“體驗式執(zhí)法”及其法治化路徑

關(guān) 愛， 王玉樓

(西北政法大學 行政法學院， 西安 710122)

一、問題提出

2016年，深圳交警為整治機動車司機亂開遠光燈的違法行為推出“體驗式執(zhí)法”活動，對多名在明亮的城市路面開遠光燈的司機進行處罰，請其坐在“遠光燈體驗專用椅子”上看遠光燈一分鐘，體驗車輛遠光燈的照射，感受遠光燈的危害，促使其通過切身體會加深對亂開遠光燈危害的認識。此種執(zhí)法方式一經(jīng)報道即引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注，叫好者有之，質(zhì)疑者有之，叫停者亦有之[1]。無論是支持還是質(zhì)疑，深圳交警的“體驗式執(zhí)法”無疑為行政執(zhí)法開辟了一條新思路，它蘊含的執(zhí)法理念、執(zhí)法方式和自身存在的優(yōu)點及弊端，也為學者們對行政執(zhí)法方式的理論研究提供了極為重要的素材。其實，近年來“體驗式執(zhí)法”這種新的執(zhí)法方式已經(jīng)被廣泛運用到多類違法行為的治理過程中，但是由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，“體驗式執(zhí)法”在法律適用上還存在一些問題，極易產(chǎn)生適用異化的現(xiàn)象，因此有必要對其做進一步研究。

二、“體驗式執(zhí)法”的概念界定及性質(zhì)分析

(一)“體驗式執(zhí)法”的概念界定

目前我國關(guān)于“體驗式執(zhí)法”的研究還不夠深入，當前的文獻資料中鮮有對該種行為方式的理論界定，大多是將其作為不同種類的處罰方式進行描述。但作為一種新興的執(zhí)法手段，由于在執(zhí)法實踐中有備受執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員的青睞而廣泛適用的趨勢，有必要對其進行理論上的界定。本文通過總結(jié)“體驗式執(zhí)法”的方式與特點，歸納其共性，認為“體驗式執(zhí)法”是指相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)為貫徹法律法規(guī)，以不同手段、方法、措施為載體，促使違法者換位思考，親身體驗其違法行為的危害性與嚴重性，從而教育違法者自覺維護社會利益和公眾秩序的執(zhí)法方式。

(二)“體驗式執(zhí)法”的性質(zhì)分析

關(guān)于“體驗式執(zhí)法”的性質(zhì)，學界有不同的觀點，至今還未有定論。有人認為其屬于行政指導，也有人認為其屬于行政處罰，同時還有學者認為“體驗式執(zhí)法”兼具了行政指導與行政處罰的特征，但行政指導只是對其的“包裝”，而行政處罰方才是其實質(zhì)[2]。

1.“體驗式執(zhí)法”的性質(zhì)并非行政指導

有人認為“體驗式執(zhí)法”的性質(zhì)為行政指導，本文認為“體驗式執(zhí)法”不屬于行政指導的范疇。行政指導是行政機關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，依據(jù)國家法律或政策，對特定的行政相對人運用誘導、勸告等非強制性手段，獲得相對人同意或協(xié)作，引導相對人采取或不采取某種行為，以實現(xiàn)一定行政目的的行為[3]?！绑w驗式執(zhí)法”的前提是發(fā)生了程度輕微的違法行為，執(zhí)法人員在處理中，雖然大多數(shù)地區(qū)的執(zhí)法人員在形式上征求了行政相對人對處理措施的意見，但由于提供的其他替代處理方式往往更為嚴厲，所以實質(zhì)上還是要求違法人接受“體驗式執(zhí)法”活動，這決定了該執(zhí)法方式具有一定的強制性，行政相對人并沒有自由選擇的余地，只能接受執(zhí)法人員的處罰與教育，故其不符合行政指導非強制性的性質(zhì)。

