塑造行政復(fù)議公信力
——新時(shí)期行政復(fù)議制度的完善發(fā)展

權(quán) 欣

一、研究背景

《中華人民共和國(guó)確立起行政復(fù)議法》于1999年4月經(jīng)審議通過后公布，這標(biāo)志著行政復(fù)議和行政訴訟為主體的雙重救濟(jì)體系在中國(guó)建立起來，并在最初的一段時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生了積極的作用，推動(dòng)了實(shí)務(wù)工作的落實(shí)。但也由于我國(guó)行政復(fù)議制度在初期構(gòu)建時(shí)，考慮過多的政治因素，反而忽略了內(nèi)在的建構(gòu)，因而，在實(shí)踐中，可操作性與預(yù)期存在著很大出入，行政復(fù)議的維持率較高，公民對(duì)于制度本身的公平公正存疑，公信力較弱。隨著實(shí)踐的不斷落實(shí)，甚至出現(xiàn)了“復(fù)議冷，信訪熱”的現(xiàn)象，行政復(fù)議制度逐漸暴露出自身的不足和缺陷。2008年9月，在下發(fā)的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知中，決定在部門、省、市、自治區(qū)、直轄市試點(diǎn)行政復(fù)議委員會(huì)，確定了在北京等8個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)工作，由此展開了行政復(fù)議體制變革。2010年增加到12個(gè)省市，截至2017年，24個(gè)省市確定了試點(diǎn)。經(jīng)過這幾年的實(shí)踐與發(fā)展，同比提高的不僅包括行政復(fù)議率，還包括行政糾錯(cuò)率、同比下降的則表現(xiàn)在申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議后又提起行政訴訟的比率，這些都證明了行政復(fù)議制度的發(fā)展取得了良好的效果。2015年，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》進(jìn)行了新修改，確立了首長(zhǎng)出庭、復(fù)議維持原行政行為的作共同被告等制度，對(duì)行政復(fù)議工作的實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，中國(guó)行政復(fù)議制度改革進(jìn)入深水處，經(jīng)歷著新的考驗(yàn)和抉擇。

二、行政復(fù)議制度中存在的問題

(一)行政復(fù)議制度功能定位不清

只有清晰明確的定位才能保證行政復(fù)議制度獨(dú)立發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用。但是，關(guān)于行政復(fù)議的功能定位仍然存在著許多爭(zhēng)議分歧，焦點(diǎn)集中在行政復(fù)議功能定位是權(quán)利救濟(jì)還是行政內(nèi)部監(jiān)督上。將行政復(fù)議的功能定位為行政機(jī)關(guān)的自身內(nèi)部監(jiān)督，可以自行糾正，主要是從立法者的角度出發(fā)。因?yàn)樵谛姓?fù)議的相關(guān)立法中，都反映著立法者對(duì)此的態(tài)度是內(nèi)部監(jiān)督，特別是《行政復(fù)議法》第 22 條關(guān)于復(fù)議審查原則的書面審查辦法的規(guī)定，也體現(xiàn)著行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督特點(diǎn)。從《行政復(fù)議法》的頒布落實(shí)后所取得的成果來看，這種定位對(duì)行政復(fù)議初步發(fā)展所起的巨大作用值得被肯定，但對(duì)于行政復(fù)議整個(gè)發(fā)展進(jìn)程來說，錯(cuò)過了一個(gè)把定位糾正為“權(quán)利救濟(jì)”的機(jī)會(huì)，在后續(xù)不斷的落實(shí)中產(chǎn)生了行政復(fù)議程序效率低下、參與原則缺位、審理缺乏公開性等問題。在實(shí)踐中，尤其是在證據(jù)規(guī)則、聽證制度和法律適用方面，法律規(guī)定含糊不清，有些甚至沒有規(guī)定，導(dǎo)致只能依照行政訴訟相關(guān)規(guī)則來處理。[1]在與行政訴訟的銜接上，復(fù)議與訴訟的一致性要達(dá)到什么程度，受案范圍、審理標(biāo)準(zhǔn)和方式等方面應(yīng)該作何規(guī)定，這些一直是復(fù)議機(jī)關(guān)和法院在實(shí)務(wù)操作中的頭疼對(duì)象。共同被告制度實(shí)施以后，上述一部分問題得到解決，有一些反而出現(xiàn)更大問題。

