政府有效提供公共服務(wù)的路徑探析

王叢虎

【摘要】公共服務(wù)的提供是政府的基本職能，也是衡量一個國家發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國作為發(fā)展中大國，一直以來高度重視有效的、豐富多彩的公共服務(wù)供給。要堅(jiān)持以人民為中心，不僅注重公共服務(wù)提供的均等化、有效性，也要高度重視公共服務(wù)的精準(zhǔn)性、精細(xì)化，切實(shí)讓人民群眾感受到發(fā)展所帶來的獲得感、幸福感。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 互聯(lián)網(wǎng) 精準(zhǔn)化 普惠性 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

公共服務(wù)供給是政府題中應(yīng)有之義及基本職能

“公共服務(wù)”一詞在各個領(lǐng)域被廣泛使用。就公共管理領(lǐng)域而言，公共服務(wù)是指公共部門以公共利益為核心，以保障公民權(quán)利、促進(jìn)公民全面發(fā)展為目標(biāo)所提供或安排的各種服務(wù)或活動的總稱。依據(jù)公共服務(wù)所涉及內(nèi)容不同，一般認(rèn)為可分為基本公共服務(wù)和基本公共服務(wù)以外的公共服務(wù)。所謂基本公共服務(wù)是指一個國家基于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況所直接或間接提供的、以保證本國公民基本生產(chǎn)和生活需要的各種活動或服務(wù)的總稱。根據(jù)政府提供服務(wù)的性質(zhì)和類型，可以將基本公共服務(wù)分為四類：一類是公民底線生存服務(wù)，包括就業(yè)服務(wù)、社會保障、社會福利和社會救助等，主要目標(biāo)是保障公民的生存權(quán)；二類是公民發(fā)展服務(wù)，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體育等，主要目標(biāo)是保障公民的發(fā)展權(quán)；三類是公民基本環(huán)境服務(wù)，包括居住服務(wù)、公共交通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等，主要目標(biāo)是保障公民日常生活和行為自由；四類是公民公共安全服務(wù)，包括食品藥品安全、消費(fèi)安全、社會治安和國防安全等領(lǐng)域，主要目標(biāo)是保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

政府應(yīng)該如何有效提供公共服務(wù)，既是一個理論問題，更是一個實(shí)踐創(chuàng)新探索的過程。從理論研究角度上看，公共服務(wù)提供的主體應(yīng)該有一個從單一主體到多元主體、提供的方式也有一個從簡單到多樣化的發(fā)展過程。世界各國，尤其是發(fā)達(dá)國家在公共服務(wù)提供方式上呈現(xiàn)出了不斷創(chuàng)新和探索特征。例如，從早期的合同外包、特許經(jīng)營和私有化等方式過渡到新型的公私部門合作、社會企業(yè)、志愿提供等公共服務(wù)提供的創(chuàng)新機(jī)制。中國作為發(fā)展中大國，公共服務(wù)提供機(jī)制的變革實(shí)踐體現(xiàn)了中國特色。

我國1998年推行的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，首次把“公共服務(wù)”確立為政府的基本職能。這彰顯了改革開放的中國，在取得了長足經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，不僅高度重視民眾福祉和基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也高度重視社會各界關(guān)切，踐行人民政府為人民的重要職責(zé)。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國高度重視并注重強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)體系和制度建設(shè)，并不斷積極探索、推陳出新。我國公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步走向了多樣化、規(guī)范化，初步形成了“政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉”的公共服務(wù)供給模式；提供的公共服務(wù)內(nèi)容也越來越豐富，已經(jīng)涵蓋了人民群眾日常生活和工作所需要的方方面面，初步構(gòu)建起了全覆蓋、多層次、有效的公共服務(wù)供給體系。我國加大了義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)的資源投入，基本實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的全覆蓋；構(gòu)建以社區(qū)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)基層社會管理和公共服務(wù)平臺，使得社區(qū)基本公共服務(wù)能力得以提升；加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，使得特定地區(qū)、特定人群特殊困難得以幫扶。

我國大力推進(jìn)基本公共服務(wù)供給均等化

公共服務(wù)均等化就是要政府為社會公眾提供基本的、適合的、大致均等的公共服務(wù)。確?；竟卜?wù)均等化是現(xiàn)代政府追求的價(jià)值目標(biāo)和基本職能。改革開放以來，我們一直在提升政府公共服務(wù)的能力，著力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)提供的均等化。2005年10月，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，并首次提出了“按照公共服務(wù)均等化原則，加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”。隨后，我國則多措并舉，加快推進(jìn)了公共服務(wù)均等化與普惠化的實(shí)現(xiàn)。

首先，強(qiáng)化財(cái)政體制改革，加大財(cái)政對公共服務(wù)均等化的支持力度，構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系。我國公共財(cái)政體系的改革一直堅(jiān)持“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的改革方向。通過改革財(cái)政管理體制、完善稅收制度和支付制度，如，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，調(diào)整稅收返還和財(cái)政補(bǔ)助的政策等，逐步奠定了公共服務(wù)均等化的財(cái)政制度基礎(chǔ)。

