公安行政應(yīng)訴能力提升思考

陳臻昱

（南京市公安局鼓樓區(qū)分局 江蘇南京 210000）

行政訴訟是公民、法人或其他組織通過(guò)法律途徑維護(hù)其合法權(quán)益、監(jiān)督行政主體合法合理行使公權(quán)力主要途徑之一。隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的貫徹執(zhí)行，新《行政訴訟法》中登記立案制、異地集中管轄制度等的推行以及公民法律意識(shí)的提高，公安機(jī)關(guān)應(yīng)訴工作面臨著全新的挑戰(zhàn)，不僅在數(shù)量上，更是對(duì)執(zhí)法全流程、量罰合法與合理性等環(huán)節(jié)提出了更高的要求。筆者目前在公安法制部門(mén)工作，從事案件審核同時(shí)負(fù)責(zé)公安行政訴訟工作，深感當(dāng)前行政訴訟給公安行政執(zhí)法工作帶來(lái)的挑戰(zhàn)，而我們的應(yīng)訴工作仍需進(jìn)一步完善。鑒于此，筆者結(jié)合基層公安執(zhí)法及訴訟工作實(shí)際，談?wù)勛约簩?duì)公安行政應(yīng)訴能力提升路徑的思考，以期促進(jìn)公安執(zhí)法水平和應(yīng)訴能力的進(jìn)一步提高。

一、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)行政訴訟情況現(xiàn)狀及趨勢(shì)

（一）新行政訴訟法施行，訴訟數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至2015年的五年間，全國(guó)共受理行政一審案件751678件，其中以各級(jí)公安機(jī)關(guān)為被告的共70907件，占9.4%；共審結(jié)行政一審案件715397件，其中以各級(jí)公安機(jī)關(guān)為被告的共67576件，占9.4%[1]。全國(guó)共受理公安類一審行政訴訟案件具體到年份為:2011年10153件，2012年10750件，2013年10533件，2014年14497件，2015年24974件，較去年大幅上漲72%。2016年全國(guó)共審結(jié)公安機(jī)關(guān)為被告行政一審案件24179件，較去年上漲約6%，2017年審結(jié)21011件，較去年下降13%[2]。由于2018年全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)，尚未發(fā)布因此2018年相關(guān)數(shù)據(jù)還不能得知。但可以發(fā)現(xiàn)，涉及公安的行政訴訟數(shù)量在經(jīng)歷了2015年的大幅上漲之后，整體的上漲趨勢(shì)有所回落，甚至在2017年有所下降。

以A市公安局為例，2017年全局一審行政訴訟應(yīng)訴案件共255起，比2016年上升74.7%。其中:市局作為被告的行政訴訟案件34起，比去年上升78.9%，其中因市局作出維持復(fù)議決定與分局作為共同被告的行政訴訟案件30起；交警支隊(duì)作為被告的行政訴訟案件14起；分局（包括派出所）作為被告的行政訴訟案件207起，比去年上升62.9%。而2018年度A市公安局一審行政訴訟案件達(dá)301起，較去年上升18%，其中市局經(jīng)復(fù)議案件作為共同被告42起，較去年30起上升40%。

從以上數(shù)據(jù)可以清晰看到，新行政訴訟法施行后，由于簡(jiǎn)化了立案條件，擴(kuò)大了受案范圍，大量原本難立案的“民告官”案件也進(jìn)入到訴訟程序，而且，起訴期限由3個(gè)月延長(zhǎng)到6個(gè)月，原告將有更充足的時(shí)間準(zhǔn)備起訴，這些都是造成訴訟案件增長(zhǎng)的原因。此外，還有一個(gè)現(xiàn)象值得注意，新法規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)即使是維持原行政行為也需要作為共同被告出庭應(yīng)訴，加之新法要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，很多原告訴訟時(shí)往往會(huì)首先選擇復(fù)議，其主要目的是希望能夠通過(guò)庭審見(jiàn)到更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部，以期解決問(wèn)題。

