我國(guó)城市水環(huán)境治理的PPP模式融資研究

吳偉容

摘要：目前我國(guó)對(duì)優(yōu)質(zhì)的城市水環(huán)境的需求越來(lái)越高，但由于水環(huán)境治理時(shí)間長(zhǎng)、投資金額大、收益慢等特點(diǎn)導(dǎo)致政府財(cái)政壓力過(guò)大，因而PPP模式得以推廣。但我國(guó)PPP項(xiàng)目融資的發(fā)展還不完善，針對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出建議健全完善PPP模式法律法規(guī);完善政府職能提高支持PPP模式力度;金融機(jī)構(gòu)積極參與支持PPP模式，以推動(dòng)我國(guó)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展及促進(jìn)我國(guó)城市水環(huán)境的治理。

關(guān)鍵詞：城市水環(huán)境;治理;PPP模式;融資

中圖分類號(hào)：F830.59? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）11-0120-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市水環(huán)境面臨巨大的壓力，而人們對(duì)環(huán)境有了更高的期望，因此對(duì)水環(huán)境治理有了更高的要求。PPP模式給城市水環(huán)境治理帶來(lái)了新的方向，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與水環(huán)境治理有著重大意義。但是，在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目融資存在一定的不足：相關(guān)法律法規(guī)不健全、難以吸引社會(huì)資本、融資渠道單一等，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了我國(guó)PPP發(fā)展的進(jìn)程。因此，如何解決PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題是推進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的前提。

一、我國(guó)城市水環(huán)境治理現(xiàn)狀

水環(huán)境是由水及周邊元素所組成的環(huán)境空間，分為地下水環(huán)境、濕地環(huán)境、雨水環(huán)境及江河湖海溝渠等水體環(huán)境，在城市的發(fā)展過(guò)程中，水環(huán)境占據(jù)了重要的地位。然而城市的快速發(fā)展讓我們的水環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市主城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，人口數(shù)量不斷增加，城市水環(huán)境面臨著巨大的生態(tài)環(huán)境壓力。隨著水環(huán)境破壞給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的阻礙，國(guó)家越來(lái)越重視水環(huán)境的綜合治理。

對(duì)城市水環(huán)境的治理目標(biāo)是使城市水環(huán)境能夠適應(yīng)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展，提高人民群眾的生活滿意度。近年來(lái)，我國(guó)建設(shè)了很多污水廠。在2000年，全國(guó)污水廠數(shù)量只有482個(gè);到2018年3月，全國(guó)已經(jīng)建成運(yùn)營(yíng)的污水廠超過(guò)4 800個(gè)，總處理能力達(dá)到1.8億噸/日。[1]城市水環(huán)境的治理除了污水處理廠的建設(shè)，還包括雨污分流管網(wǎng)建設(shè)、對(duì)主要河網(wǎng)布局、防洪規(guī)劃、水資源劃分、城市河道景觀建設(shè)等方面，這些治理工作都在穩(wěn)步推進(jìn)，但是由于水環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，資金需求量巨大，城市水環(huán)境與人民的期望依然有一定差距，仍然需要加快治理。

作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，政府應(yīng)向公眾提供良好的人居水生態(tài)環(huán)境，但當(dāng)前城市水環(huán)境治理現(xiàn)狀并不盡如人意，傳統(tǒng)的水環(huán)境治理主要依靠政府力量，由于沒(méi)有調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與，導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)大，資金不足，單一治理乏力等問(wèn)題。為了解決城市水環(huán)境治理難題，必須轉(zhuǎn)變治理理念，積極探索先進(jìn)的治理模式。

二、PPP模式在城市水環(huán)境治理中的適用性

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫(xiě)，2017年，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)PPP給出的解釋是：“PPP是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并通過(guò)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)?！碑?dāng)前我國(guó)政府正在公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用這一模式，該模式提供了一種水環(huán)境治理項(xiàng)目投融資及運(yùn)營(yíng)管理的有效方式，具有以下優(yōu)勢(shì)。

