社會(huì)福利的嘗試1921年母嬰法案研究
——美國

馬曉璇

婦女權(quán)利與國家福利問題始終備受國際關(guān)注，是社會(huì)廣泛討論的主題之一。20世紀(jì)初，在女權(quán)運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)下，一系列保護(hù)婦女權(quán)益的法案得以頒布。1920年，美國憲法第十九條修正案通過，是美國女權(quán)運(yùn)動(dòng)發(fā)展進(jìn)程中的里程碑，至此，美國婦女的選舉權(quán)有了法律依據(jù)。為防止婦女獲得選舉權(quán)后放棄先前的婦女組織，從而導(dǎo)致更大的政治派別出現(xiàn)問題，女權(quán)活動(dòng)家們繼續(xù)在國家層面圍繞婦女問題組織游說，維護(hù)婦女權(quán)益，致力于監(jiān)督已婚婦女獨(dú)立公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，改進(jìn)嬰幼兒保護(hù)、教育、童工和社會(huì)衛(wèi)生等問題。

一、婦女組織為母嬰法案的前期努力

在進(jìn)步主義時(shí)代，女性群體已就關(guān)注產(chǎn)婦和嬰兒的健康問題展開了大量游說活動(dòng)。在20世紀(jì)20年代女權(quán)運(yùn)動(dòng)如火如荼的進(jìn)程中，婦女改革者們躬體力行，她們繼承了進(jìn)步主義時(shí)代社會(huì)改革的思想——為女性爭(zhēng)取保護(hù)性的立法。1905年，護(hù)士莉蓮·瓦爾德、社會(huì)政治改革家弗洛倫斯·凱莉和同事們向時(shí)任美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福提出關(guān)于社會(huì)普遍關(guān)注的福利問題和建立聯(lián)邦兒童局的提議。這一想法獲得全國童工委員會(huì)、全國消費(fèi)者協(xié)會(huì)、婦女俱樂部聯(lián)合會(huì)、全國婦女聯(lián)合會(huì)和美國革命女兒等組織的支持。1909年，在第一次白宮兒童和青年大會(huì)中，這一提議得到與會(huì)者的廣泛贊同。1912年，時(shí)任總統(tǒng)威廉·塔夫脫任命社會(huì)活動(dòng)家茱莉亞·萊斯羅普擔(dān)任新成立的美國兒童局局長(zhǎng)，她也是第一位美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的女性領(lǐng)導(dǎo)。

此后十年，聯(lián)邦兒童局致力于調(diào)查婦女與兒童的生活條件，建立了一個(gè)能準(zhǔn)確報(bào)告所有新生兒出生的登記區(qū)，并為改善嬰兒的存活現(xiàn)狀提出解決方案。1918年的數(shù)據(jù)顯示，美國嬰兒死亡率高于其他許多工業(yè)化國家，在20個(gè)國家中排名第11位，而產(chǎn)婦死亡率排在第17位。不同城市的調(diào)查數(shù)據(jù)揭示了貧困與嬰兒死亡之間密切的聯(lián)系。在年收入低于450美元的家庭中，會(huì)有六分之一的嬰兒在第一年就夭折；在年收入介于650～850美元的家庭中，這一比例是十分之一；而年收入處在1250美元左右的家庭，這個(gè)數(shù)字是十六分之一[1]。研究發(fā)現(xiàn)，婦嬰死亡是可以避免和預(yù)防的，如人工喂養(yǎng)9個(gè)月大的嬰兒的死亡率是母乳喂養(yǎng)的4.8倍[2]。大多數(shù)的美國準(zhǔn)媽媽沒有得到適當(dāng)?shù)慕ㄗh或良好的照顧。為此，弗洛倫斯·凱莉?qū)θ珖M(fèi)者俱樂部的同事表達(dá)了她的驚慌：“我們?cè)谛l(wèi)生和健康方面想當(dāng)然地認(rèn)為美國居于前列。美國的抽水馬桶是……我們國家在身體看護(hù)方面接觸的標(biāo)記和象征?！盵3]兒童局的調(diào)查顯示，農(nóng)村婦女在分娩期間得到的醫(yī)療護(hù)理機(jī)會(huì)有限。社會(huì)改革家指出，貧困、經(jīng)濟(jì)上的無保障和缺乏工業(yè)民主等都是全國性問題，需要具有全國性職能的國家衛(wèi)生局來解決。至此，關(guān)于提高產(chǎn)婦的護(hù)理?xiàng)l件、降低嬰兒死亡率的呼吁與全國范圍內(nèi)“拯救嬰兒”運(yùn)動(dòng)相呼應(yīng)，引起了社會(huì)共鳴。

