關(guān)于加強土地補償費管理的思考

唐建明

摘要：文章以上海市浦東新區(qū)為例，概述了土地補償費概念，土地補償費在管理中存在的主要問題和對策，充分認識加強土地補償費管理的必要性和艱巨性，及時研究和解決土地補償費管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，將土地補償費管理引入常態(tài)化、規(guī)范化和制度化的軌道。

關(guān)鍵詞：土地補償費;專戶管理;監(jiān)管;工作制度;平臺監(jiān)管;增值機制

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)，是針對被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的補償。截止2018年底，浦東新區(qū)土地補償費專戶資金余額近40億元，如何管好、用好這些資金，關(guān)系到維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員的經(jīng)濟權(quán)益，也關(guān)系到發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，同時也是保證農(nóng)民收入和促進農(nóng)民增收的一項重要舉措。

一、土地補償費概念和相關(guān)規(guī)定

（一）土地補償?shù)亩x

土地補償費是因國家建設(shè)需要，征用農(nóng)民集體的土地時，用地單位向被征地單位支付的錢款，是國家對農(nóng)民集體在被征用的土地上長久投入的補償。其標準為：征用耕地的補償費標準為該耕地被征前之年均產(chǎn)值的三至六倍，征用其他土地的補償費標準，由各地參照耕地的補償費標準規(guī)定，一般為該地被征前三年平均畝產(chǎn)值的三至五倍。土地補償費是專用款項，依法應(yīng)由被征地單位統(tǒng)一管理，主要用于生產(chǎn)發(fā)展，不得挪作他用。

（二）土地補償?shù)挠猛?/p>

土地補償費的用途有嚴格的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織收到用地單位支付的土地補償費后，在公積公益金會計科目進行核算，禁止出借。召開集體經(jīng)濟組織成員（代表）大會，由全體代表的三分之二以上出席，且由出席人數(shù)的五分之四以上代表討論同意后，土地補償費可以用來購買國債和銀行長期存款，在確保資金安全的前提下增加利息收入。

土地補償費按新區(qū)政策規(guī)定，按一定比例上交給鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，這部分款項主要用于被征地農(nóng)民的醫(yī)療保障和生活保障，嚴禁挪用更不能以現(xiàn)金等形式分配給單位或個人。

（三）土地補償費的留存比例

土地補償費按新區(qū)政策規(guī)定，如果是撤隊的，所得的土地補償費按總額的30%歸鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有，30%歸村集體經(jīng)濟組織所有，40%歸隊集體經(jīng)濟組織所有;如果是撤村，所得的土地補償費按總額的50%歸鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有，50%歸村集體經(jīng)濟組織所有。

（四）土地補償費分配對象的界定

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地補償費管理監(jiān)督的指導意見>的通知》（滬農(nóng)委[2012]120號）文件規(guī)定：“村、隊撤銷建制并進行集體資產(chǎn)處置時，土地補償費分配部分由相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織成員共享?！蹦敲?，哪些集體經(jīng)濟組織成員有資格分配土地補償費呢？主要是按農(nóng)齡，就是有農(nóng)齡的集體經(jīng)濟組織成員就有資格分配土地補償費。那么，什么是農(nóng)齡？農(nóng)齡就是自農(nóng)業(yè)合作化（1956年）以來，年滿16周歲，且是農(nóng)業(yè)戶籍、戶口在隊的集體經(jīng)濟組織成員（含城鎮(zhèn)下放職工、插隊知青、政策性移民）參加勞動的時間，以年度為計算單位。

