農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定對資源優(yōu)化配置的作用機理分析

胡曙光

摘要：文章沿著“產(chǎn)權(quán)界定—資源配置”的研究路線，以成都市農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革試點為例進(jìn)行案例分析。研究表明：產(chǎn)權(quán)界定明晰具有排他約束、降低交易成本、激勵效應(yīng)的作用，能有效促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，并通過產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營和集約化利用提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)界定;資源配置;確權(quán)頒證改革

一、引言

2016年中央一號文件強調(diào)新常態(tài)下應(yīng)加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。在改革進(jìn)入深水區(qū)的新時期，土地產(chǎn)權(quán)界定不清降低了土地生產(chǎn)效率和農(nóng)民投資積極性，不利于農(nóng)用地資源配置。因此，明晰界定產(chǎn)權(quán)是新一輪土地改革發(fā)展的關(guān)鍵。

產(chǎn)權(quán)界定是土地制度的核心內(nèi)容，然而在當(dāng)前的法律框架下，土地產(chǎn)權(quán)界定存在眾多難點，具體表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)邊界模糊。孟祥仲（2008）認(rèn)為目前《土地管理法》、《物權(quán)法》等一系列關(guān)于農(nóng)地制度的法律法規(guī)僅對農(nóng)村集體擁有的土地所有權(quán)進(jìn)行原則性說明，并沒有實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容界定的明晰性和完備性，以致于作為農(nóng)村集體代表的村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織會產(chǎn)生代理“缺位”和“越位”的問題，侵犯農(nóng)民利益。周敏，李菁等（2015）以吉林省雙勝村為例，通過博弈分析得出盡快界定土地剩余產(chǎn)權(quán)能降低土地股份合作社主體之間的交易成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)績效增長。由此可見，農(nóng)村土地制度改革方向并非所有制的根本變革，而是清晰界定土地產(chǎn)權(quán)，重建土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

確權(quán)頒證是一種自上而下的漸進(jìn)式強制性制度變遷。確權(quán)后穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)能減少土地交易糾紛、降低交易費用，提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模和利用強度?？梢姶_權(quán)頒證在一定程度上解決了農(nóng)地資源無序配置的問題，但趙向文（2005）對強制性制度變遷內(nèi)在缺陷深度剖析后發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)過程中的利益輸送會弱化農(nóng)民權(quán)益的保障，甚至產(chǎn)生利益沖突，陷入產(chǎn)權(quán)混亂的確權(quán)悖論。于傳崗（2015）強調(diào)確權(quán)頒證過程中應(yīng)構(gòu)建農(nóng)戶主導(dǎo)機制，形成“中央設(shè)立制度—地方執(zhí)法監(jiān)管—農(nóng)戶主動響應(yīng)”的確權(quán)路徑。因此，本研究以成都市農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革實踐為例，分析其中的作用機理和政策含義，并提出對策建議。

二、理論分析框架

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)四方面，四權(quán)層級關(guān)系不同會形成差異化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定是指政府通過確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將某項單獨權(quán)利或一組權(quán)利束明確賦予產(chǎn)權(quán)歸屬人，并登記頒證的行為。為防止過度依賴財政補貼的“激勵惰性”問題，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的主要任務(wù)是明晰所有權(quán)主體代表、使用權(quán)主體，并通過土地經(jīng)營權(quán)入股、抵押、流轉(zhuǎn)等方式發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)激勵作用。

科斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)具有普遍性、獨占性和可轉(zhuǎn)移性的特點，明晰的產(chǎn)權(quán)具備激勵、約束、分配和協(xié)調(diào)的功能，能有效地將外部效應(yīng)內(nèi)部化，降低交易成本，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。其功能作用表現(xiàn)為四個方面：一是產(chǎn)權(quán)排他性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定清晰能明確政府、企業(yè)、村集體組織和農(nóng)民之間的權(quán)利與責(zé)任，不侵占農(nóng)村集體的土地收益;二是產(chǎn)權(quán)的約束性，約束政府合理規(guī)劃利用土地，約束企業(yè)將外在責(zé)任風(fēng)險內(nèi)在化，合理開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營土地，約束村集體組織代表農(nóng)民維護(hù)農(nóng)村集體利益、合理經(jīng)營集體資產(chǎn)，實現(xiàn)保值增值，約束農(nóng)民在規(guī)劃下合理利用和有序開發(fā)土地;三是產(chǎn)權(quán)交易成本低，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定清晰使得產(chǎn)權(quán)主體在產(chǎn)權(quán)交易過程中充分考量各種問題，選擇最有利的交易方式，有效降低交易過程中談判成本、決策成本和監(jiān)管成本;四是產(chǎn)權(quán)激勵效應(yīng)分析，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定清晰能保障農(nóng)民的土地使用權(quán)穩(wěn)定，引導(dǎo)農(nóng)民將勞動力、資本等生產(chǎn)要素按最優(yōu)利用方式投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，實現(xiàn)資本積累和財富增值。