基于兒童局的研究結(jié)果，萊斯羅普提出了通過聯(lián)邦基金資助“保護(hù)母嬰”的計(jì)劃。萊斯羅普認(rèn)為，1914年的“史密斯-杠桿法案”(Smith-LeverActof1914)提供了一個(gè)先例，即聯(lián)邦政府可以通過對(duì)各州進(jìn)行匹配撥款，以資助這個(gè)項(xiàng)目[4]。1918年4月6日，兒童年(Children's Year)確立，它致力于在一戰(zhàn)期間保護(hù)兒童免受牛奶、食物短缺和公共健康護(hù)士人手不足的傷害。隨后，關(guān)于嬰幼兒護(hù)理的手冊(cè)面向大眾出版，手冊(cè)中傳達(dá)的信息使更多有嬰兒的家庭從中受益。

1918年7月，第一位女性國會(huì)議員、蒙大拿州的共和黨代表珍妮特·蘭金遞交了一項(xiàng)法案，它涵蓋了萊斯羅普起草的“母嬰法”中的基本內(nèi)容。該法案規(guī)定，聯(lián)邦向每個(gè)州每年撥款1萬美元，其中100萬美元的額外資金將根據(jù)其在美國農(nóng)村人口中的份額分配，并由州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)配套資金[5]。這一提案中所需的資金被用來鼓勵(lì)衛(wèi)生和生育指導(dǎo)，具有教育性質(zhì)，而不是直接提供醫(yī)療保健。雖然沒有人反對(duì)這一法案，但其未達(dá)到國會(huì)討論標(biāo)準(zhǔn)。同年，珍妮特·蘭金競(jìng)選國會(huì)議員失敗。這一努力隨即遭遇挫折，進(jìn)展甚微。

1920年，美國國會(huì)通過了第十九條修正案，婦女有權(quán)投票參與政治被寫入憲法。這是美國女權(quán)運(yùn)動(dòng)的一大突破性進(jìn)展，推動(dòng)著女性關(guān)注家庭以外的世界，鼓舞了婦女團(tuán)體繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)立法改革的決心。弗洛倫斯·凱莉在給全國消費(fèi)者俱樂部的信件中提醒道：“國會(huì)在延遲行動(dòng)，美國對(duì)母親和孩子生命的看護(hù)，已經(jīng)降到名單上國家的最低點(diǎn)。”凱莉進(jìn)一步對(duì)尚未通過的母嬰法案進(jìn)行呼吁，并質(zhì)問國會(huì)。她指出，婦女會(huì)問“為什么國會(huì)希望母親與孩子去死？”[6]同年，全國婦女選民聯(lián)盟敦促各政黨支持母嬰法案。民主黨、社會(huì)黨、禁酒黨和農(nóng)民工黨對(duì)此提案表示支持，哈定總統(tǒng)也在10月1日的社會(huì)正義日演講中提到了這一問題。但大部分共和黨人對(duì)此置之不理。

