行公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)務(wù)問(wèn)題

1.公安交通管理行政強(qiáng)制措施實(shí)踐性不強(qiáng)。公安交通管理行政強(qiáng)制措施在實(shí)踐執(zhí)法中存在實(shí)踐性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是缺乏交通管理領(lǐng)域上位法律的支撐，即公安交通管理行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)問(wèn)題。即使交通警察按照部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)定了行政強(qiáng)制措施，但因缺少上位法的支撐而實(shí)質(zhì)“違法”，若當(dāng)事人針對(duì)交通警察采取的此類行政強(qiáng)制措施提起訴訟，交通管理部門(mén)敗訴風(fēng)險(xiǎn)很大；二是公安交通管理行政強(qiáng)制措施名稱混亂、缺乏辨別標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的行政強(qiáng)制措施多達(dá)260余種，而交通管理領(lǐng)域的行政強(qiáng)制措施達(dá)16種，在執(zhí)法實(shí)踐中，存在行政強(qiáng)制措施的交叉重疊，同一種行政強(qiáng)制措施有多個(gè)名稱，種類繁多，難以辨別；三是《行政強(qiáng)制法》是一部總的法律，對(duì)于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序進(jìn)行了規(guī)定，明確要求實(shí)施行政強(qiáng)制措施的人員是2名行政機(jī)關(guān)具備執(zhí)法資格的執(zhí)法人員。但基層公安交通管理部門(mén)因警力短缺和執(zhí)法監(jiān)督不力等情況，存在輔警替代正式民警實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施、大部分行政強(qiáng)制措施由一名民警實(shí)施的情況①。實(shí)務(wù)中，執(zhí)法規(guī)范化和維護(hù)道路的交通安全暢通如同一個(gè)天平的兩端，經(jīng)常顧此失彼，兩者難以平衡。

2.交通警察對(duì)于公安交通管理行政強(qiáng)制措施認(rèn)識(shí)不足。行政強(qiáng)制措施作為具體的行政行為，但其又與一般的具體行政行為有較大的區(qū)別，其直接作用于當(dāng)事人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此對(duì)其的實(shí)施程序做了特別的規(guī)定。在執(zhí)法實(shí)踐中，存在交通警察對(duì)公安交通管理行政強(qiáng)制措施認(rèn)識(shí)不足的情形，因而嚴(yán)重影響到其執(zhí)法效果，其主要原因有:一是交通警察的法律素養(yǎng)不高。部分交通警察對(duì)公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)施目的、條件、內(nèi)容、程序等認(rèn)識(shí)不足，到達(dá)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)后難以判斷是否需要采取、應(yīng)當(dāng)采取何種公安交通管理行政強(qiáng)制措施；或是在實(shí)施過(guò)程中違反規(guī)定程序執(zhí)法，導(dǎo)致程序不合法或不完全合法。另外，自媒體時(shí)代下群眾維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，執(zhí)法環(huán)境的變化讓部分交通警察怯于采取公安交通管理行政強(qiáng)制措施，導(dǎo)致執(zhí)法不力，行政不作為。二是交通警察未能合理使用自由裁量權(quán)。充分的行政自由裁量權(quán)在公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)施過(guò)程中非常有必要，但交通警察未能合理地把握行政比例原則而不能有效地實(shí)施行政強(qiáng)制措施，權(quán)力的擴(kuò)大導(dǎo)致權(quán)力膨脹和濫用，對(duì)于沒(méi)必要采取公安交通管理行政強(qiáng)制措施就能達(dá)到執(zhí)法效果的，仍然采用，導(dǎo)致過(guò)度執(zhí)法，侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3.監(jiān)督機(jī)制不健全。一方面，交通警察執(zhí)法崗位具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)及面廣的特點(diǎn)，執(zhí)法較為分散，且直接面對(duì)人民群眾，在一定程度上加大了執(zhí)法監(jiān)督的難度；另一方面，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)期，道路交通的安全與暢通對(duì)于推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要的作用，在此背景下，現(xiàn)行的道路交通法律、法規(guī)更傾向于強(qiáng)調(diào)執(zhí)法，維護(hù)正常的交通秩序，而忽視了行政執(zhí)法監(jiān)督，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