（二）打處矛盾轉(zhuǎn)移，訴訟壓力增加

從案件類別看，以A市公安局B分局為例，2015年行政訴訟50起。其中:31起由于征地拆遷導(dǎo)致非正常上訪引起；2016年行政訴訟一審案件28起，18起為同樣原因引起；2017年行政訴訟一審案件23起中，同樣原因?yàn)?1起；2018年行政訴訟一審案件27起中，同樣原因?yàn)?起。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，B分局幾乎每年行政訴訟中近一半案件是由于征地拆遷環(huán)節(jié)引發(fā)矛盾，相關(guān)人員非常正上訪被公安機(jī)關(guān)處罰，進(jìn)而將原本跟公安機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)的矛盾轉(zhuǎn)移至公安機(jī)關(guān)。由于一些非訪對(duì)象會(huì)不計(jì)后果，以同一項(xiàng)涉案事由，先后將行政復(fù)議、行政訴訟一審、二審甚至再審的救濟(jì)程序都走個(gè)遍，導(dǎo)致司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)。而隨著行政案件跨區(qū)域集中管轄試點(diǎn)，法院法官對(duì)案件的審判標(biāo)準(zhǔn)逐步趨緊，對(duì)公安的處罰行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督審查，公安機(jī)關(guān)的應(yīng)訴壓力明顯增加。

（三）部分原告間串聯(lián)現(xiàn)象、惡意訴訟情況顯現(xiàn)

以A市公安局B分局為例，許多行政訴訟案件原告都為“老面孔”，此類人員之間經(jīng)常相互聯(lián)系，探討應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)策略，積極運(yùn)用諸如行政監(jiān)督、行政再審等法律手段提起訴訟，通過(guò)復(fù)議增加市局、市政府作為被告對(duì)象，提高訴訟審級(jí)，甚至聘請(qǐng)“黑律師”指導(dǎo)、代理訴訟，針對(duì)公安機(jī)關(guān)任一行政措施環(huán)節(jié)（諸如傳喚、扣押、收繳等）在全案已經(jīng)起訴的基礎(chǔ)上再分別訴訟，故意提高起訴案件數(shù)量，并定期集中共同旁聽(tīng)法庭審理，試圖通過(guò)公開(kāi)庭審從而引起關(guān)注，擴(kuò)大影響。

此外，在交警部門(mén)一些現(xiàn)場(chǎng)處罰并現(xiàn)場(chǎng)收繳罰款的行政處罰案件中，也出現(xiàn)一些擁有一定法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的原告，其非常清楚公安機(jī)關(guān)相關(guān)處罰流程和法院受案過(guò)程，特別是涉及公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄儀保存期限往往是3個(gè)月或者6個(gè)月，其往往在起訴期限屆滿最后一天前起訴，加上法院受理、寄送傳票等時(shí)間，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)收到起訴狀時(shí)候相關(guān)證據(jù)已經(jīng)滅失。當(dāng)然，此種情況是否有惡意訴訟之嫌需要進(jìn)一步研究。

（四）公民權(quán)利保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)公安工作提出更高要求

由于法律意識(shí)的不斷提高，公民對(duì)于因扣押、傳喚等強(qiáng)制措施以及不及時(shí)受案、政務(wù)信息查詢等與自身利益相關(guān)情況愈加關(guān)注，容易引發(fā)訴訟案件的提起?，F(xiàn)階段主要集中在:一是部分報(bào)警人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)未按照其自身理解及時(shí)對(duì)相關(guān)糾紛進(jìn)行受案調(diào)查，則要求公安機(jī)關(guān)出示不予受理治安案件決定書(shū)進(jìn)而起訴公安機(jī)關(guān)不作為；二是許多群眾由于不符合信息查詢主體要求或是未按照相關(guān)規(guī)定提供證件及手續(xù)，從而對(duì)相關(guān)單位不滿導(dǎo)致訴訟等。

