關(guān)于社會(huì)組織信用監(jiān)管制度建設(shè)的分析與研究

◎呂偉建 張 軍

（蘇州市職業(yè)大學(xué)商學(xué)院 江蘇 蘇州 215104）

現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于信用的重視程度逐漸提升，社會(huì)各主體的信用評(píng)價(jià)價(jià)值越來(lái)越高，而良好的信用體系也是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)繁榮穩(wěn)定的前提。政府部門(mén)為切實(shí)維持社會(huì)信用體系和信用秩序的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采取信用監(jiān)管措施，按照既有的法規(guī)條文評(píng)價(jià)社會(huì)各主體的信用狀態(tài)，規(guī)范社會(huì)主體的信用行為。以管理學(xué)角度進(jìn)行分析，信用監(jiān)管的概念屬于復(fù)合型，包含了至少兩種行為，即信用記錄和信用記錄在社會(huì)中的運(yùn)用。信用監(jiān)管能夠以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，整合各社會(huì)主體的信用信息，對(duì)失信者做到真正的限制。

一、失信聯(lián)合懲戒制度

（一）基于法院主導(dǎo)的聯(lián)合懲戒方案

法院通過(guò)執(zhí)法所產(chǎn)生的被執(zhí)行者失信信息權(quán)威性非常高，是社會(huì)信用信息的核心組成部分之一。近幾年，最高法頒布了針對(duì)失信被執(zhí)行者名單信息的相關(guān)法規(guī)，建立起失信被執(zhí)行人名單制度，不僅面向網(wǎng)絡(luò)媒體公開(kāi)失信者，法院還可以向政府部門(mén)或金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等組織機(jī)構(gòu)遞交失信者信息數(shù)據(jù)，從多方面限制失信被執(zhí)行者的社會(huì)活動(dòng)。在這之后，最高法聯(lián)合發(fā)改委等重要部門(mén)聯(lián)合簽署關(guān)于聯(lián)合懲戒的合作備忘錄，正式形成多部門(mén)、多領(lǐng)域、多行業(yè)、多手段的懲戒體系。

（二）基于行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的聯(lián)合懲戒方案

目前，行政機(jī)關(guān)開(kāi)展的信用懲戒工作主要集中于商業(yè)和稅務(wù)兩個(gè)方面。商業(yè)方面：工商部門(mén)聯(lián)合發(fā)改委等多部門(mén)于2015年簽署了合作備忘錄，以實(shí)現(xiàn)對(duì)失信者的聯(lián)合懲戒，各級(jí)工商部門(mén)以及市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照義務(wù)公示失信違法行為。備忘錄中提出了兩種聯(lián)合懲戒方式，一種是在工商部門(mén)的監(jiān)督下責(zé)令當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)變更、注銷登記等措施，另一種是通過(guò)工商以外的部門(mén)，按照工商部門(mén)的失信信息聯(lián)合采取措施。稅務(wù)方面：稅務(wù)部門(mén)聯(lián)合發(fā)改委等多部門(mén)在2014年簽署了針對(duì)稅收違法失信行為的聯(lián)合懲戒備忘錄，除了懲罰違法失信者外，也獎(jiǎng)勵(lì)具有良好納稅信用記錄的納稅者。建立聯(lián)合懲戒體系能夠有效推動(dòng)我國(guó)社會(huì)的誠(chéng)信建設(shè)，有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，但就目前而言，聯(lián)合懲戒工作仍然是一項(xiàng)系統(tǒng)性的大工程，必須做到整體推進(jìn)[1]。

二、社會(huì)組織信用監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）社會(huì)組織信用監(jiān)管的法律依據(jù)

現(xiàn)在還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)社會(huì)組織信用監(jiān)管的法律法規(guī)，對(duì)于社會(huì)組織的信用監(jiān)管只存在相關(guān)規(guī)定，或只有政策文件，缺乏硬性要求?！洞壬品ā泛汀蛾P(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》中有所提及，其中《意見(jiàn)》中提出：一方面需要民政部門(mén)構(gòu)建黑白名單機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)；另一方面需要建立嚴(yán)格的檔案制度，記錄不良信息并做到必追責(zé)原則。

（二）地方民政部門(mén)信用監(jiān)管實(shí)踐

目前地方上對(duì)于信用監(jiān)管的實(shí)踐主要分為三種：第一，將目光聚焦于宏觀層面，希望構(gòu)建完善的社會(huì)組織信用監(jiān)管系統(tǒng)，全面匯集社會(huì)組織的信用信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織信用狀況的統(tǒng)一管理。這一方式充分利用大數(shù)據(jù)，集中整合了資源，但工作量較高，為實(shí)際操作帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)；第二，聚焦于中觀層面，加強(qiáng)懲罰力度，構(gòu)建完善的黑白名單制度，匯總社會(huì)組織的違法失信行為，對(duì)擁有不良記錄的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，這一方式能夠體現(xiàn)管理的實(shí)效性，但僅依靠制定負(fù)面清單的方式不能涵蓋所有信用信息；第三，采用與工商部門(mén)類似的方式，聚焦于微觀的層面，將社會(huì)組織中不能做到依法公開(kāi)信息的單位放入異常名單中進(jìn)行監(jiān)管，這一方式雖然具有操作方便、實(shí)現(xiàn)快速的優(yōu)勢(shì)，但只限于在信息公示中出現(xiàn)的違法行為，不能做到全面監(jiān)管與懲戒[2]。

