論城市生活垃圾分類的公眾行為引導(dǎo)機(jī)制

王睿

摘要：文章分析現(xiàn)行國(guó)家和地方有關(guān)城市生活垃圾分類立法對(duì)公眾行為的引導(dǎo)，在借鑒國(guó)外先進(jìn)立法技術(shù)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從加強(qiáng)公眾對(duì)生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)著手，通過(guò)垃圾分類信用體系和失信懲戒機(jī)制的建立對(duì)違反生活垃圾分類義務(wù)的個(gè)人施以一定的懲罰措施，建立生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放制度等措施，引導(dǎo)公眾實(shí)施生活垃圾分類，推進(jìn)我國(guó)垃圾分類制度建立的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾分類;公眾行為;引導(dǎo)機(jī)制

一、我國(guó)關(guān)于垃圾分類公眾行為引導(dǎo)的規(guī)定

（一）國(guó)家立法

1. 國(guó)家關(guān)于城市生活垃圾分類公眾行為引導(dǎo)的立法現(xiàn)狀

我國(guó)早在1992年便倡導(dǎo)生活垃圾分類回收處理，如今已經(jīng)頒布了若干法律法規(guī)不斷完善生活垃圾分類的管理體系，表1為我國(guó)1992～2017年施行的有關(guān)生活垃圾分類的法律法規(guī)：

2. 國(guó)家立法不足

首先是國(guó)家立法對(duì)公眾實(shí)施生活垃圾分類的義務(wù)規(guī)定不明確。國(guó)家立法僅規(guī)定了政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行垃圾分類回收的義務(wù)，并未對(duì)公眾提出明確要求。垃圾分類收集是垃圾分類回收中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公眾的作用，為垃圾分類回收奠定良好的基礎(chǔ)，如果國(guó)家不通過(guò)法律強(qiáng)制規(guī)定公眾對(duì)生活垃圾分類投放的義務(wù)，公眾則難以自覺(jué)約束自身行為，意識(shí)到生活垃圾分類工作的重要性。

其次是我國(guó)法律對(duì)公眾違反垃圾分類義務(wù)行為的懲罰不足。目前《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》并未規(guī)定對(duì)違法處置城市生活垃圾和公民不分類收集垃圾的現(xiàn)象應(yīng)如何承擔(dān)法律責(zé)任;《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定對(duì)不按規(guī)定處理垃圾的公眾處以警告、罰款，但是對(duì)于罰款的數(shù)額不明;部分法律法規(guī)對(duì)個(gè)人隨意傾倒、拋灑、堆放城市生活垃圾的行為，處以200元以下的罰款。罰款數(shù)額雖有規(guī)定，但從數(shù)額上來(lái)看缺乏威懾力，處罰細(xì)則也并不明確。國(guó)家對(duì)公眾實(shí)施垃圾分類的行為規(guī)制不完善，法律責(zé)任不明確，處罰力度較輕，難以發(fā)揮法律的強(qiáng)制作用。

（二）地方性立法及政策

2017年12月20日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知，現(xiàn)從46個(gè)重點(diǎn)城市公布的生活垃圾分類管理?xiàng)l例或者實(shí)施方案中，分析地方政府在引導(dǎo)公眾進(jìn)行垃圾分類方面的現(xiàn)狀及不足。

1. 制定詳細(xì)的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)公眾

為完善生活垃圾分類體系，各地政府明確了垃圾的種類，對(duì)公眾進(jìn)行垃圾分類提出了基本要求。

在46個(gè)重點(diǎn)城市中，天津、重慶、長(zhǎng)春等37個(gè)城市圍繞“可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾或者廚余垃圾、其他垃圾”四種類型將生活垃圾進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上，邯鄲、大連、哈爾濱等9個(gè)城市根據(jù)單位區(qū)域有無(wú)集中供餐和公共區(qū)域有無(wú)餐飲服務(wù)決定是否設(shè)置餐廚垃圾的分類;深圳將生活垃圾分為13類，對(duì)可回收物的投放分為廢棄玻璃、金屬、塑料、紙類、廢舊織物，單位辦公經(jīng)營(yíng)等區(qū)域還應(yīng)該將大件垃圾、年花年桔等進(jìn)行分類投放;咸陽(yáng)市則結(jié)合《城市生活垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》和城市的實(shí)際情況，將生活垃圾分為3大類、17小類，在有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾的每一類別下作出了更為詳細(xì)的劃分。

