論校外藝術(shù)教育的社會提供及其政策規(guī)范

韓 菁

(皖西學院 藝術(shù)學院，安徽 六安 237012)

習近平總書記在全國教育大會上提出，要努力構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系。如何堅持以美育人、以文化人，提高學生審美和人文素養(yǎng)，是新時代教育改革發(fā)展對加強和改進美育工作提出的任務和要求。誠然，美育的實施是以藝術(shù)教育為主體，各學科相互滲透融合，以審美和人文素養(yǎng)培養(yǎng)為核心的。在加強和改進學校藝術(shù)教育及由政府舉辦的校外藝術(shù)教育的同時，積極發(fā)展并合理規(guī)范社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育，促進校內(nèi)與校外、政府與社會的互動互聯(lián)，形成區(qū)域內(nèi)藝術(shù)教育的濃厚氛圍和整體格局，是全面和加強藝術(shù)教育和美育工作的重要途徑。

一、校外藝術(shù)教育的社會提供存在著政策頂層設(shè)計的缺位

近年來，在學校藝術(shù)教育體系日益龐大和健全的同時，校外藝術(shù)教育也同時綻放出旺盛的生機與活力，成為青少年成長和各級各類人才培養(yǎng)與選拔的重要渠道。一方面，政府從青少年健康成長的需要出發(fā)，逐步加大投入和加強管理，建立和壯大少年宮、青少年活動中心等各種公益性的校外藝術(shù)教育建構(gòu)和平臺，促進校外藝術(shù)教育事業(yè)實現(xiàn)新的發(fā)展；另一方面，各種社會力量也積極介入，開發(fā)和提供各種內(nèi)容和方式的校外藝術(shù)教育服務，產(chǎn)生大量經(jīng)營性、營利性的民辦培訓機構(gòu)，發(fā)展成為一種與政府提供相并行的由社會提供的校外藝術(shù)教育新業(yè)態(tài)。校外藝術(shù)教育的社會提供，在擴大社會教育投、豐富和發(fā)展區(qū)域內(nèi)藝術(shù)教育的資源總量，滿足青少年多樣化、個性化教育需求的同時，也改變著傳統(tǒng)的藝術(shù)教育性質(zhì)、內(nèi)涵與形式，對傳統(tǒng)的校外藝術(shù)教育管理體制提出挑戰(zhàn)。甚至，它還反過來影響著學校教育體系及政府提供的校外藝術(shù)教育的運行和發(fā)展?！靶Ｍ饨逃袌龅淖聣?，從一個角度證實，每天為應付升學而忙碌的老師，只是在‘給人魚’，學生只能靠送到嘴邊的‘外賣’為生，靠自己就要餓死?！盵1]尤其是校外藝術(shù)教育及其對青少年學生素質(zhì)特長的培養(yǎng)，多是以特長、能力考級、獎勵等證書的形式固化下來，并成為很多優(yōu)質(zhì)中小學招生和家長擇校的重要條件和憑證，成為一些學生獲得高考加分、參加高校自主招生錄取的重要依據(jù)。這不僅給學校教育秩序帶來很大影響，加大教育機會獲得的競爭壓力，也往往成為中小學生生學業(yè)負擔過重和家長沉重經(jīng)濟負擔，擾亂公共教育秩序的重要誘因。為此，需要在理論與現(xiàn)實結(jié)合點上進行必要的政策定位和設(shè)計，引導和規(guī)范社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育健康發(fā)展，促進校內(nèi)外藝術(shù)教育互聯(lián)互動，為青少年健康成長和成才創(chuàng)造良好的教育環(huán)境。

社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育本質(zhì)上屬于校外教育的范疇。校外教育是20世紀50年代從蘇聯(lián)移植過來的一種教育方式。近些年來政府和教育部門依靠國家財政投入建設(shè)少年宮、青少年活動中心等公益性校外教育場所，并進行相應的規(guī)范和管理，而對于社會提供的校外教育缺乏頂層設(shè)計和政策規(guī)范。1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“學校教育和學校外、學校后的教育并舉”的方針，充分肯定了校外教育的地位和作用。1986年10月召開的全國少年兒童校外教育工作會議指出，要“繼續(xù)動員社會力量，大力發(fā)展少年兒童的校外教育事業(yè)，堅持多渠道、多層次、多形式、多方集資興辦校外藝術(shù)教育設(shè)施的方針，從各地實際出發(fā)，舉辦不同類型的各具特色的多種校外教育機構(gòu)和場所。”在這一政策背景下，包括藝術(shù)教育在內(nèi)的各種校外教育發(fā)展迅速，但也出現(xiàn)一些新的情況和問題，特別是一些地方的學校、少年宮盲目熱衷于開辦各種競賽輔導班，熱衷于抓少數(shù)“尖子生”“特長生”培養(yǎng)和選拔而進行創(chuàng)收營利。對此，1991年七部委下發(fā)《關(guān)于改進和加強少年兒童校外教育工作的意見》，要求校外教育要“為全體少年兒童服務”，提出“要特別強調(diào)和充分發(fā)揮各級各類校外教育機構(gòu)的教育功能，不得以營利為目的開辦各種商業(yè)性活動?！币蟪山ㄖ频纳倌陜和Ｍ饨逃龣C構(gòu)“既要搞好各種類型的小組活動，又要積極開展群眾性的教育活動；既要對少數(shù)有特長的少年兒童加強培養(yǎng)訓練，又要對多數(shù)有各種興趣愛好的少年兒童進行輔導。要防止只抓少數(shù)‘尖子’，忽視多數(shù)和只熱衷于各種名目的競賽等傾向。”

