環(huán)境、組織、主體：地方政府官員創(chuàng)新的三重動(dòng)力機(jī)制分析

徐紅 程風(fēng)

[摘? 要]自改革開(kāi)放，尤其是近20年來(lái)，地方政府創(chuàng)新實(shí)例不斷涌現(xiàn)，學(xué)界對(duì)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制有大量的研究成果，但對(duì)于創(chuàng)新的能動(dòng)主體——地方政府官員的創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制的研究卻較為缺乏。將地方政府官員在創(chuàng)新中的作用作為研究突破口，探討了地方政府官員創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制的深層機(jī)理以及存在的問(wèn)題，為中央和地方各級(jí)政府構(gòu)建更加完善的創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提供一些思考。

[關(guān)鍵詞]地方政府;政府官員;創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制

[中圖分類號(hào)]C912.68[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 1008-4479（2019）06-0101-08

[收稿日期]2019-03-03

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“協(xié)商民主視角下地方政府公共預(yù)算透明化機(jī)制研究”（15BZZ065）

一、問(wèn)題的提出：地方政府官員創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制為何不足

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的地方政府一改改革開(kāi)放前的毫無(wú)存在感且一味跟隨中央決策指令部署的狀態(tài)，一躍成為改革發(fā)展過(guò)程中的活躍主體，無(wú)論從何種角度來(lái)看，地方政府的行為都越來(lái)越直接影響到中國(guó)制度的運(yùn)行與轉(zhuǎn)變。[1]近年來(lái)推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的重要性在中國(guó)日益凸顯，治理能力現(xiàn)代化離不開(kāi)地方政府，更離不開(kāi)地方政府官員，只有地方政府官員積極推動(dòng)創(chuàng)新，中國(guó)的治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)才能順利實(shí)現(xiàn)。但當(dāng)前存在著地方政府創(chuàng)新性不強(qiáng)和官員創(chuàng)新動(dòng)力不足的現(xiàn)象。筆者長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)地方政府創(chuàng)新動(dòng)態(tài)，對(duì)地方政府官員創(chuàng)新的作用和動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題很感興趣，在查閱既往研究資料過(guò)程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的研究主要集中在以下方面：一是對(duì)地方政府的創(chuàng)新實(shí)例進(jìn)行研究并歸納當(dāng)前創(chuàng)新存在的問(wèn)題，比如俞可平對(duì)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目的評(píng)析，以及楊雪冬對(duì)于地方政府創(chuàng)新的十個(gè)問(wèn)題的研究;[2]二是地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力研究，比如郭小聰從制度環(huán)境方面解釋了地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力，[3]韓福國(guó)通過(guò)構(gòu)建政府創(chuàng)新持續(xù)力模型解讀了地方政府持續(xù)創(chuàng)新的幾個(gè)量化指標(biāo);[4]三是從晉升激勵(lì)角度對(duì)地方政府官員的研究，如周黎安用晉升錦標(biāo)賽來(lái)分析地方政府官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力以及不足。[5]但學(xué)界對(duì)官員在地方政府創(chuàng)新中動(dòng)力為何不足的研究成果不多，這便萌生了對(duì)這一欠缺方面進(jìn)行研究的想法，加之暑期在廣西玉林市調(diào)研期間近距離接觸到了當(dāng)?shù)卣賳T，通過(guò)與他們溝通、交流，獲取了諸多第一手的信息和資料，加上對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)書籍的閱讀和學(xué)習(xí)，筆者有了一些粗淺的構(gòu)思和想法。本文將從界定中國(guó)語(yǔ)境下的地方政府創(chuàng)新，實(shí)證分析地方政府官員在創(chuàng)新中的作用、地方政府官員創(chuàng)新的三重動(dòng)力機(jī)制、機(jī)制存在的問(wèn)題以及解決構(gòu)想等方面具體論述地方政府官員的創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制是什么、存在哪些不足以及如何解決等問(wèn)題。

二、問(wèn)題的界定：中國(guó)語(yǔ)境下的地方政府創(chuàng)新

在討論中國(guó)地方政府創(chuàng)新中官員的作用和動(dòng)力機(jī)制前，正確界定中國(guó)語(yǔ)境下的政府創(chuàng)新的內(nèi)涵和特點(diǎn)是使問(wèn)題邊界清晰的前提。

其一是地方政府一詞的界定。憲法規(guī)定地方人民政府設(shè)在省、直轄市、市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。[6]（pp8-17）故本文討論的地方政府即為除中央政府之外的（包括省及省以下）各級(jí)人民政府。

其二是政府創(chuàng)新一詞的定義?！罢畡?chuàng)新”最早被Jack Walker在研究美國(guó)各州政府創(chuàng)新擴(kuò)散中提出。[7]而Frendreis認(rèn)為，政府創(chuàng)新是一種改變，這種改變以更好實(shí)現(xiàn)政府職能為目的，而改變過(guò)程是新穎、具體和慎重的。[8]1994年，Berry首次完整定義了“政府創(chuàng)新”，他認(rèn)為政府創(chuàng)新就是政府采取新政策或者建設(shè)新項(xiàng)目。[9]俞可平認(rèn)為，政府創(chuàng)新的主體是公權(quán)力機(jī)關(guān)，目的是提高行政效率與增進(jìn)公共利益，表現(xiàn)方式為改革，其間伴隨著政府公共部門不斷地優(yōu)化與完善。[10]楊雪冬認(rèn)為，政府創(chuàng)新首先是一種創(chuàng)造性活動(dòng)，最終目的是要提升治理能力。[11]將中外學(xué)者對(duì)于政府創(chuàng)新的定義進(jìn)行比較可以看出中國(guó)學(xué)者對(duì)于政府創(chuàng)新的定義更多引入了價(jià)值判斷的內(nèi)涵。