二、公安交通管理行政強(qiáng)制措施的完善途徑及方法

（一）明確公安交通行政管理強(qiáng)制措施的種類及判定標(biāo)準(zhǔn)

種類繁多、名目混雜且缺乏統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，造成公安交通行政管理強(qiáng)制措施難以辨識(shí)和應(yīng)用實(shí)施。關(guān)于公安交通管理行政強(qiáng)制措施的種類的確定，建議公安部交管局會(huì)同有關(guān)立法機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行公安交通行政管理強(qiáng)制措施進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)研、整理、分析和統(tǒng)計(jì)。一是對(duì)性質(zhì)和內(nèi)容相同的公安交通行政管理強(qiáng)制措施在法律上進(jìn)行術(shù)語(yǔ)統(tǒng)一；二是對(duì)確實(shí)屬于行政強(qiáng)制措施的法律行為，在法律條文中應(yīng)明確其屬性，并規(guī)定專門(mén)的實(shí)施程序；三是立法機(jī)關(guān)增加對(duì)于上位法未規(guī)定但交通執(zhí)法實(shí)踐中需要采取的強(qiáng)制措施[4]。

關(guān)于公安交通行政管理強(qiáng)制措施的判定標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)《立法法》第8條和《行政強(qiáng)制法》第10條的規(guī)定以及行政強(qiáng)制措施的特性，如胡建淼[5]教授指出的“限權(quán)性”“暫時(shí)性”“可復(fù)原性”“從屬性”“物理性”和“合一性”等六個(gè)特性，且注意行政強(qiáng)制措施是具體行政行為，不是抽象行政行為；是單一行為，而不是綜合行為。針對(duì)公安交通管理行政強(qiáng)制措施的判定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合行政強(qiáng)制法的立法精神，以及結(jié)合公安交通管理實(shí)踐制定，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

（二）完善法律規(guī)定

1.從法律層面規(guī)范公安交通管理行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)。由于行政強(qiáng)制措施的設(shè)定，涉及公共權(quán)利和公民權(quán)利的界限，依據(jù)《立法法》第8條和《行政強(qiáng)制法》第10條均明確規(guī)定的法律（絕對(duì)）保留制度，對(duì)于現(xiàn)行的公安交通管理行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)在《道路交通安全法》及《道路交通安全法實(shí)施條例》中進(jìn)行明確規(guī)定，建議該部分內(nèi)容分別增加在道路交通安全法及其實(shí)施條例的第六章“執(zhí)法監(jiān)督”中。在立法完善時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式充分聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，既體現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法，又從程序上嚴(yán)格規(guī)范行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)，解決和防止行政強(qiáng)制措施源頭“亂”的問(wèn)題。