2.“體驗式執(zhí)法”在性質(zhì)上屬于行政處罰

行政處罰是指享有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序?qū)`反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織給予行政制裁的行政行為[4]。我國《行政處罰法》制定較早，主要以“列舉+兜底”的方式對行政違法行為的處罰進行規(guī)定。而隨著社會的發(fā)展和社會生活日漸豐富，行政機關(guān)“以人為本”的執(zhí)法理念越來越強，隨之創(chuàng)新的人性化執(zhí)法手段愈發(fā)多樣，故僵化的理解與適用法條顯然是不妥的?！绑w驗式執(zhí)法”有兩個特點：一是行為人的行為具有違法性；二是執(zhí)法人員給予的處罰并非傳統(tǒng)的處罰方式。那么這種新的處罰方式是否具有行政處罰的性質(zhì)呢？胡建淼教授曾系統(tǒng)地分析了區(qū)分行政處罰的標準，即以行政性、具體性、外部性、最終性、制裁性以及一次性作為界定行政處罰的主要衡量標準[5]。毋庸置疑，“體驗式執(zhí)法”行為顯然具有行政性、具體性、外部性、一次性的特性；本文認為其也具有最終性的特征，最終性即對該違法行為進行“體驗式執(zhí)法”即為結(jié)束，不會再對其進行二次其他處罰；另外，“體驗式執(zhí)法”還具有制裁性的特征，制裁性指強制違法者為其違法行為付出對應(yīng)的、對其不利的代價，“體驗式執(zhí)法”是以違法者親身體驗其違法行為危害性的方式接受法律制裁，只是該制裁的方式較為平和軟化罷了。由上述分析可知，“體驗式執(zhí)法”符合行政處罰的六個特性，故本文認為其性質(zhì)為行政處罰。當然“體驗式執(zhí)法”與其他處罰方式相比有一個很大的特點，即更偏重于教育功能，是以親身體驗為手段，以教育為目的的行政處罰。

三、“體驗式執(zhí)法”的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實障礙

“體驗式執(zhí)法”雖是新生事物，但并非空穴來風，而是有著堅實的理論基礎(chǔ)。具體來說，法律責任目的理論、以人為本理念以及權(quán)利本位論是 “體驗式執(zhí)法”的理論支撐。但該執(zhí)法方式的確也存在著無法在當前法律法規(guī)中找到明確依據(jù)的現(xiàn)實障礙。

(一)“體驗式執(zhí)法”的理論基礎(chǔ)

1.法律責任目的理論

法律責任的目的主要通過法律責任的功能來實現(xiàn)的，其功能為懲罰、救濟、預防[6]。即通過克加法律責任以達到對違法者進行懲罰、對受害者進行救濟和預防今后違法行為的目的，其中懲罰側(cè)重于對違法者的處罰、救濟側(cè)重于對受害人的賠償，而預防則側(cè)重于避免今后類似違法行為的再犯，這三個目的各有側(cè)重，不可偏廢，但預防應(yīng)當是終極目的，只有充分彰顯法律責任的預防功能才可最大效率地實現(xiàn)適用法律責任的目的。實踐中一些行政違法行為較為輕微，并沒有造成實際的損害后果，因此在對這些行為的處理中，不需要考量對受害者進行救濟的問題，應(yīng)當著重考量適用何種執(zhí)法措施才能達到處罰與預防的目的，而“體驗式執(zhí)法”通過讓違法者親身體驗其違法行為的危害性，既可達到懲罰的目的，也可促使其換位思考與體驗其行為的危害性，從而達到教育的目的，同時也完全符合比例原則，因此該執(zhí)法方式充分體現(xiàn)了法律責任目的理論的價值指向。

2.以人為本的理念

《書經(jīng)》有云：“民為邦本，本固邦寧。”自古以來，我國就提倡以人為本的價值理念。從行政執(zhí)法的角度來說，以人為本的理念精辟地展示了行政行為人文化、公民權(quán)利和政府責任法制化的嶄新視野[7]。行政機關(guān)執(zhí)法時，是法律從文字規(guī)定變?yōu)楝F(xiàn)實權(quán)利義務(wù)的一刻，執(zhí)法應(yīng)該堅持以人為中心，尊重人的尊嚴，保障人的權(quán)利。相較于剛性的行政處罰而言，“體驗式執(zhí)法”對應(yīng)于輕微的違法行為，是以更加人性化的方式進行教化，由此可以降低行政執(zhí)法活動中的抵觸情緒，對違法者起到警示與告誡的效果，從而維護社會秩序與公共安全，這是對以人為本理念的充分詮釋。