其次，高度重視基礎(chǔ)教育服務(wù)的有效供給，逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育服務(wù)的公平性和普惠性。小學(xué)初中教育作為國家義務(wù)教育，一直以來國家都高度重視。早在2007年就全面取消了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)，2008年秋季開學(xué)又取消了城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)。2019年9月財(cái)政部、教育部為規(guī)范和加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理，提高資金使用效益，又頒布了《城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》。除此之外，我國還不斷加大對貧困地區(qū)、民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的支持力度，通過各種各樣的資助方式和政策支持，確保經(jīng)濟(jì)困難家庭、進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育。正是這些具體而有效措施保證了基礎(chǔ)教育服務(wù)的供給，也基本實(shí)現(xiàn)了教育服務(wù)的均等化和普惠性。

再次，堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)、深化公共醫(yī)療衛(wèi)生的改革，推進(jìn)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的均等化和普惠性。我國在堅(jiān)持預(yù)防為主導(dǎo)、農(nóng)村為重點(diǎn)、政府加大投入方針基礎(chǔ)上，不斷進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生體系的創(chuàng)新改革。我們實(shí)施了鄉(xiāng)村醫(yī)生和鄉(xiāng)村衛(wèi)生室制度、全科醫(yī)生制度、分級診療制度、醫(yī)療領(lǐng)域集中采購制度等一系列新制度，還不斷完善國民健康政策，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系等，為人民群眾提供更加均等的、有效的公共衛(wèi)生服務(wù)。除此之外，為了規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政對地方轉(zhuǎn)移支付資金管理，提高資金使用效益，2019年7月國務(wù)院辦公廳還印發(fā)了《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的有效性和普惠性。

第四，不斷完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，確保城鄉(xiāng)居民享受到同等的生活質(zhì)量保證。我國加強(qiáng)了社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利的基礎(chǔ)制度建設(shè)，完善了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障等制度，建立了慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)等補(bǔ)充性制度，構(gòu)建起較為完整的社會保障制度體系，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民對社會保障服務(wù)的需求。在養(yǎng)老方面，我們在加大對企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革推進(jìn)的同時，也啟動了對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極探索。這些都取得了顯著成效，也確保城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，我國全面推進(jìn)了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度建設(shè)，確保了城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療服務(wù)的有效提供。

最后，持之以恒地實(shí)施積極的就業(yè)政策，確保全民就業(yè)公共服務(wù)的有效供給。我國高度重視并積極完善市場就業(yè)機(jī)制，強(qiáng)化政府在促進(jìn)就業(yè)方面的政策引導(dǎo)作用和主體責(zé)任。具體來說，注重對全體勞動者職業(yè)教育的培訓(xùn)、重視農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的培訓(xùn)、建立面向所有困難人群的就業(yè)援助制度、及時解決零就業(yè)家庭就業(yè)困難，等等。除此之外，還積極做好高校畢業(yè)生就業(yè)工作，建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，確保城鄉(xiāng)居民就業(yè)服務(wù)的有效供給。

“互聯(lián)網(wǎng)+”助推公共服務(wù)供給便利化

基本公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)的是全體公民都能夠公平地獲得大致均等的機(jī)會，重點(diǎn)是保障普通公民能夠切切實(shí)實(shí)地享受到基本公共服務(wù)，而絕不是簡單的平均主義。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是增強(qiáng)全體人民的獲得感、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的應(yīng)有之義。

2017年國務(wù)院頒布的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確指出，“我國基本公共服務(wù)還存在規(guī)模不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不平衡等短板，突出表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)區(qū)域間資源配置不均衡，硬件軟件不協(xié)調(diào)，服務(wù)水平差異較大；基層設(shè)施不足和利用不夠并存，人才短缺嚴(yán)重；一些服務(wù)項(xiàng)目存在覆蓋盲區(qū)，尚未有效惠及全部流動人口和困難群體；體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，社會力量參與不足”。這就迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能、創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，以及在各個領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，為我們解決公共服務(wù)領(lǐng)域的突出問題、破解公共服務(wù)的供需矛盾、提升服務(wù)質(zhì)量提供了有效的解決方案和助推工具。通過互聯(lián)網(wǎng)，人們可以方便地獲得在線教育、在線醫(yī)療、在線交通等公共服務(wù)，大大節(jié)約了時間和成本。具體來說，在教育方面，各地教育行政部門借助互聯(lián)網(wǎng)的抽號和排位，來決定基礎(chǔ)教育學(xué)生就讀學(xué)校，大大緩解了學(xué)生選擇學(xué)校中矛盾，也初步實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)教育服務(wù)提供的公平性。此外，各地還將教與學(xué)活動搬到互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行，把一些優(yōu)秀教學(xué)課堂在互聯(lián)網(wǎng)上分享，也一定程度彌補(bǔ)了教育資源分布不均的缺陷。在醫(yī)療方面，依靠互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)上掛號、網(wǎng)上詢診、網(wǎng)上支付等手段，實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域的就醫(yī)就診。這大大緩解了各地醫(yī)療資源分布不均的矛盾，一定程度上保證了醫(yī)療服務(wù)提供的均等化。在社保方面，以金保工程為依托，我國建成了勞動就業(yè)和社會保險(xiǎn)兩大類全國網(wǎng)上通辦的業(yè)務(wù)系統(tǒng)；以社會保障卡為載體，推行社會保障“一卡通”，基本實(shí)現(xiàn)了全國社會保障卡跨地區(qū)、跨業(yè)務(wù)直接網(wǎng)上辦理的需求。在公共交通方面，人們通過互聯(lián)網(wǎng)，足不出戶可以實(shí)現(xiàn)高鐵、飛機(jī)訂送票服務(wù)到家，既大大便利人們的出行，也使得乘客與車輛資源精準(zhǔn)匹配。