2.補(bǔ)充完善公安交通管理行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容。（1）從兼顧“合法、效率和公正”的角度規(guī)范實(shí)施主體。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法方式的提出有效地緩解了基層警力不足的問(wèn)題，遏制了交通違法行為的快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，保持了良好的交通秩序。與之配套的《公安交通管理非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作實(shí)務(wù)指南》的出臺(tái)大大地提高執(zhí)法質(zhì)量和效率，推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。在5G時(shí)代的到來(lái)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展背景下，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的先例也會(huì)為我們提供一種全新的執(zhí)法構(gòu)想。針對(duì)現(xiàn)階段公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體資格和主體人數(shù)不符合法律規(guī)定的問(wèn)題，且在《行政強(qiáng)制法》《道路交通安全法》尚未作出修改的前提條件下，可以從兼顧“合法、效率和公正”的角度規(guī)范實(shí)施主體，具體的做法是在《道路交通安全法》第79條中增加關(guān)于借助網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程協(xié)助實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施的條款，具體內(nèi)容為:為規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率，在具備非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法遠(yuǎn)程協(xié)助的條件下，交通警察到達(dá)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)后，開(kāi)啟執(zhí)法終端，判明確實(shí)有必要實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，借用實(shí)時(shí)網(wǎng)絡(luò)在線請(qǐng)求其他交通警察遠(yuǎn)程協(xié)助的情況下，一名交通警察可以帶領(lǐng)一名警務(wù)輔助人員在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施。這里需要指出的是必須在道路交通管理領(lǐng)域的上位法《道路交通安全法》中添加該條款。對(duì)于該條款的添加說(shuō)明體現(xiàn)了三點(diǎn):一是滿足實(shí)施行政強(qiáng)制措施實(shí)施的主體資格和人數(shù)的要求，必須是交通警察且至少兩名，體現(xiàn)“兩人為公，相互監(jiān)督”，避免由于一人執(zhí)法可能會(huì)產(chǎn)生不合理不公平執(zhí)法、獨(dú)裁執(zhí)法的相關(guān)問(wèn)題，且從根本上緩解警力短缺；二是實(shí)施公安交通行政強(qiáng)制措施期間，需要全程實(shí)時(shí)請(qǐng)求協(xié)助，且整個(gè)過(guò)程中要求終端（如執(zhí)法記錄儀或其他執(zhí)法終端）具有一邊傳輸一邊下載記錄保存的功能，后臺(tái)民警根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法民警請(qǐng)求，及時(shí)上報(bào)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)求處置建議，確保全過(guò)程的無(wú)縫銜接，并在后期對(duì)整個(gè)實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施期間的視頻數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一保管；三是一名交通警察可以帶領(lǐng)一名警務(wù)輔助人員在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施，能夠防止在實(shí)施行政強(qiáng)制措施的過(guò)程中因當(dāng)事人不理解而出現(xiàn)攻擊交通警察的現(xiàn)象，兩人在場(chǎng)能更有效地控制現(xiàn)場(chǎng)，避免一人執(zhí)法存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（2）規(guī)范實(shí)施程序。程序守法是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)重要原則，合法的行政行為必須是在實(shí)體和程序這兩個(gè)方面都合法，若程序違法，即使實(shí)體正義得以實(shí)現(xiàn)，但該行政行為實(shí)質(zhì)仍是違法的?！缎姓?qiáng)制法》第三章明確規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序，在實(shí)施時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序。為減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化公安民警的執(zhí)法程序意識(shí)，應(yīng)對(duì)公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序做明確的規(guī)定。具體的程序包括:實(shí)施前須向公安機(jī)關(guān)交通管理負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上交通警察人員實(shí)施；出示執(zhí)法身份證件；通知當(dāng)事人到場(chǎng)；當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯；制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄；現(xiàn)場(chǎng)筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見(jiàn)證人到場(chǎng)，由見(jiàn)證人和行交通警察在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽名或者蓋章等。另外，需要根據(jù)公安交通管理行政強(qiáng)制措施中關(guān)于緊急情況下實(shí)施行政強(qiáng)制措施的程序、限制公民人身自由行政強(qiáng)制措施的程序、扣押的程序等進(jìn)行單獨(dú)而明確的規(guī)定。

（三）切實(shí)提高交通警察實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)施能力

1.提升交通警察法律素養(yǎng)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用?！惫矙C(jī)關(guān)在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中擔(dān)負(fù)著重大職責(zé)使命。具體到公安道路交通管理領(lǐng)域，交通警察承擔(dān)著維護(hù)道路交通秩序，確保道路交通安全暢通的重要使命，其法律素養(yǎng)決定著道路交通管理價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

提升交通警察的法律素養(yǎng)，首先要強(qiáng)化法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，增進(jìn)交通警察對(duì)法律的理解和應(yīng)用以及敬畏之心。要懂法既要知道法律的具體規(guī)定，又要理解其隱含的理論基礎(chǔ)?？赏ㄟ^(guò)大量的理論培訓(xùn)和實(shí)際執(zhí)法的典型案例分析來(lái)強(qiáng)化和鞏固交通警察對(duì)于法律知識(shí)的學(xué)習(xí)效果，尤其是要強(qiáng)化公安交通管理行政強(qiáng)制措施的法律規(guī)定的學(xué)習(xí)。讓交通警察能夠熟練掌握的實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施的條件、具體程序。其次，交通警察要樹(shù)立保護(hù)人權(quán)的理念。尊重和保障人權(quán)是法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)，隨著法治中國(guó)、法治政府、法治公安建設(shè)的不斷推進(jìn)，切實(shí)尊重和保障人權(quán)正在深深地根植在執(zhí)法者的心中。交通警察在執(zhí)勤執(zhí)法時(shí)，不但維護(hù)法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，而且要牢固樹(shù)立保護(hù)人權(quán)的理念，保護(hù)多方交通參與者的權(quán)益，堅(jiān)持法律面前人人平等，確保所有公民都能受到法律的平等保護(hù)，真正做到“執(zhí)法公正”。