新世紀以來，國家相關(guān)部門先后下發(fā)三個重要的校外教育文件，包括《關(guān)于加強青少年學生活動場所建設(shè)和理工作的通知》、《關(guān)于進一步加強和改進未成年人思想道建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設(shè)和管理工作的意見》)，突出強調(diào)了校外活動場所的公益性質(zhì)，界定不同類型未成年人校外活動場所的功能定位，有效明確了校外教育的財政保障、稅收優(yōu)惠和制度約束等。然而，這些文件的所指稱的校外教育主要是公益性的未成年人校外活動場，包括由各級政府投資建設(shè)的專門為未成年人提供公共服務的青少年宮、少年宮、青少年活動中心、兒童活動中心、科技館等場所，并不包括社會力量舉辦的校外教育機構(gòu)。

與此同時，2002年《民辦教育促進法》及實施細則規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。”“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。”但該法的適用對象是民辦學校，同樣不包括社會力量舉辦的校外教育機構(gòu)。該法“附則”規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓機構(gòu)的管理辦法，由國務院另行規(guī)定?！痹诖酥拢鐣α颗e辦的校外教育機構(gòu)難以算作“依法舉辦的其他民辦教育機構(gòu)”；而對于工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓機構(gòu)，國務院至今尚無明確的法規(guī)出臺，社會力量舉辦的校外教育存在頂層設(shè)計缺位問題顯而易見。2015年《國務院辦公廳關(guān)于全面加強和改進學校美育工作的意見》提出到2020年初步形成大中小幼美育相互銜接、課堂教學和課外活動相互結(jié)合、普及教育與專業(yè)教育相互促進、學校美育和社會家庭美育相互聯(lián)系的具有中國特色的現(xiàn)代化美育體系。該《意見》對學校美育目標任務、內(nèi)容途徑和組織實施提出了具體意見，但對學校美育和社會美育、家庭美育相互聯(lián)系的具體方式、機制和保障缺少具體的政策舉措。至此，校外藝術(shù)教育的社會提供主體、方式及其管理的政策缺位依然沒有得到解決。

二、校外藝術(shù)教育的社會提供存在的體制機制矛盾

隨著我國教育的開放程度不斷提高，社會力量參與的民辦教育迅速發(fā)展，既包括各種層次和類型的學校教育，也包括各種層次和類型的校外藝術(shù)教育機構(gòu)。由社會力量舉辦校外藝術(shù)教育、拓展校外藝術(shù)教育發(fā)展的投入渠道便成為90年代以來校外藝術(shù)教育的一個主要趨勢[2]。而且，現(xiàn)行學校教育的制度規(guī)范和實踐模式與人民群眾對教育的多元化和個性化需求嚴重的不相適應；同時，公益性的校外藝術(shù)教育機構(gòu)覆蓋面及提供能力，遠遠不能滿足人民群眾的教育需要。據(jù)統(tǒng)計，全國平均每7萬未成年人才能擁有一個青少年校外活動場所，而且大多數(shù)活動場所建筑面積不足1500平方米，并主要集中在大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，廣大農(nóng)村地區(qū)還十分缺少[3]。在此之下，由社會力量提供的校外藝術(shù)教育獲得很大的發(fā)展空間。然而，國家在政策和法律法規(guī)的頂層設(shè)計缺位，導致校外藝術(shù)教育的社會提供存在一系列體制機制矛盾：

