新背景下檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的有效行使

趙 哲 輝

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

監(jiān)察委員會(huì)的成立整合了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于貪污賄賂犯罪以及絕大部分瀆職犯罪的立案偵查權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)并未因此而完全失去偵查職能。①根據(jù)2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上通過的關(guān)于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）的決定，檢察機(jī)關(guān)依然具有立案偵查權(quán)以及補(bǔ)充偵查權(quán)。其偵查權(quán)包括兩個(gè)方面：一是，修改后的《刑事訴訟法》第十九條規(guī)定的“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”以及“對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件”都可以由人民檢察院立案偵查。據(jù)此，人民檢察院仍享有對(duì)部分職務(wù)犯罪案件的自偵權(quán)以及對(duì)國家工作人員瀆職犯罪的立案偵查權(quán)。二是，按照修改后的《刑事訴訟法》第一百七十條第一款的規(guī)定，人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。這就明確了人民檢察院仍然具有自行補(bǔ)充偵查的權(quán)力。

在監(jiān)察體制改革中，權(quán)力的轉(zhuǎn)移、機(jī)構(gòu)的廢除、人員的流動(dòng)使得檢察偵查程序幾近消失。此次《刑事訴訟法》修改，檢察機(jī)關(guān)保留了部分偵查權(quán)，但其內(nèi)涵與行使路徑已然不同于傳統(tǒng)的檢察偵查權(quán)。既然權(quán)力的重新配置已成定局，為了更加科學(xué)合理地運(yùn)用此項(xiàng)權(quán)力，對(duì)檢察機(jī)關(guān)保留偵查權(quán)及有效行使的研究就成為一個(gè)刻不容緩的命題。筆者將從監(jiān)察體制改革及新《刑事訴訟法》出臺(tái)的大背景下對(duì)檢察機(jī)關(guān)保留的部分偵查權(quán)進(jìn)行探究，旨在使我國檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中更加合理規(guī)范地運(yùn)用偵查權(quán)，確保檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠在反腐工作中更好地予以銜接配合，加大反腐敗斗爭的力度，不斷推動(dòng)我國司法改革的深入發(fā)展。這也是我國刑事訴訟制度進(jìn)一步完善的必然要求。

一、檢察機(jī)關(guān)保留偵查權(quán)的必要性

在監(jiān)察體制設(shè)計(jì)之初，全體公職人員的違法違紀(jì)以及犯罪行為將由監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)全部轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)。但是，《監(jiān)察法》正式出臺(tái)以后，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察移送案件可以自行補(bǔ)充偵查。其后，2018年10月，《刑事訴訟法（修正案）》的通過、施行，明確了檢察機(jī)關(guān)享有立案偵查權(quán)這一現(xiàn)狀。制度設(shè)計(jì)者的前后游移，表明了保留檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）增強(qiáng)檢察訴訟監(jiān)督剛性的需要

我國《憲法》配置國家機(jī)關(guān)的權(quán)力時(shí)，賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)力。在刑事訴訟法中，檢察機(jī)關(guān)更是被明確為訴訟監(jiān)督主體，其享有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)是對(duì)其它權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的有力保障。而隨著監(jiān)察體制改革，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致檢察訴訟監(jiān)督的剛性削弱。通過保留部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)不僅可以確保監(jiān)督的剛性、保障檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威，同時(shí)也與監(jiān)察機(jī)關(guān)一起共同組成嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督體系，這也是當(dāng)前監(jiān)察體制改革下反腐敗的需要。

賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于司法人員部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)可以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督全覆蓋，既可以對(duì)司法工作人員的一般訴訟違法行為進(jìn)行監(jiān)督，也可以對(duì)其犯罪行為進(jìn)行有效監(jiān)督。②這對(duì)于遏制刑事訴訟領(lǐng)域內(nèi)的違規(guī)違法行為，保障公民的合法權(quán)益都有著重大的意義。同時(shí)也與監(jiān)察機(jī)關(guān)職能互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗案件的全覆蓋。