為引導(dǎo)居民自覺(jué)、科學(xué)地開(kāi)展生活垃圾分類，政府要求相關(guān)部門(mén)結(jié)合實(shí)際制定居民生活垃圾分類指南，但如果生活分類指南僅通過(guò)政府官方網(wǎng)站等途徑公布，鮮有公眾會(huì)主動(dòng)了解，則分類指南所能發(fā)揮的作用十分有限，如何確保每一位居民都能熟知生活垃圾的基本分類，政府尚需進(jìn)一步作出明確規(guī)定。

2. 完善獎(jiǎng)懲制度引導(dǎo)公眾進(jìn)行生活垃圾分類

關(guān)于獎(jiǎng)懲制度方面，各地政府在實(shí)施過(guò)程中具體要求不同，通過(guò)整理46個(gè)重點(diǎn)城市為引導(dǎo)公眾所采取的部分獎(jiǎng)懲措施，統(tǒng)計(jì)得出表2信息。

為鼓勵(lì)公眾養(yǎng)成生活垃圾分類的習(xí)慣，各地政府在生活垃圾分類管理?xiàng)l例中規(guī)定了積分兌換、建立“綠色賬戶”、“環(huán)保檔案”等獎(jiǎng)勵(lì)方式，但具體實(shí)施方案仍待完善，為此可以借鑒其他城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。例如《廣元市城市生活垃圾分類工作實(shí)施方案》中規(guī)定，廣元市設(shè)置智慧居家館垃圾分揀點(diǎn)，居民以本人名義在智慧居家館注冊(cè)垃圾分類積分賬戶，將可回收垃圾和有害垃圾投放至垃圾分揀點(diǎn)后進(jìn)行垃圾投放記錄，即可獲得獎(jiǎng)勵(lì)積分，居民可通過(guò)積分兌換相應(yīng)的商品作為獎(jiǎng)勵(lì)。在引導(dǎo)公眾實(shí)施生活垃圾分類的初級(jí)階段，為達(dá)到較為理想的效果，政府可以適當(dāng)加大獎(jiǎng)勵(lì)的力度，明確每一個(gè)操作步驟，方便公眾實(shí)施垃圾分類。

在懲罰措施上，各政府規(guī)定對(duì)未按照規(guī)定分類投放生活垃圾的個(gè)人，由城市主管部門(mén)責(zé)令限期改正而逾期未改的，處以50元以上200元以下的處罰。與此不同的是，鄭州市對(duì)隨意投放生活垃圾的個(gè)人處以300元以上500元以下罰款，深圳市則規(guī)定處500元以上2000元以下罰款，可見(jiàn)鄭州市與深圳市對(duì)公眾違反生活垃圾分類行為的處罰金額明顯高于其他城市。為了引起公眾對(duì)生活垃圾分類的高度重視，促進(jìn)城市生活垃圾分類的進(jìn)程，政府在制定積極的獎(jiǎng)勵(lì)制度之余，還應(yīng)采取一定程度的懲罰措施，倒逼公眾進(jìn)行生活垃圾分類，真正實(shí)現(xiàn)全民參與的目標(biāo)。

二、國(guó)外垃圾分類中公眾行為引導(dǎo)機(jī)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)的垃圾分類始于1972年6月，目前有關(guān)垃圾管理的法律法規(guī)全方位地覆蓋了生活垃圾分類管理的各個(gè)方面。日本于1980年正式開(kāi)始了垃圾分類管理工作，民眾為維護(hù)自身利益而自覺(jué)分類投放垃圾，為政府開(kāi)展生活垃圾分類工作提供了極大的便利。20世紀(jì)60年代，韓國(guó)采取了加強(qiáng)生活垃圾管理，積極開(kāi)展垃圾分類的重要舉措。德國(guó)生活垃圾分類制度起步早并且發(fā)展成熟，日韓兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境惡化的背景下開(kāi)展了生活垃圾分類，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段推行生活垃圾分類，完善公眾的行為引導(dǎo)機(jī)制具有極大的借鑒作用。

（一）嚴(yán)格的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)

