協(xié)管員的法律地位探究

俞 宇 程 邁

協(xié)管員[注]本文所稱(chēng)協(xié)管員是指依法招聘并由行政機(jī)關(guān)管理使用，不具有正式編制的輔助執(zhí)法人員，也被稱(chēng)為輔警、協(xié)警、協(xié)輔警等。參與行政執(zhí)法是行政領(lǐng)域公私合作模式在我國(guó)的重要實(shí)踐，其本意是提高行政效率和公共服務(wù)的質(zhì)量，但是頻頻發(fā)生的協(xié)管員暴力執(zhí)法、侵犯公民權(quán)利的案件(例如城管打死西瓜攤販)將協(xié)管員這一職業(yè)推到了話(huà)題的風(fēng)口浪尖，也引起了理論界的廣泛討論。一方面，協(xié)管員緩解了警力不足的困境。以公安部門(mén)為例，有學(xué)者指出由于公安警力的增加不足以應(yīng)對(duì)逐年增長(zhǎng)的公安工作量，使得公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)了執(zhí)法效率不高、工作被動(dòng)等問(wèn)題，這在基層單位最為顯著[1]。據(jù)此，協(xié)管員參與執(zhí)法有現(xiàn)實(shí)的必要。另一方面，協(xié)管員參與執(zhí)法又導(dǎo)致了一系列的法律問(wèn)題。

秦濤博士指出，我國(guó)的規(guī)范性文件否認(rèn)協(xié)管員的行政執(zhí)法資格，但是事實(shí)上協(xié)管員又始終存在于行政執(zhí)法過(guò)程中，這就導(dǎo)致了一個(gè)問(wèn)題：協(xié)管員的行為到底是不是行政行為？此外，他還指出，從理論上來(lái)說(shuō)，協(xié)管員執(zhí)法行為產(chǎn)生的法律責(zé)任屬于行政責(zé)任的范疇。但是，在承認(rèn)協(xié)管員的執(zhí)法行為是公法行為的情況下，又否認(rèn)協(xié)管員的執(zhí)法資格，這就會(huì)出現(xiàn)邏輯上的矛盾。因?yàn)?，如果協(xié)管員不能參與執(zhí)法過(guò)程，那么就不可能產(chǎn)生行政責(zé)任的問(wèn)題，更不用討論是否能將行政行為產(chǎn)生的法律后果歸屬于行政主體的問(wèn)題了。為了從根本上解決這些矛盾，秦濤博士認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予協(xié)管員執(zhí)法資格[2]。秦濤博士的分析非常具有指導(dǎo)意義，但是仍然有一個(gè)重要的問(wèn)題沒(méi)有解決：協(xié)管員的權(quán)力來(lái)源是什么？即協(xié)管員的法律地位問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)界存在頗多的爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，需要借助行政協(xié)助的概念。例如：姜明安教授曾指出，協(xié)管員參與行政執(zhí)法不屬于行政委托，因?yàn)樾姓械氖芪腥讼碛型暾臋?quán)力，但是協(xié)管員往往只是協(xié)助行政機(jī)關(guān)從事相關(guān)行政活動(dòng)，只是起到輔助作用，因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政協(xié)助這個(gè)概念來(lái)明確協(xié)管員的法律地位。另一種觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為協(xié)管員實(shí)際上是行政委托的顯著表現(xiàn)形式，認(rèn)為協(xié)管員雖無(wú)委托之名，但行委托之實(shí)，應(yīng)當(dāng)將協(xié)管員納入行政委托制度中加以規(guī)制[3]。理論應(yīng)當(dāng)服務(wù)于實(shí)踐。在當(dāng)前，最重要的是對(duì)行政委托立法進(jìn)行完善。至此，明確協(xié)管員的法律地位需要從兩個(gè)方面進(jìn)行深入研究：第一，明確行政委托與行政協(xié)助的區(qū)別；第二，通過(guò)調(diào)研了解協(xié)管員的工作范圍。