（一）有效減輕財(cái)政支出壓力

城市水環(huán)境治理項(xiàng)目一般規(guī)模較大，資金需求非常高，PPP模式將社會(huì)資本引入到公共設(shè)施建設(shè)中，政府不再包攬公共產(chǎn)品的供給，而是與社會(huì)資本進(jìn)行合作，以少量的財(cái)政資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，撬動(dòng)更多的社會(huì)資本，減輕財(cái)政壓力。PPP模式可以通過(guò)招投標(biāo)等方式確定融資能力強(qiáng)，管理運(yùn)營(yíng)水平高的社會(huì)組織參與到水環(huán)境治理過(guò)程中來(lái)，這些社會(huì)組織有很強(qiáng)的融資能力，能通過(guò)各種渠道將大量的社會(huì)資本籌措并投入到水環(huán)境治理項(xiàng)目中，這在一定程度上可以拓寬融資渠道，同時(shí)也便于盤(pán)活社會(huì)資本，形成多元化的融資路徑，也是對(duì)地方財(cái)政投資乏力的重要補(bǔ)充。[2]這種新的融資方式彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公共項(xiàng)目建設(shè)融資僅由政府承擔(dān)的缺陷。

（二）社會(huì)組織的加入形成專業(yè)化治理團(tuán)隊(duì)

PPP模式利用公開(kāi)透明的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制選擇投資人和項(xiàng)目建設(shè)者，有利于形成一個(gè)專業(yè)化的治理團(tuán)隊(duì)。這個(gè)治理團(tuán)隊(duì)將充分利用自身優(yōu)勢(shì)，擔(dān)負(fù)起在水環(huán)境治理過(guò)程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等一整套的責(zé)任。這個(gè)專業(yè)化治理團(tuán)隊(duì)能引入自己的管理方法和技術(shù)，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，保障各方利益。政府則從大量的微觀事務(wù)中脫離出來(lái)，專注于做好戰(zhàn)略發(fā)展制定、社會(huì)監(jiān)管、績(jī)效考核等宏觀層面的把控，并依據(jù)事先簽訂的協(xié)議向其購(gòu)買水生態(tài)環(huán)境服務(wù)或是給予一定的補(bǔ)貼。最大程度地轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。

（三）政府支持能提高PPP項(xiàng)目的成功率

PPP是一種新型的融資模式，它是以具體項(xiàng)目為主體，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期收益、資產(chǎn)和政府支持的力度來(lái)安排融資。項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益和由政府扶持轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的重要資金來(lái)源，政府承諾的穩(wěn)定性也是貸款的安全保障。因此，政府的支持力度越高，社會(huì)公眾、企業(yè)的信任度就越高，項(xiàng)目的成功率也會(huì)更高。

社會(huì)資本投資目的是在保證本金安全收回的情況下獲得一定的投資回報(bào)，PPP模式中，政府可以給予社會(huì)資本相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而提高社會(huì)資本投資水環(huán)境治理項(xiàng)目的積極性。相應(yīng)政策扶持包括稅收優(yōu)惠、增信服務(wù)、給予社會(huì)資本投資者優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。PPP模式下政府通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試的方式，能夠降低項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益。因此政府和社會(huì)資本合作，能夠提高項(xiàng)目的成功率。

三、PPP模式的融資問(wèn)題

（一）合同和法律風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)PPP融資運(yùn)用的時(shí)間比較短，發(fā)展還不成熟，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)約束，一般依據(jù)《合同法》和《特許經(jīng)營(yíng)法》來(lái)限定?，F(xiàn)有的地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，其法律效力的層次較低，不同部門(mén)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定還可能不一致，可能導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)。此外隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展法律經(jīng)常會(huì)發(fā)生調(diào)整，例如收入、稅收及環(huán)境方面法律法規(guī)的變更，都可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施困難、成本增多、收益減少等風(fēng)險(xiǎn)。