(二)行政復(fù)議受案范圍過于狹窄

行政復(fù)議的受案范圍真正意義上的規(guī)定在《行政復(fù)議法》第六條中，通過的列舉方式規(guī)定了11項(xiàng)內(nèi)容，很明顯，這個(gè)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，并不能發(fā)揮出制度本身的優(yōu)勢(shì)和作用。目前，行政復(fù)議法中關(guān)于復(fù)議對(duì)象的規(guī)定，一般是針對(duì)具體行政行為，修訂后的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》將所有的“具體行政行為”都改為了“行政行為” ，在第七條中補(bǔ)充性地將部分抽象的行政行為添加歸入行政復(fù)議受理范圍內(nèi)，但是，依然不夠。不是所有的行政行為都可以簡(jiǎn)單地歸為具體行政行為或抽象行政行為，有一部分很模糊，很難說是具體還是抽象，這部分行政行為發(fā)生頻率不比前兩者少，然而與此相對(duì)應(yīng)的復(fù)議機(jī)制卻不健全，難以糾正，也一定程度上造成了“受理難”的客觀現(xiàn)象，一定程度上威脅著社會(huì)安定。另外，《行政復(fù)議法》第八條明確了，對(duì)行政處分或其他人事處理決定不服的解決方法是提出申訴。也就是說，這些不在行政復(fù)議的范圍內(nèi)，然而，理論上看，所有行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生利害關(guān)系的行為都應(yīng)該屬于這個(gè)范圍，不僅是行政處分及人事處理，也包括行政執(zhí)法，公權(quán)行使過程中的糾紛等，隨著行政復(fù)議制度的不斷完善，繼續(xù)采取列舉的方式，劃定行政復(fù)議的范圍是極不合適也不合理的，改革之舉迫在眉睫。[2]

(三)行政復(fù)議受理方式與程序有待完善

在《行政復(fù)議法》22條中規(guī)定了書面審查的方式，在申請(qǐng)人有要求，或相關(guān)機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的狀況下，也可向有關(guān)組織人員調(diào)查，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見。由此可見，自1999年行政復(fù)議法通過后，其復(fù)議的方式未曾更改過，一直采取書面復(fù)議，雖然后來頒布的 《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了補(bǔ)充，第33條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)組織適用聽證的情形，但是有關(guān)聽證的立法過于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)，缺乏對(duì)舉證責(zé)任、期限等的規(guī)定，實(shí)踐中，申請(qǐng)人無法在此基礎(chǔ)上提供有效證據(jù)。而且還擴(kuò)大了工作人員的自由裁量權(quán)。另外，書面審查方式相對(duì)封閉，實(shí)踐中，復(fù)議幾乎由行政復(fù)議單位一方處理，不能有效監(jiān)督；申請(qǐng)復(fù)議的案件本身爭(zhēng)議性較大，要想全面的審理，僅靠書面材料難度較大，而且復(fù)議決定只包括結(jié)論。這種封閉的審查方式給了部分領(lǐng)導(dǎo)干涉的機(jī)會(huì)，群眾自然對(duì)行政復(fù)議的公正性疑慮重重。

其次，由于上文提到的行政復(fù)議的立法定位問題，實(shí)務(wù)操作中行政復(fù)議逐級(jí)申報(bào) 、層層審批，造成的后果就是實(shí)際審理時(shí)間的減少，又沒有將復(fù)議程序類型有效分類，也在一定程度上造成了復(fù)議公信力不足不良影響。

(四)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)分散、權(quán)責(zé)不一致

首先，在《行政復(fù)議法》中，第三條內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定表明我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，與其對(duì)應(yīng)。十二條至十五條規(guī)定了行政復(fù)議案件管轄體系，上至國(guó)務(wù)院下至縣級(jí)人民政府的各級(jí)政府及其職能部門都可以成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)，只有未設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的縣級(jí)政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及縣級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)不屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)。[3]這種立法設(shè)置的結(jié)果就是我國(guó)有極多的行政復(fù)議機(jī)關(guān)組織體，與此相對(duì)應(yīng)的行政復(fù)議必然數(shù)量龐大，無論監(jiān)督還是管理都存在很大困難。