德國(guó)以不同顏色的垃圾箱引導(dǎo)公眾分類投放垃圾，例如廢紙投入藍(lán)色垃圾箱、有機(jī)垃圾投入棕色垃圾箱等等，為了讓公眾更加了解垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)，政府還向公眾發(fā)放注明垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的手冊(cè)。日本對(duì)垃圾制訂了嚴(yán)格而細(xì)致的分類標(biāo)準(zhǔn)，就不可燃性資源垃圾而言，便包含了飲料瓶、茶色瓶、無(wú)色透明瓶、可以直接再利用的瓶類。僅僅是瓶類垃圾也作出了如此精細(xì)的劃分，日本政府對(duì)生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度可見(jiàn)一斑。

（二）征收垃圾處理費(fèi)

德國(guó)通過(guò)利益機(jī)制引導(dǎo)居民減少垃圾的產(chǎn)生量，若居民將用作包裝的廢棄物單獨(dú)投放，則能減少一部分垃圾處理費(fèi)。公眾若想要降低垃圾投放的成本，就需控制垃圾的產(chǎn)生，并對(duì)垃圾分類后再投放。

韓國(guó)采用從量收費(fèi)制，一是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分類化、地區(qū)化，對(duì)不同種類和不同區(qū)域的垃圾實(shí)行不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);二是收費(fèi)時(shí)間固定化，收費(fèi)形式現(xiàn)金化，且限時(shí)定點(diǎn)進(jìn)行垃圾回收，韓國(guó)政府要求公眾在指定的地點(diǎn)用現(xiàn)金購(gòu)買(mǎi)特制的垃圾袋，公眾通過(guò)購(gòu)買(mǎi)垃圾袋的方式繳納垃圾處理費(fèi)。

（三）懲戒機(jī)制

韓國(guó)政府對(duì)不按照規(guī)定處理生活垃圾的公眾處以高額的懲罰，對(duì)不積極履行生活垃圾分類義務(wù)的公眾采取累計(jì)懲罰制。同時(shí)也鼓勵(lì)居民舉報(bào)他人不實(shí)行生活垃圾分類的行為，對(duì)如實(shí)舉報(bào)的居民發(fā)放獎(jiǎng)金，公眾在約束自我的基礎(chǔ)上也能互相監(jiān)督，調(diào)動(dòng)了公眾實(shí)行生活垃圾分類的積極性。

日本在處理公眾違反生活垃圾收集處理規(guī)定的問(wèn)題時(shí)也采用嚴(yán)格的懲戒制度，違反國(guó)家規(guī)定的公民最高可處五年有期徒刑，甚至并處高額罰款，即使無(wú)需受到人身處罰，也難以避免高額的財(cái)產(chǎn)罰。

三、我國(guó)垃圾分類中公眾行為引導(dǎo)機(jī)制的完善

雖然我國(guó)法律對(duì)垃圾分類中公眾行為的引導(dǎo)機(jī)制已經(jīng)有了初步的規(guī)定，但在實(shí)際踐行的過(guò)程中仍有不足，通過(guò)上文對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的探討以及我國(guó)部分城市已經(jīng)實(shí)施的有效方法，我國(guó)可以從中獲得一些啟示。

（一）加強(qiáng)公眾對(duì)生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)

首先在社區(qū)宣傳方面，大連市充分發(fā)揮基層管理的力量，由樓長(zhǎng)、分揀員、監(jiān)督員等人入戶開(kāi)展垃圾分類宣傳，向居民普及生活垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)并指導(dǎo)其實(shí)踐，及時(shí)指出分類過(guò)程中的不當(dāng)之處，引導(dǎo)居民逐步養(yǎng)成主動(dòng)分類的習(xí)慣。

其次在學(xué)校教育方面，各市教育部門(mén)負(fù)責(zé)生活垃圾分類知識(shí)引進(jìn)課堂，形成學(xué)生帶動(dòng)家長(zhǎng)、帶動(dòng)家庭、推動(dòng)社會(huì)的良好局面，逐步實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公眾共同推進(jìn)城市生活垃圾分類進(jìn)程。此外學(xué)校還可以定期組織學(xué)生參與生活垃圾分類的志愿活動(dòng)，課堂內(nèi)外的學(xué)習(xí)相銜接，并將活動(dòng)成果作為學(xué)生考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，實(shí)現(xiàn)教育形式的多元化。

