淺談環(huán)保管理的督察制度

【摘 要】近年來，我國環(huán)境污染問題愈發(fā)嚴重，環(huán)境保護人人有責。有關(guān)環(huán)境管理的話題也受到了人民廣泛關(guān)注。環(huán)保督察是環(huán)保管理的重要手段，文章從環(huán)保督察制度概述、我國環(huán)保督察存在的問題、環(huán)保督察制度法治化的建議四個方面進行論述，分析了我國環(huán)保督察機構(gòu)、地方政府環(huán)境督察組織以及干部問責機制等方面的相關(guān)問題，并提出了環(huán)保督察制度法治化的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)保管理;環(huán)保督查;法治

一、環(huán)保督察制度的概述

（一）環(huán)保督察的概念

環(huán)保管理是人類為解決現(xiàn)實或者潛在的環(huán)境問題，協(xié)調(diào)人類與環(huán)境的關(guān)系，保護人類的生存環(huán)境、保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展而采取的各種行動的管理措施。而環(huán)保督察是環(huán)保管理的重要手段，是保障環(huán)保現(xiàn)代化管理的重要途徑之一。環(huán)保督察中“環(huán)保”顧名思義指的是環(huán)境保護，在我國理論界當中，對于“督察”兩字，還沒有清晰的界定?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中對于“督察”的解釋有兩個：一是監(jiān)督與察看;二是從事執(zhí)行督察工作的人員和崗位?？梢钥闯?，前者作為動詞，督察的具體含義包括為監(jiān)督、督導、督促、監(jiān)察、察訪等，是行使督察權(quán)力的部門對其他組織和公民的監(jiān)督和制衡;后者作為名詞，主要指的是履行監(jiān)督、監(jiān)察和督導職權(quán)，承擔監(jiān)督、監(jiān)察和督導責任的崗位和人員。根據(jù)以上分析，在國家政策制定以及法律、法規(guī)的頒布中，“督察”一詞經(jīng)常以前者的動詞出現(xiàn)，它的使用常常和權(quán)力、權(quán)利、權(quán)益聯(lián)系在一起。

（二）環(huán)保督察的本質(zhì)

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，環(huán)境問題受到人們的關(guān)注。地方黨政部門履行環(huán)保職責的情況對于地方環(huán)境質(zhì)量具有巨大的影響，十八大之后，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)保督察制度在這種形勢下應(yīng)運而生。具體到環(huán)保督察，則是上級黨委、政府部門對下級黨委、政府及其相關(guān)行政部門或者相關(guān)的環(huán)保管理機構(gòu)，對其落實黨中央關(guān)于環(huán)保政策、法律法規(guī)、規(guī)章等方面情況進行的監(jiān)督與監(jiān)察，目的在于保障黨中央政策、法律法規(guī)等得到有效貫徹執(zhí)行。環(huán)保督察制度的本質(zhì)就是使地方黨政部門積極履行環(huán)保職責，督促其有效解決環(huán)境保護問題，規(guī)范我國環(huán)保管理體制，促進環(huán)保管理的法治化，推動國家環(huán)保法律政策在全國范圍內(nèi)有效執(zhí)行。

二、環(huán)保督察存在的問題

我國環(huán)保督察依據(jù)法律存在定位不清晰、約定不明確現(xiàn)象。環(huán)保部門開展綜合督察的主要依據(jù)為《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十七條“上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應(yīng)當加強對下級人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督”。其中明確了兩種監(jiān)督方式：一是上級人民政府對下級人民政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督;二是上級環(huán)境保護主管部門對下級環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督。但是下級環(huán)境保護主管部門同時隸屬于下級人民政府，受下級人民政府領(lǐng)導，因此在現(xiàn)實操作中，出現(xiàn)上級環(huán)境保護主管部門與下級人民政府之間權(quán)力交叉沖突問題，對于該問題，目前尚未有明確法律規(guī)定予以解決。

（一）未成立符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的環(huán)保督察機構(gòu)。目前，我國環(huán)保督察機構(gòu)主要分為兩類，一是環(huán)保部設(shè)立的六大區(qū)域環(huán)保督察中心，二是國務(wù)院及其一些省、較大的市級政府成立的所謂“環(huán)境保護督察工作領(lǐng)導小組”，從組織法角度來看，上述督察機構(gòu)明顯是時代產(chǎn)物，具有臨時性，不符合法治國家、法治政府要求。