其次，權(quán)利與職責(zé)不能實(shí)際相對(duì)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)從屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，作為機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其人員資金配置由所在復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在實(shí)務(wù)中審查具體行政行為是否合法、適當(dāng)，并擬訂行政復(fù)議決定，但是根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，最終的決定權(quán)卻是由行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)決定，換句話說，機(jī)構(gòu)實(shí)際擔(dān)任的是“助理”角色。[4]雖議卻不能決，不得不聽命于復(fù)議機(jī)關(guān)。而且在人事管理規(guī)定中沒有關(guān)于我國(guó)行政復(fù)議人員沒有單獨(dú)的規(guī)定，在崗的行政復(fù)議工作人員雖隸屬于政府法制辦，但又經(jīng)常同其他機(jī)關(guān)相關(guān)崗位上進(jìn)行流動(dòng)工作，行政復(fù)議人員隊(duì)伍不穩(wěn)定性十分明顯。同時(shí)行政復(fù)議人員也缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，復(fù)議工作的質(zhì)量可想而知。[5]

三、探索完善我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度

(一)明確行政復(fù)議的功能定位問題

制度改革的前提是要對(duì)制度功能定位的明確，只有確立清晰準(zhǔn)確的功能定位，才能為機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，程序設(shè)定等問題的進(jìn)一步改進(jìn)提供更為準(zhǔn)確有效的指引。面臨復(fù)雜多變的社會(huì)大環(huán)境，單一化、絕對(duì)化行政復(fù)議的功能是不恰當(dāng)?shù)?，越來越多的學(xué)者也更認(rèn)同行政復(fù)議制度多元化的功能定位，在內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)和解決爭(zhēng)議三功能中找到恰當(dāng)?shù)钠胶?。“行政?fù)議的功能應(yīng)當(dāng)從不同立場(chǎng)來進(jìn)行分析詮釋，在整個(gè)復(fù)議體系中，站在復(fù)議機(jī)關(guān)的立場(chǎng)上，解決糾紛爭(zhēng)議是行政復(fù)議的功能，站在行政復(fù)議申請(qǐng)人的立場(chǎng)上，申請(qǐng)人期待的就是其權(quán)利可以得到救濟(jì)，被申請(qǐng)人的立場(chǎng)，即期待這種行政權(quán)利可以得到監(jiān)督”[6]

從我國(guó)當(dāng)前行政復(fù)議案件數(shù)量對(duì)比數(shù)據(jù)來看，司法救濟(jì)途徑通常是行政相對(duì)人的首選，因此落實(shí)行政復(fù)議多元化功能定位，建構(gòu)獨(dú)立的專職化解決行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議機(jī)制，把解決行政爭(zhēng)議作為行政復(fù)議的首要功能，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源，同時(shí)以內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)為輔助，主次結(jié)合，更有效率地發(fā)揮出行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)合法權(quán)利救濟(jì)和保護(hù)，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政。