此時(shí)，民間的呼聲不可小視。安·馬丁在《我們請(qǐng)不起一名醫(yī)生》中描寫了美國農(nóng)村的貧困婦女在生育和照顧嬰兒方面的困境：“‘我們想再到醫(yī)院生下一個(gè)孩子。’這位明尼蘇達(dá)的母親說，‘但我的最后一個(gè)嬰兒，高昂的費(fèi)用已經(jīng)使我們負(fù)債。因?yàn)樯鐓^(qū)中所有的汽車正用于剪羊毛，因此我不能立刻離開?！@次分娩只有一個(gè)接生婆參與，由于嚴(yán)重的并發(fā)癥導(dǎo)致嬰兒死亡。”[7]這種狀況是美國工業(yè)和農(nóng)村地區(qū)社會(huì)中的典型事例。文章最后指出，美國每年250萬名新生嬰兒中，平均每10個(gè)嬰兒就有1個(gè)在出生后的一年內(nèi)死亡。法國每年死去的新生嬰兒為1/13，澳大利亞和瑞典是1/14，挪威是1/17。新西蘭重視對(duì)產(chǎn)婦的護(hù)理，是世界上嬰兒死亡率最低的國家，只有1/20[8]。安·馬丁認(rèn)為，美國之所以成為世界上嬰兒死亡率最高的國家之一，是因?yàn)榕c他國相比，美國缺乏政府手段為產(chǎn)婦提供幫助。這一想法成為社會(huì)改革家們的共識(shí)。

二、謝珀德與唐納再次提出議案

1921年，在第67次國會(huì)聯(lián)合會(huì)議中，得克薩斯州參議員莫里斯·謝珀德和愛荷華州代表賀拉斯·唐納向國會(huì)遞交了與蘭金相似的“促進(jìn)產(chǎn)婦和嬰幼兒福利衛(wèi)生法”的提案。法案要求聯(lián)邦給每個(gè)州限定的撥款額為1萬美元，后每年分配額外的400萬美元，作為聯(lián)邦配套撥款計(jì)劃的一部分。各州要利用這1萬美元的撥款來制定方案，提高產(chǎn)婦的保健和嬰兒的護(hù)理水準(zhǔn)。兒童局負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理法令的實(shí)施，州政府官員要向兒童局匯報(bào)制定的計(jì)劃及其進(jìn)展情況。謝珀德引用的數(shù)據(jù)表明，美國每年有20萬名不到1歲的嬰兒和1.8萬名產(chǎn)婦死亡，但國會(huì)并未采取行動(dòng)以改善情況。法案提出后即遭到諸多議員反對(duì)，他們認(rèn)為該法案一旦生效，各級(jí)政府會(huì)被強(qiáng)行置于家庭生活的中心，這意味著傳統(tǒng)家庭模式的徹底毀滅[9]。

母嬰法案面對(duì)著極大的阻力，其抵制力量主要有美國醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)的醫(yī)生和反擴(kuò)權(quán)主義的女愛國者組織兩個(gè)來源。醫(yī)生們擔(dān)心政府的干預(yù)最終會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)中出現(xiàn)非醫(yī)療條款，有人詆毀這一法案為“社會(huì)主義的法案”。女愛國者團(tuán)體也譴責(zé)這項(xiàng)法案是共產(chǎn)主義和女權(quán)主義的陰謀。反女權(quán)主義的馬薩諸塞州的共和黨眾議員塞繆爾·溫斯洛，在幾個(gè)月的時(shí)間里拒絕舉行該法案的聽證會(huì)。愛麗絲·羅伯遜是堅(jiān)決反對(duì)婦女參政的教育家，也是當(dāng)時(shí)國會(huì)中唯一的女性，她也否定該法案[10]。密蘇里州的參議員詹姆斯·里德攻擊婦女游說者，他指責(zé)聯(lián)邦兒童局約定俗成的觀念似乎是告訴人們，只有沒有孩子的女人才能照顧產(chǎn)婦和嬰兒。

一些天主教組織也在辯論中表示反對(duì)。即便天主教會(huì)最初并未對(duì)此發(fā)表立場(chǎng)，甚有一些諸如全國天主教婦女理事會(huì)和全國天主教福利理事會(huì)等教會(huì)組織先前對(duì)法案表示過贊同。1921年，當(dāng)婦女組織代表在奧爾巴尼游說時(shí)，凱瑟琳·馬洛尼對(duì)女權(quán)活動(dòng)者們表示，她代表該州3.5萬的天主教婦女，反對(duì)這一提案。她譴責(zé)道，母嬰法案為各種各樣的惡性宣傳打開了大門，包括避孕和性衛(wèi)生[11]。換言之，凱瑟琳·馬洛尼認(rèn)為這一法案是向那些沒有良好條件撫養(yǎng)嬰兒的年輕人施壓，目的是阻止嬰兒降生。