伙伴關(guān)系是PPP的首要特征，所有參與方都是平等的參與主體，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中必須通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)，要有健全的法治環(huán)境來(lái)保障其建立的契約能順利實(shí)現(xiàn)，雙方的權(quán)利與義務(wù)通過(guò)法律得以確認(rèn)和保護(hù)。但是在合約執(zhí)行過(guò)程中，存在合同約定的責(zé)任和義務(wù)沒(méi)有被完全履行，或者延誤了執(zhí)行時(shí)間造成的損失帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目合作過(guò)程中，無(wú)法預(yù)計(jì)到新情況的產(chǎn)生，容易導(dǎo)致合作方之間的沖突，合同文件設(shè)計(jì)無(wú)彈性、含糊不清都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)遭到損失的風(fēng)險(xiǎn)。[3]

（二）難以吸引社會(huì)資本

PPP項(xiàng)目在城市水環(huán)境治理工程中，首先，項(xiàng)目投入資金高，而且資金需求貫穿PPP項(xiàng)目的全過(guò)程，很少有企業(yè)可以提供這么長(zhǎng)時(shí)間的資金支持。其次，由于工程項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng)，短期內(nèi)不能獲得確切的收益，社會(huì)資本可能會(huì)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)過(guò)大而放棄投資。最后，投資回報(bào)率較低，多數(shù)PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率在8%左右，有的甚至低于6%，這樣的投資回報(bào)率對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)是偏低的，再加上建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，考慮到通貨膨脹，其真實(shí)收益率可能更低。[4]企業(yè)是追求利益最大化的，只愿意承擔(dān)較小的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)獲得較高的收益。由于PPP項(xiàng)目往往達(dá)不到企業(yè)的盈利性要求，因而難以吸引社會(huì)資本。

PPP模式運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的諸如利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等問(wèn)題無(wú)法可依且互相推卸責(zé)任，由于政府占主導(dǎo)地位的權(quán)利過(guò)大，企業(yè)投資者利益得不到有效保障，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目仍心存疑慮，影響了對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

（三）融資渠道單一

PPP項(xiàng)目融資在理論上有股權(quán)融資和債權(quán)融資方式，但在現(xiàn)實(shí)中卻以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資占比較少。由于PPP項(xiàng)目投資金額大、投資回收期長(zhǎng)，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，政策變更、市場(chǎng)變動(dòng)等都會(huì)增加投資者的顧慮。如通過(guò)股權(quán)投資，一旦項(xiàng)目失敗可能會(huì)血本無(wú)歸。因此，大多數(shù)投資者會(huì)選擇相對(duì)較為安全的債權(quán)投資，而債權(quán)融資資金來(lái)源銀行貸款占了絕對(duì)主力。雖然國(guó)家大力支持基金、信托、保險(xiǎn)這類資金參與PPP項(xiàng)目，但在制度和操作上相比銀行貸款都不成熟，這都導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目融資渠道比較單一。

四、PPP模式融資的對(duì)策建議

（一）健全完善PPP模式法律法規(guī)

在國(guó)家層面上盡快制訂PPP專門(mén)法律法規(guī)，并將水治理納入其中。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布文件，明確PPP項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)的有關(guān)規(guī)定及細(xì)則，但是具體針對(duì)城市水環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)還不完善，因此國(guó)家需要出臺(tái)推進(jìn)PPP模式具體分類的法律法規(guī)，通過(guò)法律層面的引導(dǎo)，使各地政府能夠運(yùn)用PPP模式，有效提高城市水環(huán)境治理水平。立法要著重構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則，明確政府審批權(quán)限和流程、政府部門(mén)和社會(huì)資本的核心權(quán)利和義務(wù)、合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制、政府監(jiān)管與公眾參與制度等。還要明確規(guī)定政府為防范重大水安全風(fēng)險(xiǎn)而采取非常態(tài)干預(yù)的條件、手段和程序等。各地方政府、各部門(mén)要結(jié)合自身的情況，制定地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，在重大原則上不能和中央相違背。一套完善的法律法規(guī)能夠在一定程度上保障各參與主體的利益，確保PPP項(xiàng)目融資的公正公平。