一、面臨的法律困境

(一)協(xié)管員職權(quán)范圍不明

《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》第四條指出：“警務(wù)輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作，應(yīng)當(dāng)在公安民警的指揮和監(jiān)督下開(kāi)展輔助性工作?！卑凑赵撘庖?jiàn)的規(guī)定，協(xié)管員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，應(yīng)當(dāng)在編制人員的指揮和監(jiān)督下輔助執(zhí)法，但事實(shí)上，執(zhí)法與輔助執(zhí)法的界限十分模糊，這導(dǎo)致協(xié)管員職權(quán)范圍并不明確。

在暑期的調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，各地會(huì)依據(jù)自身管理范圍、人口密度等，對(duì)協(xié)管員的職權(quán)范圍進(jìn)行調(diào)整。以交管協(xié)管員為例，北京昌平區(qū)交警支隊(duì)的工作人員指出協(xié)管員有信息收集權(quán)，可以進(jìn)行靜態(tài)秩序采集違法信息(俗稱(chēng)“貼條”)，可以就違章停車(chē)進(jìn)行拍照和記單子，而具體的審核、錄入是由民警來(lái)負(fù)責(zé)。那么，此時(shí)協(xié)管員實(shí)施的信息收集行為究竟是執(zhí)法行為還是輔助執(zhí)法行為？杭州市蕭山區(qū)由于地域范圍廣、人口密度小，協(xié)管員的職權(quán)范圍更廣。交通協(xié)管員甚至可以自行對(duì)違法停放的機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)行拍照取證、粘貼違停告知單。無(wú)論是拍照取證還是粘貼違停告知單這樣的正式法律文書(shū)，理論上都是要有獨(dú)立執(zhí)法資格的交警才能做出或者協(xié)管員在交警在場(chǎng)的情況下做出。在實(shí)踐中，面對(duì)日益繁重的管理任務(wù)，有些協(xié)管員的職權(quán)已經(jīng)超出協(xié)助執(zhí)法的范疇。杭州市拱墅區(qū)交警大隊(duì)的一位民警向筆者提到：“(協(xié)警)不能去收騎車(chē)人的身份證，但是實(shí)際中做不到的，要去收的，我們實(shí)事求是講，實(shí)踐當(dāng)中是把身份證收了交給民警，然后民警再用警務(wù)通。很簡(jiǎn)單的事情，一個(gè)民警出去了，帶四五個(gè)協(xié)警，四五個(gè)人那邊不可能叫民警一個(gè)人去收?！?/p>

由于現(xiàn)實(shí)工作的需要，因此協(xié)管員在實(shí)踐中行使的職權(quán)可能會(huì)超出規(guī)范性文件確認(rèn)的職權(quán)范圍。當(dāng)對(duì)協(xié)管員行為的性質(zhì)產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，執(zhí)法與協(xié)助執(zhí)法之間界限的模糊性給了行政機(jī)關(guān)很廣的解釋空間，公眾無(wú)法明晰協(xié)管員的行為是否超出了法律規(guī)定的界限。除此之外，如果否認(rèn)協(xié)管員的執(zhí)法權(quán)，當(dāng)協(xié)管員的行為實(shí)際上超越職權(quán)范圍并侵害相對(duì)人的合法權(quán)利時(shí)，行政機(jī)關(guān)則可以以該行為是臨時(shí)工個(gè)人行為為由，逃避法律責(zé)任。

(二)發(fā)生事故時(shí)責(zé)任主體不明

《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》第四條提到：“警務(wù)輔助人員依照本辦法履行職責(zé)受法律保護(hù)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，相關(guān)法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)?！币罁?jù)該條規(guī)定，協(xié)管員合法履職的行為產(chǎn)生的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，但協(xié)管員的違法行為產(chǎn)生的后果是否也由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)呢？對(duì)此，筆者查找了相關(guān)的地方規(guī)范性文件后發(fā)現(xiàn)各地的規(guī)定并不一致。