二、公安行政執(zhí)法及應(yīng)訴中存在的常見(jiàn)問(wèn)題

（一）對(duì)行政訴訟認(rèn)識(shí)存在偏差

面對(duì)新《行政訴訟法》的施行，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)及民警思想上或多或少呈現(xiàn)出無(wú)動(dòng)于衷的“麻痹癥”、無(wú)所畏懼的“任性癥”、無(wú)所適從的“恐懼癥”，這些現(xiàn)象與新《行政訴訟法》的立法宗旨格格不入，也與弘揚(yáng)法治思維背道而馳[3]。筆者通過(guò)走訪基層派出所等單位發(fā)現(xiàn)，很多民警對(duì)行政訴訟的認(rèn)識(shí)還只存在與聽(tīng)說(shuō)過(guò)，實(shí)際參與到其中的人或經(jīng)歷過(guò)的并不多，但大部門(mén)民警普遍認(rèn)為行政訴訟工作是一項(xiàng)負(fù)擔(dān)，使得原本繁重的基層任務(wù)更加麻煩，因此，很多民警很不希望自己所辦理的案件引發(fā)行政訴訟，甚至一些民警存在不愿意辦理行政案件的傾向。此外，還有很多民警沒(méi)有認(rèn)識(shí)到行政訴訟是監(jiān)督公權(quán)力行使的方式之一，是行政相對(duì)人的合法權(quán)利，反而認(rèn)為行政相對(duì)人起訴純粹是“吹毛求疵”，甚至有部分處罰決定裁量過(guò)程中因?yàn)樾姓鄬?duì)人表達(dá)出要提起訴訟的想法后，反而受到很嚴(yán)厲的處罰。

（二）執(zhí)法理念缺乏更新

個(gè)別辦案民警還不能適應(yīng)從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的執(zhí)法趨勢(shì)，不能夠按照“理性、平和、文明、規(guī)范”的要求，正確對(duì)待和運(yùn)用手中的權(quán)力[4]。而且很多民警行政案件辦理過(guò)程中依然存在重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)行政法的原則以及程序規(guī)定的理解不透徹，不明白相關(guān)程序制度設(shè)計(jì)背后的人權(quán)保障等理念。由于法學(xué)基礎(chǔ)理念理解的偏差，加上對(duì)執(zhí)法為民的本質(zhì)要求缺乏準(zhǔn)確地把握，執(zhí)法過(guò)程中容易出現(xiàn)懈怠、態(tài)度不好、辦案程序疏漏、裁量不公平公正等情況。

（三）警情糾紛處置不規(guī)范，導(dǎo)致應(yīng)訴舉證難

以A市公安局B分局為例，近三年以基層派出所為直接被告提起訴訟的有10起，而這些案件都是接處警所引發(fā)，造成行政相對(duì)人起訴派出所不作為。一方面，許多民間糾紛并非屬于公安機(jī)關(guān)管轄，而部分當(dāng)事人不能理解，民警在出警過(guò)程中未能充分有效的說(shuō)明情況或者告知其涉及的部門(mén)，同時(shí)部分處警過(guò)程中，未能通過(guò)執(zhí)法記錄儀全面攝錄取證過(guò)程或是存在不文明用語(yǔ)情況，容易導(dǎo)致訴訟時(shí)陷入被動(dòng)。另一方面，很多輕微的打架糾紛中，相關(guān)單位往往首先采取調(diào)解方式處理，但必須明確的是:必須雙方愿意調(diào)解公安機(jī)關(guān)才能調(diào)解，如果有一方明確不愿意調(diào)解，公安機(jī)關(guān)應(yīng)決定是否受理治安案件?？陀^來(lái)說(shuō)，此類輕微打架糾紛通常僅有雙方口供，且各執(zhí)一詞，缺乏現(xiàn)場(chǎng)物證、監(jiān)控錄像和旁觀人的證人證言等證據(jù)，在此基礎(chǔ)上辦案民警無(wú)論是開(kāi)展調(diào)解、還是對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰、采取強(qiáng)制措施，不僅難以取得理想效果，還容易導(dǎo)致一方甚至雙方都對(duì)公安機(jī)關(guān)不滿，繼而引發(fā)復(fù)議訴訟等情況。