3.權(quán)利本位論

權(quán)利本位論認為“法以權(quán)利為起點”，在權(quán)利義務(wù)的關(guān)系上，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段。權(quán)利本位的主張無疑要盡量排斥或否定強制行政行為的過多、過濫，因為強制意味著對行政相對方權(quán)利和自由的限制和剝奪[8]。而對于輕微的違法行為采用“體驗式執(zhí)法”這種易于接受的平和方式，恰恰可以在把權(quán)利保護放在首位的理念中尋得一處平衡。通過“體驗式執(zhí)法”，不僅可以利用輕微的處罰達成教育預防、防止再犯的目的，還能達到變行政機關(guān)與行政相對人由對立到統(tǒng)一的和諧局面的目的，減少官民矛盾沖突，故“體驗式執(zhí)法”是權(quán)利本位的必然趨勢與反映。

(二)“體驗式執(zhí)法”的現(xiàn)實障礙

在執(zhí)法實踐中，“體驗式執(zhí)法”之所以備受爭議，究其根本，源于其無法在當前法律法規(guī)中找到明確的依據(jù)。眾所周知，公權(quán)力機關(guān)的執(zhí)法活動必須有明確的法律依據(jù)且應(yīng)在其權(quán)限范圍內(nèi)進行?！缎姓幜P法》確立了處罰法定原則，并在第三條中明文規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。故“體驗式執(zhí)法”，因其缺少法律的明文規(guī)定而在實施中遇到了巨大阻礙，執(zhí)法行為的合法性不被認可。

“體驗式執(zhí)法”方式的本義是讓行政相對人更易接受對其進行的處罰教育，從而自愿遵守法律，以靈活多樣性的執(zhí)法方式緩解強制執(zhí)法的單一僵化性，處于行政相對人的位置為其考慮，而非執(zhí)法權(quán)限的隨意擴大，是符合人文主義精神與現(xiàn)代法治觀念的?！绑w驗式執(zhí)法”雖然在本質(zhì)上為行政處罰，但同時包含了很大的教化引導的成分，上文已經(jīng)論述了其不但具有堅實的理論基礎(chǔ)，而且也具有強烈地現(xiàn)實需要，故如何使之入法或是合乎法律的規(guī)定，便成為當下亟須解決的問題。

四、“體驗式執(zhí)法”的法治化路徑

我國現(xiàn)階段的“體驗式執(zhí)法”只存在于實踐中，與其有關(guān)的法規(guī)領(lǐng)域幾乎為空白，雖然該執(zhí)法方式靈活多樣、偏重教化，能夠適應(yīng)現(xiàn)代行政的要求，但只有將其納入法治化軌道才是在我國語境下合法適用的前提。

(一)完善“體驗式執(zhí)法”的相關(guān)立法

我國當前的政府立法在法律責任設(shè)定方面存在過分強調(diào)法律責任的懲罰功能，過多依賴財產(chǎn)罰、資格罰和人身罰等法律責任形式，對警告、通報批評等法律責任設(shè)定較少[9]?！绑w驗式執(zhí)法”雖然為行政處罰，但該處罰行為又以強調(diào)教育功能為突出特征，具有行政處罰中申誡罰之色彩，因此可作為與立法中的警告、通報批評類似的法律責任加以設(shè)定，如此可彌補此類責任設(shè)定的不足。另外，在設(shè)定該項責任時，由于“體驗式執(zhí)法”畢竟是新生事物，所以應(yīng)在全國范圍內(nèi)選擇個別城市作為試點，在地方性法規(guī)中增加對“體驗式執(zhí)法”的概括性規(guī)定。在地方立法實踐成功后，可總結(jié)經(jīng)驗將其納入“法律”的層面。需要特別指出的是，我國還應(yīng)當建立 “體驗式執(zhí)法”方式的配套制度，如登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次接受同一“體驗式執(zhí)法”的違法行為人轉(zhuǎn)換適用更重一類的行政處罰，如此可建立起各法律責任間的有效銜接，便于執(zhí)法機關(guān)有針對性地選擇適用?？偠灾?，只有通過完善相關(guān)立法，將“體驗式執(zhí)法”納入法治軌道，盡快解決其在實施過程中“于法無據(jù)”的現(xiàn)實障礙，才能減少其在適用過程中可能產(chǎn)生的不良影響及爭議。