（五）土地補償費的補償標準

新區(qū)土地補償費的標準分為7個等級，第一個等級補償標準為65600元/畝，涉及的片區(qū)有：花木街道、陸家嘴街道、濰坊新村街道、滬東新村街道、浦興路街道、南碼頭路街道、洋涇街道、塘橋街道、周家渡街道、金楊新村街道、上鋼新村街道、（原洋涇鎮(zhèn)、原嚴橋鎮(zhèn)、原六里鎮(zhèn)、原楊思鎮(zhèn)）;第二個等級補償標準為63500元/畝，涉及的片區(qū)有：高橋鎮(zhèn)、高東鎮(zhèn)、高行鎮(zhèn)、金橋鎮(zhèn)（含原金橋鎮(zhèn)）、張江鎮(zhèn)、北蔡鎮(zhèn)、三林鎮(zhèn)（不含臨江村、紅旗村、懿德村、南阜村、天花庵村區(qū)域）;第三個等級補償標準為59200元/畝，涉及的片區(qū)有：三林鎮(zhèn)（僅臨江村、紅旗村、懿德村、南阜村、天花庵村區(qū)域）;第四個等級補償標準為57700元/畝，涉及的片區(qū)有：曹路鎮(zhèn)、唐鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)（原川沙鎮(zhèn)）、祝橋新鎮(zhèn)（原川沙鎮(zhèn)并入范圍）、合慶鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn);第五個等級補償標準為54100元/畝，涉及的片區(qū)有：周浦鎮(zhèn);第六個等級補償標準為51800元/畝，涉及的片區(qū)有：川沙新鎮(zhèn)（原六灶鎮(zhèn)）、祝橋新鎮(zhèn)（原祝橋鎮(zhèn)）;第七個等級補償標準為50100元/畝，涉及的片區(qū)有：新場鎮(zhèn)、萬祥鎮(zhèn)、書院鎮(zhèn)、泥城鎮(zhèn)、南匯新城鎮(zhèn)（原蘆潮港鎮(zhèn)）、惠南鎮(zhèn)、航頭鎮(zhèn)、老港鎮(zhèn)、宣橋鎮(zhèn)、大團鎮(zhèn)。

二、加強土地補償費管理的意義

加強土地補償費的管理，依法保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，事關(guān)農(nóng)民的切身利益和長遠發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的黨風廉政建設(shè)，事關(guān)農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定大局。按照權(quán)屬明晰、使用規(guī)范、監(jiān)督有力的原則，嚴格進行管理，切實維護集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、浦東新區(qū)土地補償費管理基本情況

據(jù)調(diào)查，目前新區(qū)土地補償費專戶資金余額近40億元。如何加強40億元資金的管理，顯得尤為重要。原南匯區(qū)劃入浦東新區(qū)后，南北地區(qū)在原有管理上存在著政策差異，因此對土地補償費資金的管理提出了更高的要求。

（一）健全了土地補償費專戶的管理

按照土地補償費管理的要求，新區(qū)實行了專戶管理、專款專用的原則，根據(jù)會計制度的要求，各鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一設(shè)立了土地補償費專戶，由鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一集中代管，同時按資金的權(quán)屬關(guān)系辦理了相關(guān)委托手續(xù)，明確了管理權(quán)責。

（二）規(guī)定了土地補償費使用范圍

用于本集體經(jīng)濟組織的公益事業(yè)和投資不動產(chǎn)，通過投資形成的收益，折算成相應(yīng)的份額，量化到每個成員和集體經(jīng)濟組織。禁止將土地補償費納入收益范圍，而去分配給成員和集體經(jīng)濟組織;禁止將土地補償費在非生產(chǎn)性支出范圍中列支。土地補償費的使用要召開集體經(jīng)濟組織成員代表大會，應(yīng)由全體代表的三分之二以上出席方可舉行，而且使用土地補償費屬于重大事項，應(yīng)由出席人數(shù)五分之四以上的成員代表表決通過后，再由鎮(zhèn)專戶劃到村集體經(jīng)濟組織賬戶，且土地補償費的收支情況在公開欄中公示。

（三）強化了土地補償費檔案管理工作

明確了職責，由各鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門負責土地補償費的檔案管理工作，并且落實了專人負責，按照征地項目逐項的建檔，做好了檔案資料（征地的批文和附圖、付款憑證和會議記錄、征地費包干協(xié)議（正本）、出讓合同等）的收集和整理，確保檔案資料的完整性。

（四）嚴格土地補償費資金的監(jiān)管

新區(qū)對土地補償費資金實行了“四?！惫芾恚磳ＴO(shè)賬戶、專業(yè)管理、專項審計、專設(shè)檔案。完善了內(nèi)部監(jiān)督機制，指導并督促各村組健全各項規(guī)章制度，同時將土地補償費的收支情況，開展了定期檢查（每年一次），并且通過各村組財務(wù)公開和征地“二公告一登記”的形式，接受群眾的監(jiān)督。