（二）保障公訴職能的需要

公訴職能作為檢察機(jī)關(guān)固有的基本職能，該職能存在的價(jià)值就在于保證每一個(gè)實(shí)施犯罪行為的人都能得到法律的制裁。為了保證這一職能的實(shí)現(xiàn)，除了賦予公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)外，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)擁有一定的補(bǔ)充偵查權(quán)，以便在公安機(jī)關(guān)不充分行使偵查權(quán)或者應(yīng)當(dāng)偵查而沒有偵查的情況下，主動(dòng)進(jìn)行偵查，發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)，從而追究違法犯罪行為。正如德國學(xué)者羅科信所說：“偵查程序是在為檢察機(jī)關(guān)關(guān)于決定是否應(yīng)提起公訴時(shí)，所做的準(zhǔn)備工作。其目的乃為避免對(duì)不成立的犯罪嫌疑施以審判程序，其另一目的則是搜集及整理證據(jù)。在此程序中之主導(dǎo)者為檢察官。”③另一方面，基于效率的考量，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)擁有偵查權(quán)。因?yàn)樵趯彶槠鹪V階段，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足或者需要收集其他證據(jù)時(shí)，如果沒有一定的自行補(bǔ)充偵查權(quán)，只能將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，這樣往往會(huì)導(dǎo)致訴訟的拖延。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)一定的自行補(bǔ)充偵查權(quán)，也是提高訴訟效率的應(yīng)有之義。

（三）權(quán)力制衡的需要

根據(jù)法權(quán)平衡理論，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)需要保持平衡，即同一級(jí)國家機(jī)構(gòu)內(nèi)的不同國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力要保持平衡。④監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立之后，對(duì)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了新一輪的調(diào)整，將原屬于檢察機(jī)關(guān)的部分權(quán)力轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)。為了避免國家權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，檢察機(jī)關(guān)有必要保留部分偵查權(quán)。另外，我國多個(gè)國家機(jī)關(guān)都有偵查權(quán)，而且這些機(jī)關(guān)之間“各自為政”，也缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制。因此，賦予第三方即檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的偵查權(quán)來彌補(bǔ)其他機(jī)關(guān)偵查的缺失是必要的，同時(shí)也可以有效制約其他機(jī)關(guān)偵查權(quán)的行使，更好地維護(hù)法律的實(shí)施，保障法律的權(quán)威。從專業(yè)性考量的角度來看，檢察官的入職門檻相對(duì)高于其他偵查機(jī)關(guān)，檢察人員的素質(zhì)及其專業(yè)水平也普遍較高。針對(duì)一些較為復(fù)雜、涉及國家重大利益的案件，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查更能保證案件的質(zhì)量。

二、檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的問題厘清

（一）偵查與調(diào)查的關(guān)系

自《監(jiān)察法》草案公布以來，關(guān)于偵查與調(diào)查的關(guān)系一直爭論不休。《刑事訴訟法》修改后，調(diào)查與偵查在立法層次被明確區(qū)分，調(diào)查成為監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的一項(xiàng)專屬權(quán)力。⑤在條文中針對(duì)偵查進(jìn)行了重新定義，明確將偵查權(quán)的行使范圍限定于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)辦理的“刑事案件”，由此可見，偵查權(quán)的行使主體有且僅有公安機(jī)關(guān)和人民檢察院，并不包括監(jiān)察委。具體來說，調(diào)查權(quán)所屬的監(jiān)察法與偵查權(quán)所屬的刑事訴訟法是兩個(gè)不同的法律體系，不同的價(jià)值理念決定了二者在權(quán)力行使的主體、權(quán)力的具體職能以及權(quán)力所針對(duì)的對(duì)象有所不同。