（二）地方政府的環(huán)境督察組織存在困境。從2006年原國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹犊偩汁h(huán)境保護督查中心組建方案》（環(huán)辦【2006】81號）可以看到，各地方環(huán)境保護督查中心是“總局派出的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，是總局直屬事業(yè)單位，受總局委托在本區(qū)域內(nèi)開展工作”、“督查中心不指導地方環(huán)保部門的業(yè)務(wù)工作”，上述規(guī)定嚴重限制督查中心職能的發(fā)揮。一方面，督查中心系委托關(guān)系，對排污單位的環(huán)境違法行為有調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)和建議權(quán)，但在無法律明確授權(quán)下，不能對違法行為進行直接查辦和處理，因此大大降低監(jiān)督效果;另一方面，地方環(huán)保督查中心屬于“總局直屬的事業(yè)單位”，并非環(huán)保部正式機構(gòu)，與地方政府也無直接行政隸屬關(guān)系，使工作人員的晉升、待遇、內(nèi)部交流、組織認同等激勵措施受到較大限制。同時，“事業(yè)單位”的定位使得環(huán)保部難以授予其獨立的執(zhí)法權(quán)限，無法直接處理環(huán)境違法行為，但在責任追究時督查中心的工作人員往往被追責，造成權(quán)力與責任的不對等，挫傷工作人員的工作積極性。

（三）干部問責機制存在依據(jù)不充分、黨內(nèi)問責與行政問責不一致現(xiàn)象。就問責的依據(jù)而言，《環(huán)境保護督察方案（試行）》及各地制定的環(huán)保督察實施方案并未進行明確，只是簡單規(guī)定“按照有關(guān)規(guī)定處理”、“依法依規(guī)進行處理”等。而根據(jù)我國目前環(huán)境保護法的相關(guān)規(guī)定，能夠予以適用的問責依據(jù)主要包括兩類：一是國家法律中的相關(guān)依據(jù)，主要有《公務(wù)員法》、《環(huán)境保護法》對違反監(jiān)管職責的人員進行行政處分的規(guī)定;二是對黨政領(lǐng)導干部進行生態(tài)環(huán)境問責的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，主要有2015年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》。在督察問責中，上述兩方面的依據(jù)應(yīng)當如何有效銜接并加以適用，需要加以認真厘清。

三、環(huán)保督察制度法治化的建議

（一）健全完善環(huán)保督察法律體系，為環(huán)保督察提供充分法律依據(jù)。對于上級環(huán)保部門與下級人民政府的綜合督察權(quán)力交叉問題，可以通過地方的共同上級或者直接上級予以協(xié)商確定，例如環(huán)保部與地方政府督察事宜可通過與各省省政府協(xié)商確定權(quán)力分配、上級環(huán)保部門與下級政府可通過本級人民政府予以協(xié)商，從而減少部門阻力，實現(xiàn)督察目的。

（二）提升環(huán)保督察機構(gòu)法律地位。對于我國目前的環(huán)保督察機構(gòu)設(shè)置其實已十分完善，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮其職能作用，應(yīng)當在相關(guān)法律、行政法規(guī)中明確賦予相關(guān)環(huán)保督察機構(gòu)相應(yīng)的督察權(quán)力，從而確認各地方督查中心的相關(guān)法律地位。同時，將各地方督查中心定義為“承擔一定行政職能的事業(yè)類單位”，根據(jù)相關(guān)組織法規(guī)定和程序，將其轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C構(gòu)，保障其行使督察權(quán)。

（三）規(guī)范干部督查問責程序。黨組織和政府考核部門要與“環(huán)境保護目標責任制”考核的問責保持協(xié)調(diào)一致，避免出現(xiàn)“重復(fù)問責”的情況。注意在環(huán)保督察過程中，要充分發(fā)揮“環(huán)境保護督察工作領(lǐng)導小組”的協(xié)調(diào)功能，環(huán)境保護部門和被督察地的環(huán)保部門須及時向督察組報告上一年度“環(huán)境保護目標責任制”的考核結(jié)果及問責情況，從而真正實現(xiàn)考核問責程序的同一性。

【參考文獻】

1.常紀文：《論生態(tài)文明入憲的必要性》，載《中國環(huán)境報》2016年9月20日，第3版。

2.趙浩明等：《針對不適應(yīng)加快區(qū)域督察轉(zhuǎn)型發(fā)展》，載《中國環(huán)境報》2015年7月29日，第2版。

3.韓兆坤：我國區(qū)域環(huán)保督查制度體系、困境及解決路徑》，《江西社會科學》2016年第5期。

作者簡介：徐然（1992—），女，漢族，山東聊城人，學歷：研究生，研究方向：工商管理、營銷管理。