（四）案件調(diào)查取證辦理存在瑕疵，應(yīng)訴證據(jù)易被排除

盡管A市公安局近三年無(wú)一起行政訴訟敗訴案件，總體執(zhí)法水平值得肯定，但通過(guò)查閱卷宗，還是發(fā)現(xiàn)存在部分問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)相關(guān)的法院裁判文書(shū)，部分證據(jù)在庭審質(zhì)證過(guò)程中由于缺乏合理解釋而被排除，造成全案證據(jù)存在瑕疵。目前存在的程序和調(diào)查取證問(wèn)題主要集中在:非現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)違法行為人，不使用傳喚證傳喚；傳喚、拘留不通知家屬或者僅在拘留時(shí)一并通知家屬，且部分通知手續(xù)流于形式未能有效通知；在處罰告知時(shí)，被處罰人要求陳述、申辯，不再次制作筆錄予以記錄其意見(jiàn)和書(shū)面告知復(fù)核結(jié)果（雖然法律沒(méi)有明確規(guī)定聽(tīng)取其陳述申辯和復(fù)核形式，但A市公安局內(nèi)部對(duì)此有明確規(guī)定，這一點(diǎn)值得贊揚(yáng)。）；部分糾紛引發(fā)治安案件受案不及時(shí)，濫用調(diào)解，調(diào)而不解情況普遍存在，或是未及時(shí)辦理案件延長(zhǎng)手續(xù)；部分案件在違法行為人主動(dòng)供認(rèn)的情況下，調(diào)查取證過(guò)于簡(jiǎn)單，未能詳細(xì)核實(shí)涉案地點(diǎn)、物品等情況，不能形成完整的證據(jù)鏈。例如，吸食毒品案件中，吸毒人員所供述吸毒所在公共廁所早已被拆遷、吸毒所在的肯德基店實(shí)際并不存在等矛盾情況。此外，還有單位由于筆誤將處罰決定書(shū)中法條或是復(fù)議、訴訟機(jī)關(guān)寫(xiě)錯(cuò)，這類筆誤屬于重大錯(cuò)誤，需要補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)更改，容易導(dǎo)致敗訴風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)上我國(guó)其他部分地區(qū)就有因?yàn)樘幜P條款寫(xiě)錯(cuò)直接被判決處罰無(wú)效的案例。

（五）應(yīng)訴人才隊(duì)伍儲(chǔ)備不足

筆者通過(guò)走訪調(diào)研A市公安局各分局、職能部門(mén)、派出所等單位，發(fā)現(xiàn)派出所層面盡管都配備了專職或兼職法制員，但能夠獨(dú)立出庭應(yīng)訴的人員屈指可數(shù)。各個(gè)分局層面委托代理人一般由2人構(gòu)成，1名法制大隊(duì)民警加1名辦案單位領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際整個(gè)應(yīng)訴準(zhǔn)備過(guò)程以及庭審時(shí)候的答辯還是以法制大隊(duì)民警為主。在各分局法制大隊(duì)中，通常由1到2人在日常各項(xiàng)工作中承擔(dān)行政訴訟工作，但收到的應(yīng)訴案件起數(shù)卻不少，這也是導(dǎo)致應(yīng)訴壓力增大的原因之一。而從主要應(yīng)訴人員的知識(shí)背景結(jié)構(gòu)來(lái)看，大部門(mén)應(yīng)訴民警是警校畢業(yè)，雖有部分人員取得法律職業(yè)資格證書(shū)，但受過(guò)相應(yīng)的專業(yè)庭審應(yīng)訴指導(dǎo)的幾乎沒(méi)有，大都是“摸著石頭過(guò)河”，結(jié)合各類訴訟案件中的問(wèn)題自己總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在專業(yè)程度上很難與職業(yè)律師相比較。