（二）完善政府職能提高支持PPP模式力度

政府應(yīng)把好項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)，加強(qiáng)政府信用建設(shè)，在項(xiàng)目管理過(guò)程中能夠發(fā)揮帶頭作用，與社會(huì)資本方進(jìn)行有效溝通，從而吸引更多的社會(huì)資本加入進(jìn)來(lái)，為項(xiàng)目的實(shí)施吸引更多資金。地方政府為社會(huì)資本方融資提供一定的增信，往往能使PPP項(xiàng)目更容易獲得金融機(jī)構(gòu)的青睞，降低融資成本。但是，地方政府為社會(huì)資本方提供增信條件時(shí)，不能改變政府和社會(huì)資本合作模式的本質(zhì)，更不能變?yōu)榈胤秸淖兿嗯e債，不然會(huì)加劇地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，與PPP模式的初衷背道而馳。完善PPP稅收、會(huì)計(jì)、資產(chǎn)管理等配套政策，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社保基金、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資本參與PPP項(xiàng)目，完善股權(quán)退出機(jī)制，為資本退出提供政策支持，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

在水環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，各級(jí)財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)PPP具體項(xiàng)目信息的管理和發(fā)布平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的填報(bào)、審核、查詢、統(tǒng)計(jì)和分析等功能。也可以結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、當(dāng)?shù)厮h(huán)境資源及科技優(yōu)勢(shì)等實(shí)際情況，積極調(diào)研并完善PPP融資方式，形成政策合力，共同支持城市水環(huán)境產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（三）金融機(jī)構(gòu)積極參與支持PPP模式

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，創(chuàng)新金融服務(wù)，便于城市水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目融資。制訂符合PPP項(xiàng)目的融資策略和審批程序，推出針對(duì)PPP項(xiàng)目的信貸產(chǎn)品?？梢圆捎勉y行貸款融資、債券融資、融資租賃、信托融資、保險(xiǎn)融資、基金融資以及資產(chǎn)證券化等，單獨(dú)或組合的形式引入資金，不僅可以使項(xiàng)目融資方式多樣化，還可以加快資金融通的速度，降低項(xiàng)目的資本成本。還可利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)行多方洽談，加快融資進(jìn)程。

由于PPP項(xiàng)目的特殊性，項(xiàng)目融資的保證方式存在一些限制，除傳統(tǒng)的抵押擔(dān)保外，金融機(jī)構(gòu)要積極為項(xiàng)目提供企業(yè)信用、現(xiàn)金流、收費(fèi)權(quán)、資產(chǎn)證券化等多種融資保證方案。金融機(jī)構(gòu)可以專門(mén)成立PPP項(xiàng)目部門(mén)，積極培養(yǎng)能夠有效判斷PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)及收益的財(cái)務(wù)測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)控制、信用評(píng)級(jí)隊(duì)伍，逐步提高PPP項(xiàng)目投資的專業(yè)化水平。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP模式近年來(lái)越來(lái)越受到我國(guó)政府的關(guān)注，在城市水環(huán)境綜合治理中，該模式的應(yīng)用能在很大程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式中資金、技術(shù)與管理等方面的不足，充分發(fā)揮項(xiàng)目參與者各自的優(yōu)勢(shì)，使項(xiàng)目的成功率大幅度提高。但是，PPP項(xiàng)目融資由于存在不同于傳統(tǒng)融資的特性，會(huì)存在一些融資困境，但只要政府部門(mén)加強(qiáng)支持力度、社會(huì)資本積極主動(dòng)參與、金融機(jī)構(gòu)大力扶持幫助，PPP項(xiàng)目落地率會(huì)更高、實(shí)施規(guī)模會(huì)更大、PPP模式會(huì)充分發(fā)揮積極作用，為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的城市水環(huán)境，滿足廣大人民群眾對(duì)美好生活的向往，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：胡 冰]