《寧波市公安機(jī)關(guān)協(xié)輔警管理辦法(試行)》第五十二條規(guī)定：“協(xié)輔警人員發(fā)生違法違紀(jì)行為由用人單位負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)；對(duì)情節(jié)嚴(yán)重或造成重大損失的，由協(xié)輔警管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)。經(jīng)調(diào)查核實(shí)的，除依法依紀(jì)追究當(dāng)事人責(zé)任外，同時(shí)視情節(jié)追究用人單位領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的連帶責(zé)任?！稉嶂菔行姓?zhí)法輔助人員管理辦法》第十二條規(guī)定：“執(zhí)法輔助人員在從事輔助執(zhí)法過(guò)程中存在過(guò)錯(cuò)或者重大過(guò)失，給公民、法人或者其他組織造成損失的，所在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以向執(zhí)法輔助人員追償?！薄逗鲜⌒姓?zhí)法人員和行政執(zhí)法輔助人員管理辦法》第三十一條規(guī)定：“行政執(zhí)法輔助人員履行職責(zé)時(shí)所產(chǎn)生的后果由其聘用的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任?！币罁?jù)這些地方規(guī)范性文件的規(guī)定，協(xié)管員的違法行為產(chǎn)生的后果由行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，此時(shí)受損害的行政相對(duì)人可以要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。

有些地方規(guī)范性文件僅規(guī)定當(dāng)輔警違法行使職權(quán)時(shí)行政機(jī)關(guān)可以處分輔警個(gè)人，并未規(guī)定由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果?！稄V東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》第三十五條指出：“輔警違反本辦法規(guī)定的，參照《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》的有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)處理；情節(jié)嚴(yán)重的，依法解除勞動(dòng)合同；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理?！薄度齺喪泄矙C(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法(試行)》中指出：“輔警違反本辦法及其他法律、法規(guī)規(guī)定的，參照《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》給予相應(yīng)處分、處理，或按照本辦法有關(guān)規(guī)定，退回派遣的社會(huì)人力資源管理機(jī)構(gòu)；構(gòu)成違法犯罪的，依法追究法律責(zé)任。”筆者在杭州市江干區(qū)交警大隊(duì)調(diào)研時(shí)向一位民警問(wèn)及大額的經(jīng)濟(jì)賠償問(wèn)題時(shí)了解到，由于大隊(duì)沒(méi)有這個(gè)財(cái)力，支隊(duì)沒(méi)有這筆開(kāi)支，法律上也沒(méi)有明確這個(gè)義務(wù)，因此一般是依據(jù)簽訂的合同由派遣公司賠償。在行政機(jī)關(guān)與勞務(wù)派遣公司合作的情況下，理論上與協(xié)管員存在勞動(dòng)關(guān)系的只有勞務(wù)派遣公司，協(xié)管員的招聘、工資福利待遇應(yīng)該由勞務(wù)派遣公司決定，其工作也應(yīng)當(dāng)由勞務(wù)派遣公司安排，但事實(shí)上，用工者是行政機(jī)關(guān)，招聘協(xié)管員、確定工資福利的仍然是行政機(jī)關(guān)，勞務(wù)派遣公司只作為一個(gè)中間人的角色，只是負(fù)責(zé)與政府選中的協(xié)管員簽訂合同，與其建立勞務(wù)合同關(guān)系，此外便沒(méi)有過(guò)多職責(zé)承擔(dān)。在協(xié)管員執(zhí)行任務(wù)期間發(fā)生的侵權(quán)事故，受害人應(yīng)當(dāng)向哪一方請(qǐng)求賠償、行政機(jī)關(guān)與勞務(wù)派遣公司之間如何進(jìn)行責(zé)任分配，關(guān)于這些問(wèn)題，在現(xiàn)有的制度運(yùn)行模式下仍然存在爭(zhēng)議。如果由勞務(wù)派遣公司承擔(dān)賠償責(zé)任，當(dāng)相對(duì)人對(duì)賠償金額不滿(mǎn)想要提起訴訟時(shí)，就會(huì)面臨誰(shuí)是適格被告的問(wèn)題。依據(jù)案件的性質(zhì)而言，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟，但是勞務(wù)派遣公司不是行政機(jī)關(guān)，顯然不能成為被告；如果以行政機(jī)關(guān)為被告，由于沒(méi)有規(guī)范性文件確認(rèn)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)協(xié)管員違法行使職權(quán)時(shí)的法律后果，因此也存在著于法無(wú)據(jù)的問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的擔(dān)責(zé)模式規(guī)定不一、擔(dān)責(zé)主體不明，這將導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)益無(wú)法得到充分保護(hù)。