三、公安行政訴訟應(yīng)訴能力提升方法和建議

（一）正確認(rèn)識(shí)行政訴訟的目的，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

黨的十八屆四中全會(huì)提出:“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。”行政訴訟是解決公民與行政機(jī)關(guān)之間紛爭(zhēng)的重要途徑之一，是通過(guò)司法途徑對(duì)行政權(quán)力行使的重要監(jiān)督手段。警察權(quán)無(wú)疑是行政權(quán)中的典型，是一柄最為鋒利的雙刃劍，最應(yīng)置于監(jiān)督之下[5]。面對(duì)行政訴訟時(shí)，公安機(jī)關(guān)需要摒棄“怕麻煩”的思維，更加主動(dòng)積極應(yīng)對(duì)，證明自我行政行為的合法合理。而且，相對(duì)人通過(guò)訴訟途徑解決行政爭(zhēng)議，相比信訪途徑更加正規(guī)合理，更有利于法治體系的建設(shè)。此外，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該順應(yīng)形勢(shì)，主動(dòng)更新執(zhí)法理念，牢固樹(shù)立依法履職觀念，正確理解法律條款背后的立法本意和行政法基本原則，慎用涉及公民人身自由和財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施和處罰，切實(shí)做到“對(duì)黨忠誠(chéng)，服務(wù)人民，執(zhí)法公正，紀(jì)律嚴(yán)明?！?/p>

（二）落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境[6]。從外部來(lái)看，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，能夠解決相對(duì)人“告官見(jiàn)官”的意愿，能夠體現(xiàn)出公安機(jī)關(guān)愿意接受監(jiān)督的誠(chéng)意，能夠使得原告有機(jī)會(huì)當(dāng)面向行政長(zhǎng)官反映自己的訴求，原告的心理上會(huì)得到一定程度的滿足，有利于消除原告的不滿情緒，而且通過(guò)原告間的“口口相傳”，公安機(jī)關(guān)的口碑得以樹(shù)立，也能夠?qū)⒃鞠Ｍㄟ^(guò)鬧訪、纏訪等渠道反映問(wèn)題的群眾吸引到訴訟中來(lái)，有利于推進(jìn)社會(huì)法治理念落實(shí)，有利于降低執(zhí)法成本，有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。從內(nèi)部來(lái)看，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“真槍實(shí)彈”地出庭應(yīng)訴，可以切身體會(huì)到庭審過(guò)程中的司法監(jiān)督的嚴(yán)厲性，可以真實(shí)有效的發(fā)現(xiàn)實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中的困難和問(wèn)題，更好地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)執(zhí)法工作的監(jiān)督和引領(lǐng)作用，形成“倒逼”機(jī)制，從源頭上減少執(zhí)法不規(guī)范、不合法現(xiàn)象發(fā)生，避免行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)執(zhí)法公開(kāi)

必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人[7]85。為避免在行政訴訟過(guò)程中出現(xiàn)舉證難或證據(jù)效力地下等問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)必須要對(duì)執(zhí)法實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督，加強(qiáng)案件質(zhì)量審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改問(wèn)題；要建立執(zhí)法檢查常態(tài)機(jī)制，在嚴(yán)格落實(shí)《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》的同時(shí)探索建立民警執(zhí)法融錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)民警敢于執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。例如，A市公安機(jī)關(guān)通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，能夠?qū)椤讣幹?、?zhí)法視頻等全程監(jiān)督，并建立兩個(gè)月一次的全局范圍內(nèi)交叉互評(píng)制度。B分局法制大隊(duì)則聯(lián)合督查、監(jiān)察室等部門(mén)，每周對(duì)各派出所各類警情、案卷等進(jìn)行抽查，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的下發(fā)整改通知書(shū)，從源頭上減少執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生，降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