（二）檢察立案偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的關(guān)系

國家監(jiān)察體制改革、《刑事訴訟法》修訂后，將檢察院對(duì)貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守等方面的職務(wù)犯罪轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察委員會(huì)，檢察院只保留部分偵查權(quán)，形成了監(jiān)察、檢察共同對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行管轄的格局。雖然監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察偵查權(quán)在適用對(duì)象、行為方式等方面表現(xiàn)出一定的相似性，但其本質(zhì)屬性有著根本的區(qū)別。首先，監(jiān)察調(diào)查權(quán)從屬于國家監(jiān)察權(quán)，是其重要的組成部分，而檢察偵查權(quán)則派生于檢察權(quán)，二者的權(quán)力基礎(chǔ)存在本質(zhì)的區(qū)別。國家監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)不同于行政權(quán)、司法權(quán)的新型、獨(dú)立的國家權(quán)力，決定了監(jiān)察調(diào)查權(quán)已然不屬于刑事司法的范疇。其次，監(jiān)察調(diào)查權(quán)和檢察偵查權(quán)在價(jià)值理念上也存在著差異。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)，在監(jiān)察調(diào)查過程中需要兼顧“紀(jì)律思維”和“法律思維”，堅(jiān)持“抓早抓小，治病救人，懲前毖后”的辦案思路，并不以刑事追訴和追究刑事責(zé)任作為根本出發(fā)點(diǎn)。⑥而檢察偵查權(quán)則以查清事實(shí)、懲罰犯罪作為最終價(jià)值目標(biāo)。

從法條來看，檢察偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)存在一定范圍上的競合，在管轄范圍上，后者部分覆蓋了前者。在人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的過程中，難免會(huì)觸及監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的案件范圍，二者不可避免地會(huì)出現(xiàn)競合或牽連。那么，兩者該如何協(xié)調(diào)，筆者認(rèn)為，修訂后的《刑事訴訟法》中規(guī)定，對(duì)于司法工作人員利用職權(quán)侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。其中“可以”一詞表明對(duì)于此類犯罪不可能完全由檢察院唱獨(dú)角戲，理應(yīng)結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)優(yōu)先調(diào)查為主這一大原則出發(fā)，二者相互配合。

（三）補(bǔ)充偵查與補(bǔ)充調(diào)查的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)作為與監(jiān)察機(jī)關(guān)直接對(duì)接的機(jī)關(guān)，在補(bǔ)充偵查與補(bǔ)充調(diào)查中二者有著密切的聯(lián)系。補(bǔ)充偵查并不是所有的刑事案件所必經(jīng)的程序，但有其獨(dú)特的價(jià)值存在，它是指刑事訴訟法規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)在原先偵查、調(diào)查的基礎(chǔ)上，依照法定條件和程序，進(jìn)行調(diào)查補(bǔ)充證據(jù)的活動(dòng)。補(bǔ)充調(diào)查則是專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán)。在國家監(jiān)察體制改革的大背景下，檢察機(jī)關(guān)剝離掉職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，相對(duì)會(huì)弱化包括偵查監(jiān)督在內(nèi)的法律監(jiān)督效力。合理使用自行補(bǔ)充偵查權(quán)不僅可以成為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)突破口，甚至可以逐步承擔(dān)起監(jiān)督監(jiān)察案件的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)通過行使自行補(bǔ)充偵查和退回補(bǔ)充調(diào)查的權(quán)力，對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，對(duì)查清案件事實(shí)，客觀公正審查案件，進(jìn)行法律監(jiān)督工作都具有十分重要的意義。

三、檢察機(jī)關(guān)有效行使偵查權(quán)的具體完善

國家監(jiān)察體制改革使我國關(guān)于職務(wù)犯罪追訴模式發(fā)生了根本性的變化，隨之制定的《監(jiān)察法》和修訂的《刑事訴訟法》更使檢察機(jī)關(guān)所保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使路徑發(fā)生了改變。因此，為了保證檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的有效行使，就需要從初查、協(xié)作機(jī)制、制約機(jī)制等方面出發(fā)，以此來規(guī)范檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的具體實(shí)施。