二、解決方案

(一)引入行政協(xié)助制度以明確協(xié)管員法律地位

目前，相關(guān)法律沒(méi)有對(duì)協(xié)管員的地位進(jìn)行明確定義，但常常會(huì)有人把協(xié)管員模式劃入行政委托的范疇，但協(xié)管員實(shí)際上應(yīng)屬于行政助手。

行政委托，是指行政機(jī)關(guān)委托非編制內(nèi)成員以該行政機(jī)關(guān)的名義行使某種職權(quán)、辦理特定的行政相關(guān)事務(wù)，法律后果歸屬于行政機(jī)關(guān)的制度管理。雖然廣義的行政助手也包括行政委托，但本文說(shuō)的是狹義的行政助手，是指私人作為行政機(jī)關(guān)的編外工作人員或輔助人員進(jìn)行活動(dòng)[4]。

公共行政領(lǐng)域在傳統(tǒng)上由國(guó)家壟斷，但是自20世紀(jì)60年代以后，行政任務(wù)大量增加，并且呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多樣化的特點(diǎn)，而傳統(tǒng)國(guó)家壟斷公共行政領(lǐng)域的方式又顯現(xiàn)出了效率降低、資源利用率低下等問(wèn)題，出現(xiàn)了政府失靈。對(duì)此，公共選擇、新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生，推動(dòng)了公共行政領(lǐng)域的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，即在公共行政領(lǐng)域引入私人力量來(lái)彌補(bǔ)公共資源的不足，其中協(xié)管員廣泛參與行政執(zhí)法就是民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)在我國(guó)的重要體現(xiàn)[5]。在行政任務(wù)的參與主體越來(lái)越呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)下，法律必須對(duì)其加以回應(yīng)才能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求。其中，需要解決的核心問(wèn)題是私人的法律地位問(wèn)題。

大陸法系的許多國(guó)家構(gòu)建了行政協(xié)助制度并提出了行政助手的概念，我國(guó)也有學(xué)者主張引用該概念來(lái)界定協(xié)管員的法律地位，但是我國(guó)法律尚未引入行政協(xié)助制度并且在討論的過(guò)程中經(jīng)常將其與行政委托混淆[6]。為了說(shuō)明引入行政協(xié)助制度的合理性，需要將其與行政委托相區(qū)分。

行政協(xié)助是為了解決某些情形下行政主體無(wú)法自行執(zhí)行職務(wù)或者不宜自行執(zhí)行職務(wù)問(wèn)題，這往往是針對(duì)特定的具體事項(xiàng)。在此情形下行政助手一般是消極地執(zhí)行公安機(jī)關(guān)的指令，不具有自主性。

而行政委托指的是行政機(jī)關(guān)將其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)通過(guò)委托交由受委托人行使，由此造成行政權(quán)的具體行使主體發(fā)生轉(zhuǎn)移，委托事項(xiàng)的整體決定權(quán)發(fā)生改變，在不產(chǎn)生新的行政主體的前提下產(chǎn)生新的行為主體。所以，雖然行政協(xié)助和行政委托具有一定的相似性，但是行政委托更加強(qiáng)調(diào)乃至鼓勵(lì)私人發(fā)揮其自主性、能動(dòng)性和積極性，而行政協(xié)助則是強(qiáng)調(diào)私人對(duì)行政機(jī)關(guān)的服從性。

現(xiàn)如今，協(xié)管員越來(lái)越成為行政執(zhí)法中的重要力量，然而現(xiàn)有的法律規(guī)定都無(wú)法解釋協(xié)管員的法律地位，使得這一群體的處境十分尷尬。與此同時(shí)，協(xié)管員廣泛參與行政執(zhí)法，其行為與社會(huì)公共利益息息相關(guān)，急需在制度層面加以規(guī)制。想要從根本上解決協(xié)管員制度存在的諸多問(wèn)題，需要以明確協(xié)管員的法律地位為前提。行政立法應(yīng)考慮引入行政協(xié)助制度，明確協(xié)管員法律地位。

