領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與腐敗治理探究

張?jiān)菩?/p>

摘要：近年來，隨著國(guó)家對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的投入和扶持力度的不斷加大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異。與此同時(shí)，全國(guó)各地村級(jí)干部的職務(wù)犯罪案件數(shù)呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。新形勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)是強(qiáng)化農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和管理的客觀要求，是完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度、健全民主管理制度的有效途徑，是加強(qiáng)村級(jí)集體資產(chǎn)管理、實(shí)現(xiàn)資金保值增值的必要措施，也是加大對(duì)村級(jí)干部監(jiān)督管理的有效方式。

關(guān)鍵詞：村級(jí)干部;腐敗;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

一、研究背景

2005年7月，國(guó)家農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部和國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)的通知》。2013年，國(guó)家農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、民政部、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的暫行辦法》，兩個(gè)文件明確了建立村級(jí)干部任期內(nèi)和離任后經(jīng)濟(jì)責(zé)任的專項(xiàng)審計(jì)制度。加強(qiáng)村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是大勢(shì)所趨、民心所向，其意義表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是促使村級(jí)干部全面履行公共受經(jīng)濟(jì)委托責(zé)任的需要

廣大村民把農(nóng)村集體資源和資產(chǎn)委托給村干部經(jīng)營(yíng)管理，以便實(shí)現(xiàn)資源和資產(chǎn)的有效管理、保值增值，并取得相應(yīng)收益。而村級(jí)干部是由村民自治選舉產(chǎn)生，村級(jí)干部接受廣大村民委托經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)和資源，必須盡職盡責(zé)，保管好、使用好、經(jīng)營(yíng)好集體資源和資產(chǎn)，杜絕違規(guī)違法和腐敗，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)。

（二）村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是促進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)的需要

如前所述，目前我國(guó)農(nóng)村村級(jí)組織建設(shè)不完善，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制來促使村級(jí)干部履行受托公共責(zé)任;農(nóng)民群眾和村級(jí)干部法治意識(shí)淡薄，村級(jí)干部以權(quán)謀私、違規(guī)違法、違背初心、貪污腐敗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是促進(jìn)和完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理的需要

我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織普遍存在財(cái)務(wù)管理混亂，缺乏系統(tǒng)的、完善的、高效的內(nèi)部控制的現(xiàn)象。在缺乏有效財(cái)務(wù)制度情形下，財(cái)務(wù)公開也往往只是一種形式，有時(shí)反而成為對(duì)違法違規(guī)行為的掩飾。通過村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不僅能夠改進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，還能夠促進(jìn)建立村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度和相關(guān)制度建設(shè)，從根源上改變財(cái)務(wù)管理混亂的情況。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)長(zhǎng)期存在，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)制度和相關(guān)內(nèi)部控制的有效運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，為貧困地區(qū)農(nóng)民奔小康奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

二、村級(jí)干部腐敗特征分析

（一）腐敗領(lǐng)域多元化，涉案金額逐漸增大

據(jù)2015年中紀(jì)委官方網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)得知，村級(jí)干部在惠農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、低保醫(yī)保、舊村改造資金、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等各項(xiàng)資金的使用等方面設(shè)計(jì)的貪腐問題共561起，約占通報(bào)問題總數(shù)的57%。

（二）作案手段隱蔽，查處困難

隨著腐敗形式的變化，村級(jí)干部腐敗更多是以合法形式作掩護(hù)，通過截留貪污、虛報(bào)冒領(lǐng)、私自挪用、收受賄賂等四種主要手段為自己謀利。

（三）涉案人員呈現(xiàn)抱團(tuán)化現(xiàn)象

隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的扶持力度不斷加大，國(guó)家撥付給農(nóng)村用于修路、水利、電力、農(nóng)村能源、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、村部建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不斷增加，腐敗風(fēng)險(xiǎn)亦隨之加大，村級(jí)干部犯罪越來越趨向于共同犯罪。

（四）社會(huì)危害擴(kuò)大

村級(jí)干部是不同于普通國(guó)家公職人員的特殊群體，是通過村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生。但近幾年，媒體頻頻曝出某些村級(jí)干部工作作或?yàn)E用權(quán)力，恃強(qiáng)凌弱，肆意侵犯村民的合法權(quán)益;或拉幫結(jié)派，進(jìn)行暴力威脅、甚至毆打群眾等造成村民不滿、群體沖突接連不斷、農(nóng)村公共秩序混亂。

三、村級(jí)干部腐敗的原因分析

1. 權(quán)力集中、腐朽思想的嚴(yán)重侵蝕。通過對(duì)查處的村級(jí)干部腐敗案件整理發(fā)現(xiàn)，基層組織的權(quán)力主要集中在村支書、村主任等少許人手中。2. 監(jiān)督弱化，管理意識(shí)薄弱。3. 村務(wù)管理混亂，財(cái)務(wù)賬目不透明。民主管理、村級(jí)政務(wù)公開是新時(shí)代新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，是強(qiáng)化農(nóng)村基層組織廉政建設(shè)的有效載體，也是保證村民享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的主要途徑。4. 部分村級(jí)干部為官動(dòng)機(jī)不純，法治意識(shí)淡薄。依據(jù)媒體、網(wǎng)絡(luò)報(bào)道的農(nóng)村換屆選舉情況可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村干部法治意識(shí)淡薄，賄選情況不時(shí)發(fā)生，且有變本加厲的趨勢(shì)，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，競(jìng)選耗費(fèi)少則幾萬，多則幾十萬。

四、村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)