三、社會(huì)組織信用監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）缺乏充分的法律依據(jù)

一方面，相關(guān)法律依據(jù)中的《慈善法》僅以正向評(píng)價(jià)方式規(guī)定了對(duì)慈善組織和負(fù)責(zé)人相關(guān)信用記錄的監(jiān)管，沒(méi)有在法律責(zé)任的部分規(guī)定懲罰失信組織或責(zé)任人的方式，同時(shí)《慈善法》能夠適用的范圍也非常有限，不涉及社會(huì)組織；另一方面，政策文件不能成為直接的信用監(jiān)管法律依據(jù)[3]。另外，根據(jù)后來(lái)再次修訂的相關(guān)條例征集意見(jiàn)來(lái)看，其條文也并沒(méi)有清晰規(guī)定信用監(jiān)管的內(nèi)容。在進(jìn)行信用懲戒時(shí)，無(wú)論是通過(guò)信用降級(jí)的方式，還是采用限制資格資質(zhì)的方式，都會(huì)涉及相關(guān)人的權(quán)利以及義務(wù)，需要相應(yīng)的法律授權(quán)。

（二）各地缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

目前還未建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)組織信用監(jiān)管體系，也沒(méi)有出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)定，因此，不同地區(qū)對(duì)于監(jiān)管的內(nèi)容以及監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作上有不同的理解，實(shí)際把握起來(lái)差別很大。針對(duì)企業(yè)的信用監(jiān)管工作，是基于信息公示要求的，有些地區(qū)對(duì)于社會(huì)組織信用記錄的相關(guān)內(nèi)容設(shè)定十分寬泛，有些地區(qū)的法規(guī)局限性又太強(qiáng)。對(duì)于信用懲戒而言，也會(huì)因?yàn)樾庞糜涗泝?nèi)容的不一致，無(wú)法實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)懲戒方法的統(tǒng)一。

（三）缺乏部門(mén)聯(lián)合懲戒條件

對(duì)于失信聯(lián)合懲戒，必須依靠完善的信用監(jiān)管制度規(guī)范，結(jié)合完整的信息化信用平臺(tái)共同實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)切實(shí)可行的失信聯(lián)合懲戒模式，首先需要有完善的法律條文作為工商部門(mén)執(zhí)法的依據(jù)，其次應(yīng)構(gòu)建具有全國(guó)統(tǒng)一性的信用公示體系，最后還需要通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的制度實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲罰。由于社會(huì)組織的信用監(jiān)管制度建立較晚，還存在很多不完善的地方，也無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，未充分利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，就目前來(lái)看，仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)部門(mén)聯(lián)合懲戒。即使是法院工作系統(tǒng)將失信被執(zhí)行者懲罰規(guī)定中納入社會(huì)組織，也很難實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)管部門(mén)的聯(lián)合懲戒。

四、社會(huì)組織信用監(jiān)管的完善策略

社會(huì)組織信用監(jiān)管制度與企業(yè)信用監(jiān)管體系之間有很多相似的可借鑒之處，所以在建立社會(huì)組織信用監(jiān)管制度時(shí)，可以參考成熟的企業(yè)信用監(jiān)管模式，以此為基礎(chǔ)，完善對(duì)社會(huì)組織的信用監(jiān)管工作。現(xiàn)在正處于簡(jiǎn)政放權(quán)和加大事中事后監(jiān)管力度的環(huán)境，因此對(duì)于監(jiān)管模式的創(chuàng)新也成為大勢(shì)所趨，是當(dāng)前社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)需要處理的重要問(wèn)題。

（一）完善監(jiān)管法律依據(jù)

行政機(jī)關(guān)若要正確行使權(quán)力，必須以法律依據(jù)為前提。法律是法治社會(huì)的重要基石，能夠有效約束行政權(quán)力。目前民政部門(mén)正著手制定針對(duì)信用監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，力求完善對(duì)各社會(huì)組織強(qiáng)力有效的監(jiān)管，基于依法行政的角度來(lái)看，為了盡可能避免出現(xiàn)缺乏法律依據(jù)的情況，避免行政機(jī)構(gòu)自我賦予權(quán)力，就需要在已有的相關(guān)法律法規(guī)中，進(jìn)一步完善信用記錄的制度和法律責(zé)任中的懲罰處理方式。一方面，關(guān)聯(lián)組織信用和個(gè)人信用，明確規(guī)定針對(duì)組織機(jī)構(gòu)以及針對(duì)責(zé)任人的懲戒制度；另一方面，針對(duì)不同情節(jié)的違法行為，應(yīng)設(shè)置不同層次的處罰內(nèi)容，做到針對(duì)性處罰[4]。