(一)校外藝術(shù)教育的社會提供存在公益性與營利性的矛盾

從各地的實際情況看，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育與政府提供的校外藝術(shù)教育機構(gòu)相比，有著很大的區(qū)別。前者由社會團體、公司或個人根據(jù)自身或以某種方式積聚一定的教育資源，以實體的或虛擬的(網(wǎng)絡(luò)、遠程)方式向社會提供，由學生及其家長自愿選擇。但無論方式和內(nèi)容多么變化，一個共同的特點是營利性。這種營利性與黨和國家所強調(diào)的要始終堅持未成年人校外活動場所的公益性質(zhì)，把社會效益放在首位，以加強思想道德教育為核心的要求存在很大矛盾?；蛘哒f，由政府提供的公益性未成年人校外活動場所是加強思想道德建設(shè)、推進素質(zhì)教育、建設(shè)社會主義精神文明的重要陣地；而社會提供的校外藝術(shù)教育往往是以學生及其家長的個人的教育訴求為目的，以市場調(diào)節(jié)和競爭為杠桿的，以一定的收費和回報進行的一種社會交換?！皧W數(shù)班一個學期2495元，英語班一下子交了兩年半的，共12800元?！边@是北京市一個即將“小升初”的孩子的課外教育費。據(jù)市統(tǒng)計局公布的官方數(shù)據(jù)：2009年北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為26738元，以此計算，這個孩子課外班上的費用，就占到一個普通北京居民全年可支配性收入的61.7%～67.7%[1]。這種情況在社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)中同樣存在。

(二)校外藝術(shù)教育的社會提供存在教育性與經(jīng)營性的矛盾

社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)究竟是一種教育組織，還是一種經(jīng)營為主的企業(yè)組織，同樣存在深層的體制性矛盾。按照《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦教育的適用對象——民辦學校，指國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構(gòu)。這里的“其他教育機構(gòu)”雖然為社會參與的校外藝術(shù)教育納入民辦教育及其法律適用范圍提供可能，但社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)并未享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，新建、擴建也未得到政府按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠；同時，教育主管部門也未將其納入日常運營監(jiān)管的范圍，作為校外藝術(shù)教育的一個組成部分。

該法同時規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓機構(gòu)的管理辦法，由國務院另行規(guī)定。”從現(xiàn)實情況看，對于社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)的許可和歸口管理，各地做法不一。有的按照民辦學校要求，申請人向教育部門或勞動部門申請辦學許可證，并向民政部門辦理民辦非企業(yè)單位登記；更多的則鑒于其不屬于《民辦教育促進法》所規(guī)范的民辦學校，規(guī)定其無須取得辦學許可證，而是以企業(yè)或其他組織形式直接向工商行政管理部門辦理登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營范圍一般核定為成年人的勞動職業(yè)技能和非文化教育的培訓(涉及前置審批的項目除外)。其中“經(jīng)營性”的表述說明該類教育機構(gòu)不同于以公益性為特征的民辦學校，由工商行政管理部門登記管理，教育主管部門既缺少管理職能，也缺少管理手段，這為校外藝術(shù)教育機構(gòu)的行為失范埋下了伏筆。

(三)校外藝術(shù)教育的社會提供存在社會參與規(guī)范管理的矛盾

由于存在政策和法律上的管理缺位，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)因為門檻低，沒有相應的準入機制和資質(zhì)要求，雖然為社會資源進入教育領(lǐng)域，擴大和豐富教育資源總量帶來巨大動力，但也因此而帶來規(guī)范管理上的困難和問題。首先，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育的發(fā)展，使校外藝術(shù)教育呈現(xiàn)體制內(nèi)與體制外同時并存的繁榮局面，而現(xiàn)行校外藝術(shù)教育管理體制是在計劃經(jīng)濟條件下建立起來的，由教育部門負責管理，只是針對體制內(nèi)的校外藝術(shù)教育機構(gòu)。大量由社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)則一直是在體制外運行，在辦學資質(zhì)、師資配備、招生宣傳、收費標準、經(jīng)費使用、課程設(shè)置和教學管理等方面缺乏必要的規(guī)范和監(jiān)督。其次，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育以經(jīng)營性為基本特點，遵循市場規(guī)則，往往帶來資源配置失調(diào)和惡性競爭，存在教學內(nèi)容和安全管理等方面的隱患；第三，教育主管部門缺少必要和有效的管理，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)不僅出現(xiàn)竭澤而漁式的過度開發(fā)，還對學校教育系統(tǒng)帶來一定的沖擊，如把校外藝術(shù)教育變成校內(nèi)教育的翻版，忽視了對學生綜合素質(zhì)的拓展，加重學生和學業(yè)負擔和家長的經(jīng)濟負擔，進一步加劇教育競爭，導致新的教育不公平。

三、校外藝術(shù)教育的社會提供需要建立和完善必要的政策規(guī)范

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》指出，調(diào)動全社會參與的積極性，進一步激發(fā)教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。為此，一方面，要“充分調(diào)動全社會辦教育積極性，擴大社會資源進入教育途徑，多渠道增加教育投入?！薄俺浞掷蒙鐣逃Y源，開展各種課外及校外活動。加強中小學校外活動場所建設(shè)?！绷硪环矫妫督逃?guī)劃綱要》也提出要“規(guī)范各種社會補習機構(gòu)和教輔市場。加強校外活動場所建設(shè)和管理，豐富學生課外及校外活動?！?015年《國務院辦公廳關(guān)于全面加強和改進學校美育工作的意見》進一步要求，“整合各類美育資源，促進學校與社會互動互聯(lián)，齊抓共管、開放合作，形成全社會關(guān)心支持美育發(fā)展和學生全面成長的氛圍?！币源苏f來，校外藝術(shù)教育的社會提供不是需不需要、允不允許的問題，而是需要合理的政策定位與規(guī)范管理。