四、土地補償費管理存在的主要問題

（一）管理職能部門不統(tǒng)一

土地補償費由鎮(zhèn)財政統(tǒng)一集中代管，但有的在村專戶，有的在鎮(zhèn)專戶，給管理帶來一定難度。

（二）資金使用有待規(guī)范，個別有“調(diào)頭寸”現(xiàn)象

有個別經(jīng)濟薄弱的鎮(zhèn)，財力緊張，就打起了土地補償費的主意，臨時借用，把土地補償費挪作他用，甚至沒有歸還。

（三）資金使用審批程序不規(guī)范

使用土地補償費隨心所欲，領(lǐng)導思想上不夠重視，未經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員（代表）大會批準，明知應(yīng)專款專用卻還要挪用，使用權(quán)掌握在少數(shù)幾個領(lǐng)導干部手里。

（四）資金保值增值途徑有待探索

土地補償費實行專戶管理，專用款項，由鎮(zhèn)財政統(tǒng)一集中代管，不得挪作他用。平時資金閑置在銀行賬戶上時間較長，而且金額都比較大，平時只產(chǎn)生利息收入，沒有發(fā)揮資金價值的最大化。

五、完善土地補償費管理的對策措施

（一）加強監(jiān)管力度

新區(qū)建立對土地補償費的協(xié)同管理機制，審計、農(nóng)經(jīng)等各部門各司其職，從項目的審批，到土地補償費款項的到位，從款項劃入專戶，到撤制資產(chǎn)的處置，對款項的整個處置過程進行全程監(jiān)管。對拖欠、挪用和截留土地補償費的單位和個人，由新區(qū)監(jiān)委根據(jù)情節(jié)輕重對相關(guān)責任人進行依法處理。

（二）實施專戶管理

新區(qū)按照專戶管理、?？顚Ｓ玫脑瓌t，根據(jù)會計制度的要求，統(tǒng)一在各鎮(zhèn)財政部門設(shè)立土地補償費的專戶。鎮(zhèn)財政部門定期與區(qū)民政局、區(qū)規(guī)土局等相關(guān)部門核對征地項目和土地補償費的撥付情況，并且和被征地的集體經(jīng)濟組織核對，對收入支出情況進行詳細核對，做到賬賬相符，賬實相符，并且每個季度將分配和使用情況上報給新區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理指導站。

（三）健全工作制度

土地補償費專戶是各鎮(zhèn)財政所管理，與村組的專戶資金辦理了權(quán)屬委托手續(xù)，明確了管理權(quán)責。并且建立健全了財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機制。土地補償費收支等情況每個季度在村、組公開欄里面張貼，向本集體經(jīng)濟組織成員公開，接受群眾的民主監(jiān)督。同時，新區(qū)審計局每年對土地補償費的使用分配等情況進行專業(yè)審計，審計結(jié)束后及時將土地補償費的分配、使用、審計情況在村公開欄中進行公示。

（四）實行平臺監(jiān)管

各鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)部門對土地補償費資金的信息每季度匯總并審核，確保與實相符，然后把土地補償費的結(jié)余、分配、使用等情況錄入農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺，在農(nóng)民“一點通”上顯示，實行重點監(jiān)管，并且接受本集體經(jīng)濟組織成員的監(jiān)督。

（五）探索增值機制

在嚴格控制風險和保值、增值的前提下，積極探索多種可行的途徑（如購買國債、銀行大額存單），不斷增強土地補償費的使用效率，提高土地補償費的增長率，從而增加被征地農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

土地補償費的管理關(guān)系到農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，也關(guān)系到農(nóng)村進行全面建設(shè)小康社會和城市化進程的健康發(fā)展。因此要切實加強土地補償費的管理，嚴格監(jiān)督土地補償費的分配和使用，及時解決土地補償費管理工作中出現(xiàn)的新問題，確保土地補償費資金的安全，為維護農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定做出新的努力。

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（作者單位：上海市浦東新區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理指導站）