（一）有效發(fā)揮初查的作用

初查即初步調(diào)查，是在立案之前對(duì)案件線索進(jìn)行初步的篩選和必要的調(diào)查，是伴隨著偵查而產(chǎn)生的一項(xiàng)不可或缺的前置程序。初查作為檢察機(jī)關(guān)正式立案偵查的前奏，通過初查廣泛收集涉案信息，獲取能夠獲取的關(guān)鍵證據(jù)，掌握被查對(duì)象行蹤動(dòng)向、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以利于對(duì)立案后的偵查作出有效預(yù)測(cè)、確立偵查思路，防范被查對(duì)象所擁有的權(quán)力及其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)偵查的干擾，為順利推進(jìn)偵查打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。⑦另一方面，通過初查可以更好地實(shí)現(xiàn)案件的分流，也就是說通過初查將有違法違紀(jì)行為但不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍的案件分別分流至監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)處理。因此，在檢察機(jī)關(guān)正式立案偵查前，有必要繼續(xù)發(fā)揮初查的作用。

（二）建立案件線索移送制度

檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行自身享有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的同時(shí)，不免會(huì)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)管轄交叉、案件交織的情況。為了更好地發(fā)揮三機(jī)關(guān)的職能，建立相應(yīng)的案件線索移送制度就必不可少。我們應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：1.監(jiān)察優(yōu)先原則。在發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時(shí)涉嫌檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)管轄的職務(wù)犯罪，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)優(yōu)先調(diào)查。2.司法協(xié)助原則。檢察機(jī)關(guān)的自偵部門轉(zhuǎn)隸后，原先的偵查設(shè)備也隨之轉(zhuǎn)移。在檢察機(jī)關(guān)自行偵查案件過程中可能需要一定的技術(shù)偵查支持或者其他司法協(xié)助，在這種情形之下，若檢察機(jī)關(guān)提出相關(guān)協(xié)助請(qǐng)求，監(jiān)察委或其他司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合，及時(shí)提供支持與協(xié)助，確保檢察機(jī)關(guān)的偵查工作順利完成。

（三）檢察偵查權(quán)行使的制約機(jī)制

由于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)存在被濫用的可能性，因此有必要對(duì)其進(jìn)行制約。同時(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)進(jìn)行制約也是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督偵查工作的需要，是審判順利進(jìn)行的需要，是司法公正的保障。為更好地制約檢察偵查權(quán)的行使，可以從以下幾個(gè)方面出發(fā)：1.加強(qiáng)對(duì)檢察偵查工作中違法違規(guī)責(zé)任的追究。及時(shí)發(fā)現(xiàn)偵查中的違法、違紀(jì)行為, 發(fā)揮人民檢察院內(nèi)部偵查監(jiān)督的職能。同時(shí)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)違法偵查、刑訊逼供等問題也應(yīng)及時(shí)履行監(jiān)督職責(zé)。2.發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用。人民監(jiān)督員制度肩負(fù)著監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的歷史使命，這一集民主與監(jiān)督于一身的控權(quán)機(jī)制在檢察偵查權(quán)改革之后仍然有繼續(xù)存在之必要。

注釋：

①萬毅.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本理論問題[J].政法論壇,2018(5)：14.

②呂曉剛.保留檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實(shí)踐價(jià)值與有效實(shí)施[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2019(3)：74.

③〔德〕克勞思·羅科信.刑事訴訟法[M].吳麗琪,譯.法律出版社,2003：354.

④童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論,2017(1).

⑤王沿琰,黃維智.監(jiān)察辦案與審查起訴程序銜接問題研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版 ,2018(11)：80.

⑥呂曉剛.保留檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實(shí)踐價(jià)值與有效實(shí)施[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2019(3)：76.

⑦盧樂云.我國現(xiàn)行職務(wù)犯罪初查制度的缺陷及其完善[J].中國刑事法雜志,2010(3)：71.