（二）采取信用反向評(píng)價(jià)

理論上來(lái)講，完整的信用監(jiān)管系統(tǒng)需要從正反兩個(gè)方面對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)，正向評(píng)價(jià)社會(huì)組織的良好信用情況，反向評(píng)價(jià)社會(huì)組織的失信情況。社會(huì)組織開(kāi)展信用監(jiān)管活動(dòng)，需要重點(diǎn)開(kāi)展反向評(píng)價(jià)工作，政府部門(mén)的相關(guān)核心工作應(yīng)集中在懲罰社會(huì)組織的失信行為，正向評(píng)價(jià)最好由社會(huì)來(lái)完成。政府部門(mén)有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能，需要始終維持社會(huì)在正常秩序下的運(yùn)轉(zhuǎn)，因此需要對(duì)各種違法違規(guī)行為及時(shí)做出回應(yīng)和處理，發(fā)揮自身的監(jiān)管作用，所以政府部門(mén)一定要充分落實(shí)監(jiān)督與懲罰的職責(zé)。對(duì)于信用的正面評(píng)價(jià)，是社會(huì)主體以往良好信用行為的體現(xiàn)，但并不適合由政府來(lái)評(píng)價(jià)并公告出來(lái)，否則就會(huì)被誤認(rèn)為是政府在為該組織的社會(huì)行為做擔(dān)保，這對(duì)于政府部門(mén)和社會(huì)來(lái)說(shuō)都不是好事。

（三）完善失信懲戒內(nèi)容

信用狀況指的是對(duì)某一主體一定時(shí)間段中的行為結(jié)果作出的整體維度評(píng)價(jià)結(jié)論。如果僅局限于某一行為，或只以某類行為作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)，就很可能造成以偏概全。針對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行信用監(jiān)管時(shí)，考慮到社會(huì)組織的特殊性，制度制定不能完全模仿商業(yè)主體的信用監(jiān)管規(guī)則。社會(huì)組織的特點(diǎn)在于非營(yíng)利性和公益性，并且還具有一定的復(fù)雜性，因此公眾會(huì)對(duì)社會(huì)組織的信用監(jiān)管抱有更高的期待，在此情況下，政府必須承擔(dān)更重的監(jiān)管責(zé)任。在制定社會(huì)組織的信用監(jiān)管懲戒內(nèi)容時(shí)，可以在一定程度上參考工商部門(mén)的信用監(jiān)管方案，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行完善，不僅將社會(huì)組織的信息公開(kāi)情況納入信用評(píng)價(jià)體系中，還需要將社會(huì)組織的資金活動(dòng)納入信用管理體系中。如果社會(huì)組織出現(xiàn)違法違規(guī)的行為，也要將該組織納入失信名單中[5]。

（四）構(gòu)建大數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)

當(dāng)前已經(jīng)開(kāi)展社會(huì)組織信用監(jiān)管的地方政府并不多，主要集中在一線城市和較為突出的二線城市。不同的地方政府在監(jiān)管理念、內(nèi)容收集或者共享方式等方面都有不同之處，這些地方政府的不同做法都能夠?yàn)槿珖?guó)社會(huì)組織信用監(jiān)管體系建設(shè)提供有價(jià)值的參考。不同地區(qū)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容也不盡完善，監(jiān)管信息出現(xiàn)碎片化趨勢(shì)也是不可避免的，而且各地區(qū)之間的監(jiān)管信息大多無(wú)法實(shí)現(xiàn)兼容互通，因此，在國(guó)家層面上，需要盡快出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)章制度，構(gòu)建全國(guó)性的社會(huì)組織信用監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)以及不同地區(qū)同級(jí)部門(mén)之間的有效聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)地方政府積極創(chuàng)新實(shí)踐，通過(guò)規(guī)定動(dòng)作結(jié)合自選行為的方式，積極促進(jìn)社會(huì)組織信用監(jiān)管體系朝著大數(shù)據(jù)時(shí)代快速發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)組織在各個(gè)方面都發(fā)揮著重要的作用，因此也亟待政府部門(mén)開(kāi)展信用監(jiān)管工作。建立社會(huì)組織的信用監(jiān)管制度，能夠有效完善國(guó)家整體信用體系的構(gòu)建，幫助政府轉(zhuǎn)變管理方式，體現(xiàn)信用監(jiān)管的效果并實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、正義。目前，社會(huì)組織信用監(jiān)管還存在缺乏法律依據(jù)、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和缺乏懲戒條件等問(wèn)題，需要完善法律法規(guī)、采用反向評(píng)價(jià)、完善懲戒規(guī)范和實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)。