綜上，潛在外部利潤的積累形成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的推動力，明晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠從排他、約束、交易成本控制、激勵效應(yīng)上促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，并通過生產(chǎn)要素有序組合和規(guī)模擴張實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民收入增長。

三、成都市農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革案例分析

（一）成都市農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革分析

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為財產(chǎn)的物權(quán)屬性不足，農(nóng)民所擁有的勞動力、土地等資源難以自由流動轉(zhuǎn)化為資本，因此，需實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，還權(quán)賦能，打通城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動的渠道，釋放潛在的生產(chǎn)紅利。成都市農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革初期以確權(quán)頒證為主，后階段逐步拓展到農(nóng)地股份合作經(jīng)營等多個方面聯(lián)動改革。

1. 確權(quán)頒證改革創(chuàng)新

成都市確權(quán)頒證以鎖定集體土地所有權(quán)面積、集體建設(shè)用地面積、農(nóng)戶承包地地塊位置及面積為確權(quán)基礎(chǔ)，沿著“實測核實—確權(quán)登記—頒發(fā)證書”的改革路徑，確保土地、臺賬、證書、合同、耕?；稹拔鍌€一致”。本輪確權(quán)工作針對農(nóng)民確權(quán)意識不強、政策障礙影響等問題進(jìn)行確權(quán)方法完善創(chuàng)新。

重視宣傳，鼓勵農(nóng)民積極參與確權(quán)。在確權(quán)前成都市政府通過基層群眾大會宣傳確權(quán)工作的背景、內(nèi)容、方式，切實保障農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);在確權(quán)過程中農(nóng)民自主成立村級議事會，強化農(nóng)民“主人翁”意識，調(diào)動農(nóng)民自主、自愿、自治的積極性，保證決策公開、民主。

建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。為確保確權(quán)頒證工作順利開展，成都市政府組建了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護(hù)中心、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)仲裁院等法律援助機構(gòu);并建立市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處機制，開通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革咨詢投訴電話，及時地處理了產(chǎn)權(quán)糾紛中的訴求，有效維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。

建立耕地保護(hù)補償機制。成都市設(shè)立了耕地保護(hù)基金，通過“耕地保護(hù)卡”對承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民予以財政補貼，能有效調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，保障耕地總量不減、質(zhì)量不降。

2. 農(nóng)地股份合作經(jīng)營創(chuàng)新

成都市農(nóng)村土地股份合作經(jīng)營實質(zhì)是一種新型土地規(guī)模經(jīng)營方式，在不改變承包經(jīng)營權(quán)的前提下，由農(nóng)民將承包經(jīng)營權(quán)作價入股，交由農(nóng)村合作社實際經(jīng)營，并按股權(quán)參與收入分配。按照收益分配方式不同合作模式可分為兩種。

一是“保底租金+按股分紅”型股份合作，這種土地股份合作經(jīng)營模式強調(diào)“村企合一”、統(tǒng)一管理，農(nóng)民可按入股土地面積獲得保底租金，再按股份分紅剩余利潤。如金堂縣祝新村成立了“成都新祝新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司”，該公司向農(nóng)民股東支付平均400元/畝的保底租金，在此基礎(chǔ)上年底有分紅，受雇傭的農(nóng)民還有額外的工資收入，這使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、規(guī)模化得以實現(xiàn)，農(nóng)民的收入來源渠道拓寬。