雖然通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置審批程序來(lái)控制行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，再輔以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)督與考評(píng)，也可取得良好的控權(quán)效果[8]，但筆者以為，諸如行政訴訟、媒體等外部監(jiān)督顯然比內(nèi)部監(jiān)督更加嚴(yán)厲，更加直接。陽(yáng)光是最好的防腐劑。權(quán)力只有公開(kāi)運(yùn)行，才能防止被濫用[7]86。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)快速發(fā)展，傳播科技日新月異，各種直播軟件、新媒體、自媒體等層出不窮，容易放大社會(huì)矛盾，給公安執(zhí)法帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。在行政訴訟已經(jīng)公開(kāi)直播的情況下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有足夠的信心面對(duì)各種媒體，主動(dòng)公布執(zhí)法過(guò)程，更大程度促進(jìn)執(zhí)法公開(kāi)，確保權(quán)力在陽(yáng)光下正確行使。這樣也能降低因?yàn)閷?duì)公安執(zhí)法過(guò)程申請(qǐng)信息公開(kāi)而導(dǎo)致的行政訴訟數(shù)量，節(jié)約司法資源。

（四）注重辦案細(xì)節(jié)，提高程序意識(shí)

新《行政訴訟法》實(shí)施后，公安機(jī)關(guān)即使實(shí)體正確，只要執(zhí)法活動(dòng)中存在程序問(wèn)題，就容易被人民法院確認(rèn)違法。就目前A市局參與訴訟情況來(lái)看，案件實(shí)體基本沒(méi)有問(wèn)題，出現(xiàn)瑕疵主要在各個(gè)程序環(huán)節(jié)，而且個(gè)別程序問(wèn)題無(wú)法在回避或是作出合理解釋。例如，我們經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)很多吸毒案件現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄的結(jié)束時(shí)間與詢問(wèn)筆錄上記錄的到達(dá)派出所的時(shí)間之間間隔太短，而兩者地點(diǎn)之間的距離明顯短時(shí)間內(nèi)不可能到達(dá)，僅僅以筆誤做解釋難免會(huì)讓法官對(duì)此證據(jù)產(chǎn)生懷疑。因此，各辦案民警要加強(qiáng)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《行政訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，全面收集案件中涉及的各項(xiàng)證據(jù)，規(guī)范制作各項(xiàng)法律文書(shū)，嚴(yán)格履行案件辦理過(guò)程中的各項(xiàng)程序，特別是內(nèi)部呈請(qǐng)手續(xù)，并且及時(shí)地對(duì)履行相關(guān)程序的過(guò)程準(zhǔn)確記錄，避免因程序錯(cuò)誤導(dǎo)致敗訴。

（五）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，落實(shí)庭審旁聽(tīng)制度

通過(guò)庭審發(fā)現(xiàn)，許多原告相互間在不斷的學(xué)習(xí)行政訴訟法等相關(guān)法律，“研究”對(duì)付公安機(jī)關(guān)策略，而部分辦案民警卻對(duì)法律法規(guī)理解不透徹、辦案程序一知半解，致使工作范經(jīng)驗(yàn)化、教條化。同時(shí)，法官在訴訟中的主導(dǎo)地位更加凸顯，庭審過(guò)程中發(fā)問(wèn)更加頻繁，更加尖銳。因此，各單位要貼近實(shí)戰(zhàn)采取靈活多樣的形式，有針對(duì)性地開(kāi)展教育培訓(xùn)活動(dòng)，從執(zhí)法理念、法律原則、辦案程序、處罰決定作出的說(shuō)理過(guò)程等等都需要重點(diǎn)培訓(xùn)，并且定期組織民警旁聽(tīng)庭審工作，以便民警了解法庭對(duì)案件調(diào)查的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而提高民警規(guī)范執(zhí)法意識(shí)和案件辦理質(zhì)量。畢竟讓辦案民警親自參與到庭審過(guò)程，可以使其切身體會(huì)到證據(jù)出現(xiàn)瑕疵或程序有疑問(wèn)時(shí)被法官、律師追問(wèn)的“窘迫之境”，促使其在辦案過(guò)程中能夠主動(dòng)以應(yīng)訴的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范辦案。