(二)保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

目前，我們首先要明確的問題即行政復(fù)議委員會(huì)的定位究竟是獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)還是專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，根據(jù)已下達(dá)的試點(diǎn)通知其實(shí)可以明確，行政復(fù)議委員會(huì)是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。基于此，行政復(fù)議委員享有獨(dú)立的裁決權(quán)，雖然隸屬于政府內(nèi)部，但是可以自己的名義進(jìn)行行政復(fù)議活動(dòng)，各級(jí)委員會(huì)從屬于相對(duì)應(yīng)級(jí)別的政府，上級(jí)與下級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)間只是一種業(yè)務(wù)上的幫助指導(dǎo)關(guān)系，并不是絕對(duì)的上下級(jí)關(guān)系，并且有相對(duì)獨(dú)立的法律地位。其次，改革行政復(fù)議委員會(huì)的案件受理模式就目前全國(guó)現(xiàn)行狀況，各地的受理模式并不完全相同，有些相對(duì)集中，有些相較分散一些。但無論哪種情況，“集中”模式都與我國(guó)現(xiàn)行的基本法有所出入。針對(duì)此，已有的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)我們可以適當(dāng)借鑒，例如韓國(guó)，在行政復(fù)議委員會(huì)內(nèi)部下根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)不同規(guī)模大小的委員會(huì)，每一委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)區(qū)域，各自分工處理其區(qū)域內(nèi)案件的管理調(diào)控和接收。這種區(qū)分與統(tǒng)一結(jié)合的方式，一方面能夠提高行政復(fù)議的效率，另一方面也一定程度上保證了行政復(fù)議的質(zhì)量。對(duì)復(fù)雜、影響重大的案件制定分案標(biāo)準(zhǔn)，作為一項(xiàng)兜底條款，明確規(guī)定哪些案件類型應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議委員會(huì)審查。其實(shí)這有點(diǎn)類似于委員會(huì)審批的制度設(shè)計(jì)，既能準(zhǔn)確定位行政復(fù)議委員會(huì)受理案件的類型，又能對(duì)一些新案件進(jìn)行了兜底，進(jìn)行彈性的適用。這些負(fù)責(zé)各個(gè)區(qū)域的委員會(huì)，對(duì)于復(fù)雜重大的案件進(jìn)行了縱向的把關(guān)，能有利于行政復(fù)議委員在開展工作時(shí)能分清事情緊急與否，使案件的辦理更為科學(xué)高效。

(三)適當(dāng)拓寬行政復(fù)議的受案范圍

如前所述，概括加列舉式的行政復(fù)議受案范圍隨著社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，弊病也越來越明顯。為了更好地處理行政爭(zhēng)議案件，行政復(fù)議的受案范圍也應(yīng)該對(duì)比2015年修訂的行政訴訟法有所改變，具體應(yīng)該將此范圍調(diào)整為包含行政訴訟案件在內(nèi)的受案范圍。因?yàn)樵谖覈?guó)法律穩(wěn)定的大環(huán)境下，從對(duì)行政復(fù)議與訴訟程序銜接的發(fā)展趨勢(shì)來看，在往后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)行政復(fù)議與訴訟相銜接的基本原則都是以堅(jiān)持自由選擇為主，復(fù)議前置為輔，那么出現(xiàn)行政爭(zhēng)議，當(dāng)事人就有選擇解決爭(zhēng)議方式的權(quán)利，如果兩者的受案范圍區(qū)別較大，權(quán)利想得到救濟(jì)就有困難，而且，根據(jù)現(xiàn)行法，當(dāng)事人對(duì)復(fù)議決定不服的，可以繼續(xù)提起行政訴訟，實(shí)現(xiàn)對(duì)自己權(quán)利的救濟(jì)。因此，在法律上應(yīng)該先實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍的統(tǒng)一銜接，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)保持行政復(fù)議的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在此，建議通過法律列舉規(guī)定不屬于行政復(fù)議的受案范圍的情況，除明確禁止的，只要具備原告資格，申請(qǐng)行政復(fù)議即不受限，一方面拓寬行政復(fù)議的受案范圍，另外增加兜底性條款，即在現(xiàn)有不予受理的規(guī)定情形中增加其他法律規(guī)定決定不予受理的情形，一方面保證部分行政行為能夠納入行政復(fù)議程序，同時(shí)也嚴(yán)格限制了對(duì)不予受理情形解釋的隨意性。

(四)行政復(fù)議的程序改革同樣是重要的內(nèi)容

有關(guān)行政復(fù)議的程序，很多的學(xué)者也都提出了自己的意見，可以明確的一件事，即現(xiàn)行行政復(fù)議法在程序設(shè)計(jì)上的制度缺失問題較為嚴(yán)重，可以從以下幾個(gè)方面入手：