大陸法系的國(guó)家或者地區(qū)都或多或少地建立了行政協(xié)助制度，如德國(guó)、韓國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都規(guī)定了行政協(xié)助的相關(guān)內(nèi)容[《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》(1997年)第1章第4條至第8條規(guī)定了行政協(xié)助的有關(guān)內(nèi)容[7]，《韓國(guó)行政程序法》(1996年)第1章總則之第2節(jié)第8條規(guī)定了行政協(xié)助的有關(guān)內(nèi)容[8]，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》(1999年)第19條規(guī)定了行政協(xié)助的有關(guān)內(nèi)容[9]]。英美法系的國(guó)家或者地區(qū)的法律和行政實(shí)踐中也存在著一些行政協(xié)助行為，但是，我國(guó)的立法并未規(guī)定行政協(xié)助制度，而行政授權(quán)與行政委托制度在解釋協(xié)管員法律地位時(shí)又存在難以自圓其說(shuō)的問(wèn)題。

有三種私主體參與公共行政的類(lèi)型——行政授權(quán)、行政委托、行政協(xié)助，分別對(duì)應(yīng)具有被授權(quán)人、被委托人和行政助手的法律地位。行政授權(quán)需要以法律為依據(jù)，被授權(quán)人可以以私人的名義行使公權(quán)力，協(xié)管員顯然不屬于此列。行政委托是行政機(jī)關(guān)委托私人以行政機(jī)關(guān)的名義行使行政權(quán)，被委托人在受托范圍內(nèi)具有一定的自主性，但是協(xié)管員一般是消極的執(zhí)行公安機(jī)關(guān)的指令，因此協(xié)管員不具有被委托人的法律地位。行政助手是在行政機(jī)關(guān)指示下，協(xié)助該機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)的人，處于行政機(jī)關(guān)直接指揮監(jiān)督之下，不具有獨(dú)立身份。此外，協(xié)管員的流動(dòng)性較大、受教育程度相對(duì)較低，出于降低行政侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，將其認(rèn)定為行政助手更為適宜，不應(yīng)賦予其較大的自主性，否則可能會(huì)損害行政相對(duì)人的權(quán)利。通過(guò)分析協(xié)管員和行政機(jī)關(guān)的勞動(dòng)關(guān)系、職務(wù)關(guān)系，以及對(duì)相關(guān)概念的辨析，筆者協(xié)管員的法律地位應(yīng)當(dāng)被界定為行政助手[10]。

筆者認(rèn)為，要完善相關(guān)立法，應(yīng)考慮在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的第三章“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)”中加入行政協(xié)助相關(guān)規(guī)定。目前，行政處罰法中并沒(méi)有行政協(xié)助的相關(guān)規(guī)定，其作為行政執(zhí)法方面的重要法律，應(yīng)當(dāng)首先作出有關(guān)行政協(xié)助概念的明示，以此使得下位法能夠有所依據(jù)，從而制定出更加詳細(xì)的相關(guān)規(guī)定。

(二)賦予協(xié)管員執(zhí)法權(quán)以預(yù)防行政爭(zhēng)議

首先，根據(jù)調(diào)查研究，協(xié)管員參與執(zhí)法是解決警力不足的重要手段。協(xié)管員參與執(zhí)法已經(jīng)成為行使行政權(quán)的重要方式，在法律層面否認(rèn)協(xié)管員的執(zhí)法權(quán)不符合實(shí)際需要。其次，有利于明確行政責(zé)任的承擔(dān)主體。當(dāng)協(xié)管員的行為侵害了相對(duì)人的合法權(quán)利時(shí)，由于其不享有執(zhí)法權(quán)，這為行政機(jī)關(guān)以該行為為臨時(shí)工個(gè)人行為與其無(wú)關(guān)為借口逃避法律責(zé)任提供了空間。