婦女組織的領(lǐng)導(dǎo)者在不利的境況中積極開展活動(dòng)，動(dòng)員婦女投票以推進(jìn)改革，母嬰法案被默認(rèn)為當(dāng)時(shí)需要優(yōu)先完成的目標(biāo)。國會(huì)婦女聯(lián)合委員會(huì)對(duì)華盛頓近24個(gè)婦女組織進(jìn)行了游說活動(dòng)，并宣稱要為2000萬成員說話。委員會(huì)成員奔走游說的努力得到了草根階層的支持，大量信件、電報(bào)和個(gè)人代表團(tuán)“淹沒”了國會(huì)。若一位女性閱讀了那些發(fā)行量大的女性雜志，如《好管家》《畫報(bào)評(píng)論》《麥考爾》《女人的家庭伴侶》《描繪者》等，她就會(huì)接觸到很多對(duì)母嬰法案表示支持的文章[12]。主持法案起草工作的弗洛倫斯·凱莉后來說：“我堅(jiān)信，在我四十多年的奮斗歷程中所經(jīng)歷的一切活動(dòng)里，沒有一個(gè)像母嬰法案這樣，具有如此的重要性?！盵13]在國會(huì)作證時(shí)，她建議如果國會(huì)拒絕通過這一法案，就要譴責(zé)聯(lián)邦像試圖殺害耶穌的希律王一樣，在嬰兒死亡問題上不作為。

1921年4月，哈定總統(tǒng)將該法案重新遞交國會(huì)。當(dāng)他召開國會(huì)特別會(huì)議時(shí)，改革者們擔(dān)心新聞界可能會(huì)在處理關(guān)稅和預(yù)算問題中忽視母嬰法案。因此，他們督促哈定總統(tǒng)應(yīng)單獨(dú)列出該法案。哈定表示：“我認(rèn)為，得到強(qiáng)有力支持的母嬰法案將會(huì)迅速生效，從而增加我們?yōu)槿祟惱嫠鞯呢暙I(xiàn)?！盵14]在國會(huì)婦女聯(lián)合委員會(huì)的積極游說下，除哈定總統(tǒng)外，這一提案還得到了全美35個(gè)州的州長(zhǎng)以及美國勞工聯(lián)合會(huì)等個(gè)人及組織的支持?？v然美國醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)反對(duì)此法案，但協(xié)會(huì)內(nèi)部的一些內(nèi)科醫(yī)生、兒科醫(yī)生對(duì)此持贊成態(tài)度。包括全國婦女醫(yī)療協(xié)會(huì)在內(nèi)的其他醫(yī)療團(tuán)體，也支持該法案通過。

至1921年5月前，參議院教育和勞工委員會(huì)在數(shù)次聽證會(huì)上討論了母嬰法案。包括弗羅倫斯·凱莉和婦女組織發(fā)言人在內(nèi)的法案支持者們參與了聽證會(huì)。美國婦科協(xié)會(huì)成員認(rèn)為，這一法案干擾私人醫(yī)療行為，甚至可能導(dǎo)致社會(huì)化醫(yī)療。全國反對(duì)女權(quán)協(xié)會(huì)主席瑪麗·基爾布雷斯聲稱，這個(gè)法案是讓家庭受到來自政府官僚控制的、共產(chǎn)主義陰謀的一部分。她寫了一封長(zhǎng)達(dá)六頁的信譴責(zé)該法案。她認(rèn)為女權(quán)主義利益集團(tuán)提出的法案不能代表全體美國人，許多表示支持的美國人是受到了共產(chǎn)主義在外國實(shí)踐的鼓舞，這威脅著美國文明的核心。但法案的支持者們始終堅(jiān)信，該法案將賦權(quán)于國家以改善婦女和嬰兒的健康狀況。