（六）強(qiáng)化各警種交流協(xié)作，共同提高應(yīng)訴質(zhì)量

公安行政訴訟中除了常見(jiàn)的行政處罰、強(qiáng)制措施外，近來(lái)，涉及信息公開(kāi)、戶籍處理等訴訟顯著增加。B分局2019年截止3月20日新受理10起一審行政訴訟中，涉及戶籍遷移、戶籍信息變更共3起，信息公開(kāi)2起，行政不作為2起，其余為行政處罰。而目前，公安機(jī)關(guān)的應(yīng)訴主要為法制部門(mén)，法制部門(mén)的具體應(yīng)訴人員雖然平常也負(fù)責(zé)行政案件的審核把關(guān)，但具體到某一訴訟案件、某一專業(yè)部門(mén)業(yè)務(wù)及法律依據(jù)其并未完全清楚，因此需要具體辦案單位與應(yīng)訴人員加強(qiáng)溝通，就案件涉及的各方面情況進(jìn)行交流，使得法制部門(mén)應(yīng)訴人員對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)等充分了解，才能胸有成竹。對(duì)于涉及戶口、信息公開(kāi)等專業(yè)警種的訴訟，各警種更需發(fā)揮專業(yè)知識(shí)特長(zhǎng)，跟法制部門(mén)充分說(shuō)明其行為法律依據(jù)，辦理過(guò)程，形成合力共同應(yīng)訴。

（七）加強(qiáng)與相對(duì)人溝通交流，充分發(fā)揮復(fù)議作用

A市公安局2018年301件一審行政訴訟中，經(jīng)過(guò)各級(jí)部門(mén)復(fù)議的案件157起，占比52%。B分局2018年自行處理3起復(fù)議案件，復(fù)議后只有一起起訴?？梢钥闯?，相當(dāng)比例的行政相對(duì)人會(huì)優(yōu)先通過(guò)復(fù)議渠道解決行政爭(zhēng)議，如果復(fù)議取得一定的成果，也能減少訴訟的產(chǎn)生。公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政執(zhí)法工作面廣，行政處罰量大，行政強(qiáng)制措施種類繁多，容易成為訴訟對(duì)象。相較于行政訴訟主要限于對(duì)具體行政行為合法性審查，行政復(fù)議還可以審查集體行政行為的合理性[9]。這就要求各級(jí)公安部門(mén)，既要辦好案件，又要在正確理解法律條文的基礎(chǔ)上努力提高說(shuō)理執(zhí)法的能力，加強(qiáng)與相對(duì)人的溝通，充分聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)，正確對(duì)待其申辯和理由，在堅(jiān)守法律底線的同時(shí)爭(zhēng)取相對(duì)人的理解和認(rèn)同，減少訴訟的提起數(shù)。

（八）構(gòu)建專業(yè)應(yīng)訴隊(duì)伍，推進(jìn)公職律師任用管理

與許多政府部門(mén)將應(yīng)訴工作外包給執(zhí)業(yè)律師不同，公安機(jī)關(guān)往往選擇由法制部門(mén)民警出庭應(yīng)訴。而行政應(yīng)訴工作的整個(gè)過(guò)程必須做足充分的功課，需要在準(zhǔn)備階段全面了解被訴案件的具體情況，甚至有時(shí)還須清楚涉訴證據(jù)之外的專業(yè)知識(shí)，因此對(duì)出庭應(yīng)訴民警提出了更高的要求。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部進(jìn)行選拔，建立一支專門(mén)從事應(yīng)訴工作的民警隊(duì)伍，有計(jì)劃、有針對(duì)性的對(duì)其法學(xué)理論、專業(yè)背景知識(shí)、應(yīng)訴實(shí)務(wù)技能、庭審答辯技巧等進(jìn)行培訓(xùn)教育。