(一)將社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育納入藝術(shù)教育體系，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展和規(guī)范管理

以上可見，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育既沒有納入國家統(tǒng)一領(lǐng)導和管理的公益性未成年人校外教育序列，也沒有納入國家積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的民辦教育體系。然而，國家的相關(guān)政策和相關(guān)法律又是積極鼓勵和提倡社會資源進入教育領(lǐng)域，以開展各種課外及校外教育活動。在新形勢下，人民群眾的多樣化個性化的教育需求與學校教育提供方式的統(tǒng)一性單一性之間的矛盾，完全可以通過積極扶持和發(fā)展由社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育得到一種程度的緩解。因此，國家應當在頂層設(shè)計上將社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育納入校外藝術(shù)教育體系。其策略和路徑包括：其一，由政府通過提供一定的資金和政策扶持，鼓勵社會資源投入校外藝術(shù)教育，扶持形成規(guī)模更大、公益性更強、質(zhì)量更好、覆蓋面更寬的校外藝術(shù)教育服務，為青少年的校外學習和生活提供必要的教育資源。其二，是政府將社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育進行合理分類，將其中一部分辦學設(shè)施較為完備、辦學行為較為規(guī)范、辦學質(zhì)量和聲譽較高的校外藝術(shù)教育機構(gòu)納入到非營利性民辦教育辦學序列進行政策扶持和規(guī)范管理，由教育部門審查和頒發(fā)辦學許可證，按照《民辦教育促進法》的法律規(guī)定賦予其法律權(quán)利和義務；另一部分則作為文化企業(yè)或教育公司，由工商部門和教育部門聯(lián)手，納入營利性民辦教育辦學序列進行管理。對那些辦學條件簡陋、辦學行為違規(guī)、辦學質(zhì)量和社會聲譽差的校外藝術(shù)教育機構(gòu)，則令其整改或取締。

(二)制定完善社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育的規(guī)范性政策與法規(guī)

社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育作為一種新興的教育業(yè)態(tài)，為了確保其健康發(fā)展，國家及有關(guān)部門應當按照有關(guān)上位政策和法律，應結(jié)合社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)的特點，制定相應的政策和管理規(guī)章。包括社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育機構(gòu)的設(shè)置資質(zhì)、辦學條件要求和設(shè)置標準、申請要求和審批權(quán)限、經(jīng)費來源和資產(chǎn)證明、教師隊伍、招生辦法、教育活動安排與機構(gòu)管理、資產(chǎn)與財務管理制度、教育及相關(guān)主管部門的管理與監(jiān)督、政府扶持與獎勵、變更與終止等。這些政策和規(guī)章的建立與健全，是社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育健康發(fā)展和運行的體制機制保障。

(三)加強與學校藝術(shù)教育和政府舉辦的校外藝術(shù)教育溝通協(xié)作、互聯(lián)互動

作為青少年兒童藝術(shù)教育有機組成部分，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育應加強自身建設(shè)和行業(yè)自律，主動與學校教育和政府舉辦的校外藝術(shù)教育的溝通與協(xié)作，增強自身的公益性、教育性，加強規(guī)范管理。特別是要把社會效益放在首位，堅持素質(zhì)教育原則，在各種能力特長培訓的同時，加強思想道德教育，堅持以立德樹人根本任務，培養(yǎng)兒童青少年創(chuàng)新精神和實踐能力，提高學生綜合素質(zhì)。一方面，應避免與學校教育內(nèi)容的簡單重復，或變成學校教育的延伸，成為學生學業(yè)負擔的制造中心和加載器。為此，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育應重在擴展學生知識面，培養(yǎng)和開發(fā)學生學習和探究的興趣與能力，注重培養(yǎng)學生的豐富個性。另一方面，社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育要加強與政府舉辦的校外藝術(shù)教育的溝通和協(xié)作，在教育目標、內(nèi)容、形式、質(zhì)量標準、活動開展、資源共建共享等方面加強聯(lián)系，避免不良競爭、相互封閉。為此，政府應在政策上引導社會力量舉辦的校外藝術(shù)教育加強行業(yè)協(xié)會建設(shè)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我管理和監(jiān)督職能，建立區(qū)域內(nèi)校外藝術(shù)教育的信息公開網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的綜合作用，建立各類校外藝術(shù)教育與學校藝術(shù)教育的聯(lián)動機制，促進兒童青少年健康發(fā)展和全面發(fā)展。