最終，在兩院的表決中，參、眾兩院分別以63比7和279比39的票數(shù)通過法案。人們普遍認(rèn)為，這次表決順利通過的主要原因是國會(huì)議員懼怕在民意調(diào)查中受到懲罰。因?yàn)樵谂垣@得選舉權(quán)后，婦女投票量尚屬未知數(shù)。多年來，婦女政權(quán)論者在獲得選票時(shí)承諾清理門戶，聲稱婦女是以問題為導(dǎo)向，而非黨派為導(dǎo)向。因此，政客們擔(dān)心女性選民會(huì)為此投下一票，或與一般政黨保持距離。歷史學(xué)者指出，母嬰法案以壓倒性的票數(shù)通過是因?yàn)閲鴷?huì)議員忌憚新生且未知的女性投票權(quán)，如果拒絕該法案，可能會(huì)失去女性選民在未來選舉中的支持。正如愛荷華州共和黨參議員威廉·凱尼恩在表決后所言，女性游說團(tuán)體給兩院帶來了恐懼。他說：“如果議員們可以在隱形的房間里進(jìn)行單獨(dú)的秘密投票，那么這個(gè)議案會(huì)被否決。但出于國會(huì)婦女聯(lián)合委員會(huì)的壓力，他們不敢投反對(duì)票?！盵15]

在法案通過的慶祝演講中，時(shí)任全國婦女選民聯(lián)盟主席莫德·伍德·帕克堅(jiān)信，法案的頒布是整個(gè)婦女群體的勝利。它不僅是美國立法進(jìn)程中的一大進(jìn)步，更是女性作為選民，勇于承擔(dān)公民責(zé)任的表現(xiàn)[16]。女權(quán)主義者們認(rèn)為，這一法案的通過是“改革者建立健康兒童診所體系，提高窮人健康的夢(mèng)想的第一步”[17]。

1921年11月23日，母嬰法案正式生效。修改后的法案規(guī)定聯(lián)邦從財(cái)政部撥款48萬美元，各州自愿參與，資金在各州之間平均分?jǐn)?。?lián)邦政府為四個(gè)方面的活動(dòng)提供配套資金：婦女和兒童保健診所，雇用醫(yī)生和護(hù)士來教育和照顧孕婦和母親及其子；護(hù)士拜訪，教育和照顧孕婦和新媽媽；助產(chǎn)士培訓(xùn)；營養(yǎng)和衛(wèi)生信息的推廣。母嬰法案受到了州政府的歡迎，1922年就有41個(gè)州通過了通過了法案。

母嬰法案的通過意味著女權(quán)運(yùn)動(dòng)的另一個(gè)里程碑，這一法案不僅保護(hù)產(chǎn)婦與嬰兒的健康，也擴(kuò)大了公共事務(wù)中婦女的影響，并將政府主導(dǎo)的“慈善立法”建立起來。

三、法案頒布的影響與后續(xù)

1921年11月后，許多州通過母嬰法案接受了聯(lián)邦的資助。他們興建保健所，舉辦了大量幼兒護(hù)理研討會(huì)，對(duì)護(hù)士進(jìn)行跟蹤訪問，并在全國范圍內(nèi)發(fā)行教育書籍。這些改革措施在很大程度上改善了婦嬰的護(hù)理問題。梅奧兄弟等醫(yī)學(xué)領(lǐng)域和大學(xué)的一些杰出人才，都是法案的堅(jiān)定擁護(hù)者。婦女醫(yī)療協(xié)會(huì)通過刊物對(duì)法案進(jìn)行推廣，呼吁聯(lián)邦增加對(duì)婦女的援助。