二是“農(nóng)產(chǎn)品收購保護(hù)價+按股分紅”型股份合作，這種土地股份合作經(jīng)營模式強調(diào)“合作社+生產(chǎn)基地+農(nóng)民”，合作社為農(nóng)民提供農(nóng)苗、農(nóng)資、機械設(shè)備等生產(chǎn)工具，農(nóng)民按照要求標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，再由合作社統(tǒng)一收購，生產(chǎn)基地深加工出售，形成產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)鏈。都江堰市高原村成立了“日昇奇異果合作社”，農(nóng)民按照合作社標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)獼猴桃，并通過收購保護(hù)價、加工流通返利、年終盈余分紅獲得三次收益，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)了農(nóng)民收入層次性。

（二）成都市農(nóng)地資源配置績效分析

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定清晰，生產(chǎn)穩(wěn)定性得以保障，能激勵生產(chǎn)者將資本、勞動力、土地等生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、集約利用，發(fā)揮各生產(chǎn)要素最大效用，實現(xiàn)收入增長。成都市農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營、集約化利用，改革績效增長明顯。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)指以企業(yè)模式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)“農(nóng)工貿(mào)一體化”，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸至農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、觀光旅游業(yè)等領(lǐng)域。2008年成都市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)處于起步階段，試點建成郫縣“中國川菜產(chǎn)業(yè)化園區(qū)”、金堂縣“成都·泰國農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)園區(qū)”等6個園區(qū)，并規(guī)劃發(fā)展溫州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、彭州蔬菜博覽園等55個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目;到2014年，全市市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達(dá)476家，規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)銷售收入突破2200億元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)主體帶動本地農(nóng)戶213萬戶，帶動農(nóng)戶面達(dá)90%以上。

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營指擴大生產(chǎn)要素組合規(guī)模，降低平均成本，提高土地規(guī)模效益。2008年成都市新增耕地流轉(zhuǎn)58.5萬畝，建成生豬、茶葉、獼猴桃等特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模化基地212個;到2014年，全市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積439.1萬畝，其中耕地流轉(zhuǎn)面積354.2萬畝，占總耕地面積的55.7%。

農(nóng)用地集約利用指在單位面積農(nóng)用地上投入一定數(shù)量和結(jié)構(gòu)的資本、技術(shù)、勞動等變動要素組合，以增加土地報酬的土地利用方式。2008年成都市農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)173.3萬人，機械總動力263.41萬千瓦，化肥施用量19.79萬噸;到2014年，成都市農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)133.19萬人，機械總動力365.95萬千瓦，化肥施用量15.63萬噸，可見投入的生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，由勞動力密集型利用方式逐步向資本密集型利用方式轉(zhuǎn)變。從產(chǎn)出來看成都市農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值從2008年的464.59億元上漲到2014年的613億元，年均增長5.35%，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長迅速。

四、研究結(jié)論

本文以成都市產(chǎn)權(quán)改革為例，通過研究分析得出以下結(jié)論：第一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定明晰的推動力源自于潛在的外部利潤積累;第二、產(chǎn)權(quán)界定明晰具有排他約束、降低交易成本、激勵效應(yīng)等作用，確權(quán)頒證及配套的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革能有效保護(hù)農(nóng)民所擁有的產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民長期投資和土地資源優(yōu)化配置;第三、土地資源優(yōu)化配置能從產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營和集約化利用三方面促進(jìn)農(nóng)民收入多元化，特別是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)加速后，能進(jìn)一步增進(jìn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，發(fā)揮土地作為物權(quán)財產(chǎn)的財富創(chuàng)造功能。

因此，推進(jìn)以確權(quán)頒證為主導(dǎo)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。具體來說，可沿著以下步驟推動改革深化：第一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的供給方（政府）可以根據(jù)制度需求方（農(nóng)民）的要求加強產(chǎn)權(quán)安全機制設(shè)計，完善產(chǎn)權(quán)安全制度的相關(guān)法律法規(guī);第二、強化農(nóng)民的“主人翁”意識，鼓勵農(nóng)民積極參與并主導(dǎo)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，切實保障農(nóng)民在確權(quán)改革過程中的權(quán)益不受侵害;第三、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度，發(fā)展農(nóng)地股份合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織，將細(xì)碎的農(nóng)地統(tǒng)一規(guī)劃安排，提高農(nóng)地的規(guī)模效應(yīng);第四、完善發(fā)展農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺、擔(dān)保公司，拓展農(nóng)村金融抵押品范圍，為盤活農(nóng)地產(chǎn)權(quán)提供自由的市場環(huán)境。

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（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）