2.加強(qiáng)行政強(qiáng)制措施執(zhí)法實(shí)務(wù)訓(xùn)練。針對(duì)公安交通管理行政強(qiáng)制措施對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響，在建設(shè)法治公安、法治中國(guó)的大背景下，既維護(hù)正常的道路交通秩序和社會(huì)的穩(wěn)定，又注重和突出人權(quán)的保護(hù)，有必要對(duì)交通警察針對(duì)公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)施開(kāi)展有必要的專題實(shí)務(wù)訓(xùn)練。由公安交通管理部門(mén)的法制科聯(lián)合公安院校有關(guān)的專家和學(xué)者，針對(duì)交通警察對(duì)交通違法事實(shí)的認(rèn)定能力和收集固定證據(jù)的能力進(jìn)行訓(xùn)練，對(duì)不同種類的公安交通管理行政強(qiáng)制措施設(shè)置訓(xùn)練專題，對(duì)采取行政強(qiáng)制措施的條件、內(nèi)容、程序等進(jìn)行演練，并對(duì)執(zhí)法效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。要求每一位交通警察輪次參與訓(xùn)練，以期達(dá)到提升實(shí)施公安交通管理行政強(qiáng)制措施的實(shí)務(wù)技能。

3.落實(shí)執(zhí)法監(jiān)督。完善監(jiān)督機(jī)制，讓監(jiān)督貫穿于交通警察執(zhí)法的事前、事中和事后，貫穿于公安交通管理行政強(qiáng)制措施實(shí)施的全過(guò)程，尤其是要突出和發(fā)揮當(dāng)事人的監(jiān)督。既有上下級(jí)公安機(jī)關(guān)之間的層級(jí)監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢、督察、法制等部門(mén)的監(jiān)督，又有來(lái)自社會(huì)的外部監(jiān)督?？赏ㄟ^(guò)修訂相關(guān)的法律法規(guī)、輔以相應(yīng)的科技手段進(jìn)行實(shí)現(xiàn)，如要求交通警察對(duì)于所有執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全程錄音錄像，用全程音像倒逼執(zhí)法規(guī)范化。

4.明確法律救濟(jì)及責(zé)任。加強(qiáng)法律救濟(jì)，通過(guò)立法規(guī)范公安交通管理行政強(qiáng)制措施的救濟(jì)途徑，包括行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償訴訟等，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

對(duì)于近幾年發(fā)生的警務(wù)輔助人員違規(guī)違法執(zhí)法情形，應(yīng)當(dāng)明確違規(guī)違法執(zhí)法的法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)明確凡是公安交通管理部門(mén)派出不具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施了公安交通管理行政強(qiáng)制措施或是不按照規(guī)定的程序?qū)嵤┕步煌ü芾硇姓?qiáng)制措施，則該執(zhí)法行為違法，需要追究法律責(zé)任的，由公安交通管理部門(mén)承擔(dān)。

三、結(jié)語(yǔ)

公安交通管理行政強(qiáng)制措施的規(guī)范與完善對(duì)于提升道路交通管理質(zhì)量和效率、規(guī)范交通警察執(zhí)法、保護(hù)公民的合法權(quán)益等顯得尤為重要。結(jié)合新時(shí)期的公安交通管理工作，在深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，合理運(yùn)用科技手段，不斷規(guī)范和完善公安交通管理行政強(qiáng)制措施，為最終實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)和法治公安的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的根基。

[注釋]：

①《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第23條“現(xiàn)場(chǎng)采取行政強(qiáng)制措施的，可以由一名交警實(shí)施”，由一名交警帶一名或兩名輔警開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。