但可能由此會(huì)有些疑問(wèn)產(chǎn)生：既然協(xié)管員是“臨時(shí)工”性質(zhì)的行政助手，其接受行政機(jī)關(guān)指示、協(xié)助該機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)、也由行政機(jī)關(guān)直接指揮監(jiān)督，那么協(xié)管員在某種程度上是等同于在編正式公務(wù)員的，因?yàn)橛绊憛f(xié)管員執(zhí)法權(quán)授予的重要障礙是無(wú)編制。由此看來(lái)，是否在編對(duì)于執(zhí)法權(quán)無(wú)太大意義，是否在編僅僅決定了行政機(jī)關(guān)工作人員是否有勞動(dòng)保障。

其實(shí)，此類(lèi)疑問(wèn)很好解釋。賦予協(xié)管員以執(zhí)法權(quán)能幫助解決許多問(wèn)題并且提高行政效率，其利處較大。此外，編制的意義并未因協(xié)管員執(zhí)法權(quán)的產(chǎn)生就被削減至僅僅具有勞動(dòng)保障這一個(gè)作用，其仍然具有一個(gè)重要意義——專(zhuān)業(yè)能力與素質(zhì)的篩選。能夠獲得編制的正式職員無(wú)不是通過(guò)了國(guó)家公務(wù)員考試的，他們?cè)趯?zhuān)業(yè)能力上與素質(zhì)上通常都高于協(xié)管員，因此在很大程度上就可以依照是否具有編制來(lái)對(duì)執(zhí)法權(quán)的多少進(jìn)行劃分，對(duì)一些雖然屬于執(zhí)法權(quán)但不與公民存在直接權(quán)利義務(wù)關(guān)系的事務(wù)，可以交由協(xié)管員處理，如拍照等；在編人員由于具有較高專(zhuān)業(yè)能力與素質(zhì)，因而可以具有較多的和較高的執(zhí)法權(quán)。以此進(jìn)行區(qū)分，既可以解決現(xiàn)有的理論與實(shí)際情況不符的“違法違規(guī)”現(xiàn)象，又可以最大程度地提高行政效率，緩解目前由于編制短缺造成的巨大壓力。

(三)由行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任以明確責(zé)任分配

當(dāng)協(xié)管員的行為侵害到相對(duì)人的合法權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。既然協(xié)管員在從事公務(wù)的時(shí)候是事實(shí)上行使行政權(quán)力的人，并且是在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、管理之下行使權(quán)力的，因此協(xié)管員的行為是代表政府意愿的，應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)負(fù)責(zé)，那么由此產(chǎn)生的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。需要注意的是，在實(shí)務(wù)中協(xié)管員的用工模式主要是勞務(wù)派遣，即由保安公司招錄后派到行政機(jī)關(guān)，因此就存在三方主體：協(xié)管員、勞務(wù)派遣公司、行政機(jī)關(guān)，而我們認(rèn)為，由于協(xié)管員的行政協(xié)助性質(zhì)，其產(chǎn)生的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，但是如果行政機(jī)關(guān)本身無(wú)甚過(guò)失，而需要其承擔(dān)全部責(zé)任，則需要有明確的追責(zé)內(nèi)容。因此，由行政機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任后，還涉及是否向另外兩方主體追責(zé)的問(wèn)題。對(duì)此，如果勞務(wù)派遣公司存在過(guò)錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)可以向其追責(zé)。由于在追責(zé)層面不涉及社會(huì)公共利益，所以如果雙方對(duì)擔(dān)責(zé)問(wèn)題有約定也可以依據(jù)約定。對(duì)協(xié)管員的追責(zé)則可以依據(jù)行政機(jī)關(guān)制定管理制度，由行政機(jī)關(guān)加以懲戒。

三、結(jié)語(yǔ)

協(xié)管員的行為與公民的日常生活密切相關(guān)，我國(guó)的行政法理論對(duì)此方面的研究卻嚴(yán)重不足，導(dǎo)致數(shù)量龐大的協(xié)管員群體處于法律地位不明的尷尬境地，急需通過(guò)立法加以明確。除此之外，在行政任務(wù)復(fù)雜化與多元化的社會(huì)條件下，應(yīng)當(dāng)允許行政部門(mén)根據(jù)任務(wù)性質(zhì)采取多樣的手段，也要對(duì)其提供合適的指引和適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>