2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》，對各項(xiàng)政務(wù)服務(wù)的“一網(wǎng)、一門、一次”提出具體要求和落實(shí)的時間節(jié)點(diǎn)，并具體到了“一網(wǎng)通辦”“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”各個領(lǐng)域。全國各地在此基礎(chǔ)上又積極探索創(chuàng)新，比如，浙江省更是提出了“一次也不要跑”的不見面服務(wù)。這些借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，在政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)領(lǐng)域推行的以人民為中心的做法不僅便利了民眾、節(jié)約了成本、讓民眾有了真實(shí)的獲得感，更使得公共服務(wù)的提供更加均等化、更加普惠化。

基本公共服務(wù)供給應(yīng)該兼顧便利性與普惠性、精準(zhǔn)性

借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)施的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”給人們帶來便捷化的同時，也有其明顯的局限性。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)尚沒有覆蓋到、覆蓋效果不好，或無法使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的特殊人群等則難以享受到便利化的公共服務(wù)，也就難以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。這也是完全依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)提供服務(wù)必然遇到的瓶頸。無形中造成了技術(shù)鴻溝，一部分老年人、年紀(jì)較長者、受教育程度不高者、或者對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不敏感者等被排除在外，使得公共服務(wù)的普惠性降低。如何兼顧便利性與普惠性的矛盾，以保障公共服務(wù)的均等性、公平性則成為我們需要認(rèn)真思考并解決的問題。黨的十八大以來實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧策略給公共服務(wù)提供的均等性、公平性和精準(zhǔn)性提供了很好的范例。為此，應(yīng)該充分借鑒精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)，以確保公共服務(wù)的精細(xì)化治理。努力兼顧精準(zhǔn)性、全程性、統(tǒng)籌性，構(gòu)建政府、市場、社會、民眾協(xié)同推進(jìn)基層公共服務(wù)共建共享共治的供給治理格局。

在公共服務(wù)精準(zhǔn)化供給實(shí)踐中，我們已經(jīng)有了一些創(chuàng)新的范例。原文化部發(fā)布的《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》則專門開發(fā)并提供了適合老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工、農(nóng)村留守婦女兒童、生活困難群眾等群體的基本公共文化服務(wù)。此外，還要求縣級文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站設(shè)施建設(shè)基本達(dá)標(biāo)，基本實(shí)現(xiàn)每個行政村（社區(qū)）都建有綜合性文化服務(wù)中心，貧困地區(qū)每個縣有流動文化車，以保證這些地區(qū)文化服務(wù)的有效提供。在探索人民健康的道路上，山東淄博選派優(yōu)秀年輕醫(yī)生到基層擔(dān)任“第一村醫(yī)”，深入基層開展健康服務(wù)工作，緩解了偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)供給不均衡的突出問題。除此之外，許多地方都在積極探索，以通過共享經(jīng)濟(jì)的“共享性”，讓共享經(jīng)濟(jì)助力公共服務(wù)的提供，以改變公共服務(wù)在地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間的不均衡狀態(tài)，并破解技術(shù)鴻溝所帶來的公共服務(wù)普惠性的障礙。

中華民族是一個充滿智慧的民族，秉承著五千年文化精髓，我們一直走在為人民提供更多福祉的道路上。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我們更加強(qiáng)調(diào)了以人民為中心的服務(wù)宗旨，不僅注重公共服務(wù)提供的均等化、有效性，也高度重視公共服務(wù)的精準(zhǔn)性、精細(xì)化，切實(shí)讓人民群眾感受到改革開放所帶來的獲得感、幸福感。

（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目成果】

【參考文獻(xiàn)】

①曹劍光：《公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)：走向公共服務(wù)法治化的思考》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年。

②陳海威：《中國基本公共服務(wù)體系研究》，《科學(xué)社會主義》，2007年第3期。

③句華：《以新發(fā)展理念引領(lǐng)公共服務(wù)改革》，《紅旗文稿》，2017年第6期。

④李曼音、王寧：《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境與紓解》，《人民論壇》，2018年第7期。

⑤何繼新、郁琭、何海清：《基層公共服務(wù)精細(xì)化治理：行動指向、適宜條件與結(jié)構(gòu)框架》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第5期。