最后在垃圾分類標(biāo)識(shí)方面，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)垃圾分類管理?xiàng)l例對(duì)垃圾作出劃分，在每類垃圾收集容器上標(biāo)注明顯的文字和圖例說(shuō)明，公眾在投放垃圾時(shí)的準(zhǔn)確率或能得到提高，或者將可回收物的收集容器細(xì)分為多個(gè)簡(jiǎn)單的類型，例如在深圳市計(jì)劃在公共場(chǎng)所設(shè)置玻璃、金屬、塑料、紙類和其他垃圾分類收集容器。

（二）推行垃圾分類信用體系和失信懲戒機(jī)制

我國(guó)政府對(duì)隨意投放垃圾的個(gè)人處以兩百元以下的處罰，相比于日本和韓國(guó)采取高額罰款甚至是判處有期徒刑的嚴(yán)厲措施，我國(guó)的處罰力度明顯不足。在46個(gè)生活垃圾分類的重點(diǎn)城市中，只有十余個(gè)城市逐步建立生活垃圾信用體系和失信懲戒機(jī)制、黑名單制度，而信用體系的建立更多地針對(duì)生活垃圾處理運(yùn)營(yíng)單位和企業(yè)，對(duì)公眾并沒(méi)有賦予明確的責(zé)任主體地位，也沒(méi)有具體的懲罰措施。

各地政府可以參照已有的經(jīng)驗(yàn)建立垃圾分類信用體系，將生活垃圾分類的個(gè)人納入主體范圍。對(duì)不履行生活垃圾分類義務(wù)的個(gè)人，先由生活垃圾分類責(zé)任人提出警告，拒不改正的，可利用信用平臺(tái)建立黑名單制度，公布違反規(guī)定隨意投放、傾倒生活垃圾的個(gè)人名單，也可以扣除個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)積分。最后還可以強(qiáng)制要求失信的個(gè)人協(xié)助生活垃圾分類管理責(zé)任人參與對(duì)公眾的生活垃圾分類引導(dǎo)工作，以一定志愿活動(dòng)的時(shí)長(zhǎng)抵消對(duì)公布失信名單或扣除獎(jiǎng)勵(lì)積分的處罰。

（三）推行垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放制度

各地政府已經(jīng)開(kāi)始積極探索生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放制度，基本形成了有害垃圾和可回收物定期收集，餐廚垃圾和其他垃圾每日定時(shí)收集的制度。例如鄭州市和深圳市政府則設(shè)立了“資源回收日”，住宅區(qū)在“資源回收日”當(dāng)天集中收集可回收物和有害垃圾。為鼓勵(lì)居民自覺(jué)投放有害垃圾，收集可回收物，可根據(jù)居民投放的有害垃圾和可回收物的數(shù)量予以一定積分或者數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)。

在垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放制度推行初期，必須投入大量的管理人員協(xié)助居民養(yǎng)成定時(shí)定點(diǎn)投放生活垃圾的習(xí)慣，家庭有害垃圾可由社區(qū)物業(yè)每周委托專業(yè)單位定時(shí)在固定回收點(diǎn)集中收運(yùn)。廢棄紙類、塑料、金屬、玻璃等可回收物，則可在固定時(shí)間由生活垃圾分類管理責(zé)任人上門(mén)回收，對(duì)不符合分類要求的垃圾退回處理，由負(fù)責(zé)人指導(dǎo)居民準(zhǔn)確分類并投放垃圾。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然我國(guó)政府已經(jīng)制定了相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范公眾投放生活垃圾的行為，但現(xiàn)有規(guī)定過(guò)于原則化、可操作性較弱和不完備等缺陷一定程度造成了城市生活垃圾分類進(jìn)程不理想的情況。我國(guó)可借鑒德國(guó)、日本和韓國(guó)在推進(jìn)生活垃圾分類時(shí)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高公眾對(duì)城市生活垃圾分類的參與程度，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探索出具有中國(guó)特色的城市生活垃圾分類中公眾行為引導(dǎo)機(jī)制。

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*基金項(xiàng)目：生態(tài)文明視閾下贛州市城市生活垃圾分類機(jī)制的實(shí)效研究，項(xiàng)目編號(hào)：DC2019-089，項(xiàng)目類型：創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目。

（作者單位：江西理工大學(xué)）