第一，復(fù)議程序的去行政化。行政復(fù)議程序的過度行政化所帶來的種種問題表明，在未來的改革中，應(yīng)立足去除復(fù)議程序行政化的大前提，堅(jiān)持行政復(fù)議公開和當(dāng)事人參與的基本原則，并在法律條文中有所體現(xiàn)，從立法的角度保證當(dāng)事人能夠切實(shí)參與到自我救濟(jì)中，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議程序的去行政化。

第二，復(fù)議程序需要適度的對(duì)抗。當(dāng)前書面審理方式造成的現(xiàn)狀是，只有行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人提出的請(qǐng)求或行為是有必要的情況下，才可以進(jìn)行聽證。缺少了雙方，甚至三方的當(dāng)面對(duì)質(zhì)，案件的審理很容易陷入單一片面的境地。加入對(duì)抗性情況，意味著不僅被申請(qǐng)人得到尊重，作為申請(qǐng)人也被給予了表達(dá)自己訴求的機(jī)會(huì)，更有助于還原事實(shí)真相，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，塑造行政復(fù)議的公信力。同時(shí)，這種對(duì)抗程序也會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)一系列司法程序的建立，例如公開制度、回避制度、調(diào)解制度、證據(jù)制度、監(jiān)督制度、聽證制度等。

第三，提高復(fù)議工作人員的專業(yè)化程度。前文已經(jīng)闡述了行政復(fù)議委員會(huì)的改革，在實(shí)踐中落實(shí)制度的改革還需要有充分的人員配備作為后盾。人員配備在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的城市問題不大，但在基層，偏遠(yuǎn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較弱的城市，人才資源不足，委員會(huì)所需要的法學(xué)學(xué)者、律師、教師等人才不足以匹配相關(guān)地區(qū)，針對(duì)此，其實(shí)可以借鑒韓國(guó)的做法，盡可能地把社會(huì)上符合專業(yè)條件的相關(guān)人員調(diào)動(dòng)起來，參與到行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，可以把人大代表、政協(xié)委員、律師、副教授職稱以上的法學(xué)學(xué)者等作考慮的對(duì)象，甚至是已經(jīng)退休的法官、檢察官等相關(guān)工作人員也可以考慮。同時(shí)，可以適當(dāng)召集一些在專業(yè)領(lǐng)域比較權(quán)威但又不在政府內(nèi)有任職的人員參與到特殊行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度的同時(shí)還增強(qiáng)了復(fù)議機(jī)構(gòu)本身的獨(dú)立性；其次，防止專業(yè)委員在一定程度上可能帶偏案件，所以行政復(fù)議人員在公開選拔的前提下，應(yīng)把法律職業(yè)資格考試適當(dāng)納入考核選拔的過程中，增強(qiáng)行政復(fù)議崗位的法律化專業(yè)程度，對(duì)崗位上的行政復(fù)議工作人員也應(yīng)該安排及時(shí)、集中統(tǒng)一的培訓(xùn)，提高工作人員本身的專業(yè)素質(zhì)；同時(shí)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，有效的制度監(jiān)督和群眾監(jiān)督能夠從側(cè)面督促?gòu)?fù)議工作人員增強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)，進(jìn)一步提高行政復(fù)議的公信力。

四、結(jié)語

綜上所述，行政復(fù)議制度作為推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的重要制度之一，具備其他制度不能比擬的優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議制度的完善和發(fā)展，在促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障公民合法權(quán)益，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建等方面都發(fā)揮著積極作用。在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，我國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展水平并不平衡，也不充分，我國(guó)行政復(fù)議制度還存在著一定的缺陷和問題，影響著我國(guó)行政復(fù)議工作的順利展開。但不能否認(rèn)的是，行政復(fù)議制度必然會(huì)在新時(shí)期同社會(huì)的發(fā)展一并成熟起來，基于此，我國(guó)應(yīng)不斷地建立健全相關(guān)法律規(guī)范，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，提高行政復(fù)議工作人員的專業(yè)水平，進(jìn)一步深化改革落實(shí)行政復(fù)議委員會(huì)制度。在各方持續(xù)不斷地協(xié)同努力下，塑造起行政復(fù)議公信力，最大程度地發(fā)揮行政復(fù)議制度的積極作用。