(二)運用比例原則，把握執(zhí)法之“度”

行政比例原則包括適當性、必要性和合比例性三個子原則，這就要求行政機關(guān)采取的行政手段對于行政目的的實現(xiàn)是適當?shù)?，對相對人利益的侵害或限制是最小的，同時還要求對相對人權(quán)益的干預不得超過所追求的行政目的。比例原則以維護和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，其本質(zhì)是基于行政執(zhí)法“人性化”的考量而對執(zhí)法自由裁量權(quán)的必要干預，因此執(zhí)法的“度”是衡量執(zhí)法是否合理的一個重要因素，這在“體驗式執(zhí)法”中也不例外。在具體實踐中，深圳交警的遠光燈“體驗式執(zhí)法”雖能起到教育、制裁違法者濫用濫開遠光燈，達到改善交通秩序的目的，但長時間的強光照射會影響司機的視力健康，嚴重的甚至可導致瞬間失明，這其實違背了比例原則中的必要性原則，對相對人利益并非是最小的侵害，此種“體驗式執(zhí)法”手段還應(yīng)三思。與此同時，長沙市針對自行車、摩托車、汽車、小商小販等占用盲道的行為，開具“體驗式罰單”，即要求因占用盲道而接受處罰的行政管理相對人蒙上眼睛在盲道上走一段，體驗盲人在有障礙的盲道上行走的不便，這樣的執(zhí)法方式既能讓公眾體會到盲人出行的不易，又能使其意識到自身違法行為的危害性從而自覺遵守法律法規(guī)，該“體驗式執(zhí)法”成功運用了比例原則，把握了執(zhí)法之“度”，是值得肯定的。

(三)健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系，配套問責機制

“體驗式執(zhí)法”是一種溫和的、偏重于教化的處罰措施，這些特性決定了其執(zhí)法方式具有多樣性和靈活性的特點，其適用效果對行政主體的執(zhí)法水平和責任心具有較大的依賴性，運用得當，可以教育公民約束自己的違法行為，而運用不當，則可能導致兩個極端，要么不作為，導致放縱了違法行為，要么濫作為，導致異化為其他處罰措施，從而失去了“體驗式執(zhí)法”的優(yōu)勢。雖然依法履責、恪盡職守是執(zhí)法人員的職責所在，但如果執(zhí)法人員未盡職責的話，執(zhí)法監(jiān)督就顯得非常必要了。我國已建立了行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但執(zhí)法監(jiān)督仍十分薄弱，常常出現(xiàn)監(jiān)督不力、監(jiān)督不到位等現(xiàn)象。為了克服上述消極現(xiàn)象，首先，應(yīng)從制度上明確“體驗式執(zhí)法”的適用范圍和適用條件，并在此基礎(chǔ)上明確監(jiān)督人員的監(jiān)督標準和監(jiān)督責任；其次，將監(jiān)督人員的履職情況納入對監(jiān)督人員的工作考核，并配套相應(yīng)的問責機制，以促使相關(guān)人員正確履行監(jiān)督職責?？偟膩碚f，行政監(jiān)督系統(tǒng)能否有效運轉(zhuǎn)對執(zhí)法機關(guān)提高執(zhí)法水平有很大的影響作用，構(gòu)建科學的執(zhí)法監(jiān)管是行政執(zhí)法規(guī)范化的重要保障。