（一）審計(jì)運(yùn)行機(jī)制不完善

當(dāng)前，村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)剛剛起步，且各個(gè)地區(qū)實(shí)施開展情況不一致，缺乏較為統(tǒng)一、規(guī)范的審計(jì)工作流程和方法。

（二）政策法規(guī)依據(jù)尚不完備

近些年，我國(guó)各部門為完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)、管理制度，但多數(shù)規(guī)定和制度是將經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)主體集中于縣、鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)管部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部。

（三）缺乏科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)體系

村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的本質(zhì)目的是要對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，這方面的審計(jì)所涉及的對(duì)象、范圍不明確、審計(jì)覆蓋面小、審計(jì)內(nèi)容不具體、執(zhí)行不嚴(yán)格，更沒有明確、詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任指標(biāo)。

（四）審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用不明顯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣農(nóng)經(jīng)管理站等相關(guān)部門將審計(jì)報(bào)告僅作為一項(xiàng)工作程序報(bào)告，在不追究報(bào)告本身的實(shí)用性和準(zhǔn)確性情況下，僅對(duì)查出的違規(guī)行為進(jìn)行輕微的處罰，更沒有進(jìn)一步利用審計(jì)報(bào)告解決查出的問題，因而審計(jì)結(jié)果的利用也就無從談起了。

（五）審計(jì)監(jiān)督機(jī)制尚未有效建立

目前，村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為監(jiān)督手段之一還未全面鋪開，審計(jì)監(jiān)督機(jī)制還未完全建立起來，村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度還需要在實(shí)踐中不斷探索，逐步完善。在此情形下，審計(jì)監(jiān)督作用無法充分發(fā)揮。

（六）政府審計(jì)資源有限，無法滿足全面實(shí)施村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的需要

就目前政府審計(jì)運(yùn)行情況來看，其有限的人力資源本來就比較緊張，如果全面開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，目前有限的審計(jì)人力資源等無法滿足巨大的市場(chǎng)需求，這是對(duì)村級(jí)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)遇到的顯而易見的巨大挑戰(zhàn)之一。

五、加強(qiáng)村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的對(duì)策建議

（一）建立健全審計(jì)規(guī)范和評(píng)價(jià)體系

村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作涉及面較廣，涵蓋的內(nèi)容較為冗雜。因此，相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)實(shí)際情況制定村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作規(guī)范和客觀公正、實(shí)事求是評(píng)價(jià)體系。

（二）推進(jìn)村務(wù)定期公開，完善干部監(jiān)督機(jī)制

村級(jí)干部履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)，涉及各項(xiàng)財(cái)政撥款、各種補(bǔ)貼等多種資金。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要加強(qiáng)對(duì)村集體重大經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)督檢查，加大對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)核算的監(jiān)督檢查，做到嚴(yán)格管好、用好財(cái)政資金。

（三）建立部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

構(gòu)建由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、農(nóng)辦等部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組或其他專門機(jī)構(gòu)，由其實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（四）加強(qiáng)宣傳工作，打牢群眾基礎(chǔ)

在開展具體工作之前，應(yīng)對(duì)被審計(jì)對(duì)象及所在單位的基本情況開展審前調(diào)查，充分聽取對(duì)被審計(jì)對(duì)象的意見，增強(qiáng)審計(jì)方案的實(shí)用性和可操作性，結(jié)合新農(nóng)村實(shí)際建設(shè)情況，為村級(jí)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)做好宣傳工作，讓村干部和群眾正確理解審計(jì)工作的必要性和重要意義，以減少誤解和障礙。

（五）實(shí)行村級(jí)干部任期和離任審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果與考核任用掛鉤

村級(jí)干部的審計(jì)工作，主要包括任期內(nèi)審計(jì)、離任后審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、經(jīng)營(yíng)考核審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)。

（六）統(tǒng)籌安排和靈活選擇審計(jì)時(shí)間，突出審計(jì)重點(diǎn)

由于村級(jí)干部任期時(shí)間長(zhǎng)短不一致，增加了審計(jì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的難度。如部分村級(jí)干部，尤其是村支部書記，“連選連任”任職時(shí)間可能長(zhǎng)達(dá)十幾年;部分村組織的主要負(fù)責(zé)人，如村支部書記和村委會(huì)主任，任職時(shí)間和任職期限不完全相同，前者往往長(zhǎng)于后者。

（七）完善相關(guān)政策法規(guī)，使村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有法可依

當(dāng)前，對(duì)村級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)還處于初步的探索階段，國(guó)家相關(guān)部門未出臺(tái)完善、健全的政策和法規(guī)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)說，這不利于農(nóng)村相關(guān)管理制度的建立，也不利于有效地推進(jìn)村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。村級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)作為一個(gè)常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，長(zhǎng)期堅(jiān)持。

（八）整合民間審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的相關(guān)資源，克服政府審計(jì)人力資源不足的問題

政府審計(jì)人力資源極其有限，為了順利開展村級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，政府可以委托民間審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)，因地制宜實(shí)施相關(guān)審計(jì)。在條件成熟的地方，可以將這部分的審計(jì)納入政府購(gòu)買審計(jì)服務(wù)的重要內(nèi)容之一。通過這些措施，不僅能夠克服政府審計(jì)資源的不足，還能夠充分調(diào)動(dòng)和優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，提高審計(jì)工作效率，促進(jìn)我國(guó)政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)發(fā)展壯大。

參考文獻(xiàn)：

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[2]中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部，財(cái)政部，民政部，審計(jì)署.農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的暫行辦法[Z].2013.

（作者單位：麗江師范高等?？茖W(xué)校）