有條件的地方可以根據(jù)中央《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合司法部《公職律師管理辦法》，在具備條件的民警中選拔任用公職律師，制定本部門(mén)公職律師管理相關(guān)規(guī)定，明確公職律師既是對(duì)應(yīng)訴民警工作的肯定，也是提出更高的希望，并結(jié)合民警出庭應(yīng)訴情況給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，激發(fā)應(yīng)訴民警工作的積極性，確保公安機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴工作的良好開(kāi)展。例如，A市公安機(jī)關(guān)在選拔公職律師的時(shí)候，針對(duì)全市近500名民警通過(guò)法考的情況下，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，要求申報(bào)者必須在法制部門(mén)或從事執(zhí)法工作2年以上，且根據(jù)各個(gè)分局、部門(mén)的實(shí)際訴訟業(yè)務(wù)量分配名額，全市總量控制在30名，每年定期到法院實(shí)習(xí)、到知名高校集中業(yè)務(wù)培訓(xùn)一周，并對(duì)公職律師實(shí)行員額制管理，定期進(jìn)行考核，如遇職位調(diào)動(dòng)不再?gòu)氖聭?yīng)訴工作或工作量考核不達(dá)標(biāo)則退出公職律師行列。

（九）建立預(yù)警清單，提前介入準(zhǔn)備應(yīng)訴

由于法制部門(mén)應(yīng)訴人員在收到法院的舉證通知書(shū)等材料后才會(huì)完全介入案件的辦理，特別是所裁案件處罰時(shí)不需要法制部門(mén)審核，在全案決定已經(jīng)作出、證據(jù)已經(jīng)固定的情況下再詳細(xì)準(zhǔn)備難免會(huì)有所疏漏。因此，對(duì)于容易引發(fā)訴訟的案件或是在處理當(dāng)事人的過(guò)程中，當(dāng)事人已經(jīng)明確表示會(huì)對(duì)處罰結(jié)果不服進(jìn)行起訴的情況下，法制部門(mén)需要提前介入，全程指導(dǎo)，做好應(yīng)訴準(zhǔn)備，及時(shí)消除相關(guān)容易引發(fā)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

個(gè)人認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立預(yù)警名單，在碰到相關(guān)情況的時(shí)候立即通知法制部門(mén)應(yīng)訴人員提前介入。預(yù)警名單的設(shè)計(jì)主要考慮案件類別，涉訴人員兩個(gè)方面。首先，無(wú)論A市局還是B分局，目前的行政訴訟很大一部分都是由征地拆遷引發(fā)非正常上訪導(dǎo)致，對(duì)于此類訴訟案件，公安機(jī)關(guān)在查處辦理時(shí)期就應(yīng)當(dāng)做好訴訟準(zhǔn)備。其次，在分析相關(guān)起訴人員構(gòu)成時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)一部分起訴人員都是老面孔，只要其有相關(guān)的報(bào)警或是公安機(jī)關(guān)處理其一次，其就會(huì)提起訴訟；另一方面，一些身份相對(duì)敏感的人員，如大學(xué)生、記者、律師、公務(wù)員等，也是容易引發(fā)訴訟的對(duì)象。例如B分局在處理一起女大學(xué)生在網(wǎng)絡(luò)散布謠言詆毀同學(xué)的案件中，法制部門(mén)發(fā)現(xiàn)處罰對(duì)象為大四學(xué)生后，在審核時(shí)應(yīng)訴人員便提前介入，收集網(wǎng)絡(luò)、同學(xué)、學(xué)校等各方面證據(jù)材料，在量罰過(guò)程中充分考慮案件情節(jié)及學(xué)生身份，從輕處以行政拘留3天處罰。被處罰大學(xué)生處罰執(zhí)行完畢后立即聘請(qǐng)本地知名律師提起訴訟，并組織公開(kāi)庭審，而B(niǎo)分局應(yīng)訴人員由于前期準(zhǔn)備充分，庭審過(guò)程中就原告提出的比例原則、網(wǎng)絡(luò)證據(jù)、對(duì)受害人造成的不良影響和警方量罰過(guò)程等充分質(zhì)證，贏得社會(huì)各界旁聽(tīng)群眾、法官、陪審員一致認(rèn)可，原告律師庭審結(jié)束后立刻主動(dòng)申請(qǐng)撤訴。