盡管兒童局和許多組織都認(rèn)為母嬰法案取得了成功，但法案通過后長(zhǎng)期遭到保守派的反對(duì)。全國婦女黨認(rèn)為它把所有的女性都?xì)w為“母親”。美國醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)的醫(yī)生依舊堅(jiān)持反對(duì)醫(yī)療護(hù)理領(lǐng)域受到聯(lián)邦政府和婦女改革者的干涉與介入，拒絕聯(lián)邦以任何形式資助保健和社會(huì)福利項(xiàng)目。婦女節(jié)育運(yùn)動(dòng)創(chuàng)始人瑪格麗特·桑格對(duì)它也不滿意，因?yàn)樗珜?dǎo)的避孕與節(jié)制婚育的理念與母嬰法案相左。她宣稱：“婦女想少要幾個(gè)孩子，但母嬰法案卻會(huì)讓她們生更多?！盵18]在她眼中，這一法案看似仁慈，實(shí)則淺薄。

聯(lián)邦為這一項(xiàng)目提供了五年的資金。由于后期來自保守派和美國醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)的壓力越來越大，國會(huì)未能通過延長(zhǎng)母嬰法案的決議，但他們批準(zhǔn)了為期兩年的資金延期。有學(xué)者認(rèn)為，到了1927年，女性的投票模式對(duì)政客來說已不再神秘。而且婦女們?cè)谕粏栴}上的意見并不統(tǒng)一，因此她們就沒有形成集中而強(qiáng)大的力量向國會(huì)施壓。一旦沒有來自潛在的婦女選票群體的壓力，國會(huì)就不再有動(dòng)力繼續(xù)為該法案提供資金。1929年6月30日，法案因?yàn)闆]有資金保障而終止。20年代末30年代初，經(jīng)濟(jì)大蕭條開始，各地對(duì)婦嬰的福利計(jì)劃大幅減少或完全結(jié)束。

雖然母嬰法案未能延續(xù)，但數(shù)據(jù)表明，1921年至1927年間，美國的產(chǎn)婦死亡率從約千分之六十七降到千分之六十二，嬰兒死亡率從千分之七十五降至千分之六十四。專家們認(rèn)為，法案救助了數(shù)以萬計(jì)的嬰兒。兒童局在審核報(bào)告中指出，在受聯(lián)邦資金支持的時(shí)間里，法案推動(dòng)了18萬次護(hù)理研討會(huì)的召開，建立了2978個(gè)常設(shè)產(chǎn)前護(hù)理中心，對(duì)護(hù)士進(jìn)行了300萬次家訪，發(fā)放了2000多萬件文獻(xiàn)[19]。在最后的四年里，美國已經(jīng)有超過400萬的嬰兒和70萬的準(zhǔn)媽媽。

事實(shí)上，母嬰法案也留下了“遺產(chǎn)”。1935年8月，美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福簽署《社會(huì)保障法》，這一法案在1939年修訂后，于第五編第一部分的內(nèi)容里規(guī)定為婦女和嬰兒的健康提供聯(lián)邦補(bǔ)助金，這與母嬰法案中的概述十分相似。此外，收集人口動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)資料的方式也受到普遍采納。通過努力，進(jìn)行出生登記的州數(shù)量又增加了18個(gè)。

四、結(jié)語

母嬰法案在女權(quán)運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮的重要作用不可忽視，它開啟了直接在聯(lián)邦一級(jí)處理婦女和兒童問題的形式，成為第一個(gè)由聯(lián)邦政府資助的社會(huì)福利計(jì)劃。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域取得的進(jìn)步表明，州和地方機(jī)構(gòu)可以在聯(lián)邦全局性的指導(dǎo)下為大眾提供教育和預(yù)防性的護(hù)理，對(duì)產(chǎn)婦和嬰兒的生活產(chǎn)生積極影響，一些婦女組織也在這項(xiàng)工作中積累了經(jīng)驗(yàn)。她們的努力和付出表明，在1920年婦女獲得選舉權(quán)后，維權(quán)運(yùn)動(dòng)依然發(fā)揮著強(qiáng)大的作用。女性社會(huì)改革者在國會(huì)為法案堅(jiān)持不懈地游說，積極推動(dòng)著社會(huì)對(duì)婦女處境的關(guān)注和女權(quán)運(yùn)動(dòng)前進(jìn)的步伐。她們?cè)诰S護(hù)婦女權(quán)益的活動(dòng)中扮演的角色成為20世紀(jì)20年代進(jìn)步主義的典范。