綜上所述，本文將政府創(chuàng)新定義為，公共權(quán)力機(jī)關(guān)的一種創(chuàng)造性改革，其主要目的是提高政府行政效率、增進(jìn)公共利益，它是一種對(duì)政府相關(guān)公共部門進(jìn)行改革與完善的過(guò)程，這一過(guò)程不改變國(guó)家基本政治制度，只涉及國(guó)家治理機(jī)制的變革。在任何政治體制下，政府都希望得到更多公眾的支持，因此政府會(huì)在執(zhí)政能力、行政效率、社會(huì)秩序方面投入更多精力以換取公眾支持，因此，政府創(chuàng)新是世界各國(guó)的趨勢(shì)。20世紀(jì)70、80年代以來(lái)，西方國(guó)家普遍面臨嚴(yán)重的政府管理危機(jī)，針對(duì)這種情況，各國(guó)紛紛開(kāi)始新公共管理和政府再造運(yùn)動(dòng)，試圖改造傳統(tǒng)科層制政府以適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展。而中國(guó)自從改革開(kāi)放以來(lái)就一直進(jìn)行政府創(chuàng)新，黨和國(guó)家也一直強(qiáng)調(diào)政治體制改革的必要性，但正如本文對(duì)政府創(chuàng)新的定義，中國(guó)政治改革主要在國(guó)家治理體制方面，集中體現(xiàn)為政府體制的改革創(chuàng)新。[12]黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是要完善與發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[13]

所以就中國(guó)來(lái)說(shuō)，政府創(chuàng)新即治理體系和能力創(chuàng)新都要在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的框架內(nèi)進(jìn)行，這也就是政府創(chuàng)新的中國(guó)特定語(yǔ)境。習(xí)近平總書記說(shuō)過(guò)推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，其實(shí)就是要增強(qiáng)“制度執(zhí)行能力”[14]，而增強(qiáng)制度執(zhí)行能力的關(guān)鍵在于地方政府官員。

三、實(shí)證分析：地方政府創(chuàng)新中官員的作用

在明晰中國(guó)語(yǔ)境下的政府創(chuàng)新的大前提后，本文將要討論的就是地方政府創(chuàng)新中官員的作用?；谥醒刖幾g局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心陳雪蓮和楊雪冬所在團(tuán)隊(duì)于2007年進(jìn)行的調(diào)查問(wèn)卷——《中國(guó)地方政府改革創(chuàng)新的現(xiàn)狀和發(fā)展·項(xiàng)目實(shí)施部門卷》的總計(jì)400份涵蓋不同地區(qū)政府部門公務(wù)人員的調(diào)查問(wèn)卷的歸納，通過(guò)下圖（見(jiàn)圖1）可以看出中國(guó)地方政府創(chuàng)新的產(chǎn)生方式主要集中在“有見(jiàn)識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)提出”這一項(xiàng)。由此圖可以看出，領(lǐng)導(dǎo)官員本身在地方政府創(chuàng)新中所起的巨大作用。[15]

關(guān)于政府官員在政府創(chuàng)新中所起的作用，可以結(jié)合下述兩個(gè)實(shí)例來(lái)說(shuō)明。

一是溫嶺市參與式預(yù)算。在溫嶺市參與式預(yù)算創(chuàng)新推動(dòng)過(guò)程中，民主懇談的雛形——農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化講壇首先在松門鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推動(dòng)，而后民主懇談會(huì)這一政府創(chuàng)新形式的推動(dòng)以及后來(lái)的參與式預(yù)算推廣則和溫嶺市人大常委會(huì)Z書記密不可分。在參與式預(yù)算的形成過(guò)程中，他貢獻(xiàn)了很多個(gè)人新穎的觀點(diǎn)和想法，在推動(dòng)民主懇談和參與式預(yù)算的過(guò)程中采用循序漸進(jìn)的工作方法，由試點(diǎn)到推廣，從而使得民主懇談和參與式預(yù)算在溫嶺市得到迅速發(fā)展。

二是筆者在玉林市福綿區(qū)調(diào)研期間，通過(guò)與當(dāng)?shù)毓賳T溝通交談，發(fā)現(xiàn)很多政策順利推行與項(xiàng)目成功落地都和當(dāng)?shù)卣賳T有密切關(guān)系。如當(dāng)?shù)氐姆b產(chǎn)業(yè)集聚化問(wèn)題。此地服裝加工業(yè)傳統(tǒng)由來(lái)已久，其加工服裝產(chǎn)品出口海內(nèi)外各個(gè)地區(qū)，但一直面臨著大而不強(qiáng)的問(wèn)題。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)希望通過(guò)要素整合和平臺(tái)創(chuàng)新，提供一個(gè)平臺(tái)以整合各生產(chǎn)要素，集中進(jìn)行各種基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)該地服裝產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；⒓刍?。得益于區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的重視與積極推動(dòng)，該地ZT節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目順利簽約，為了項(xiàng)目快速推進(jìn)，在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的倡議下，通過(guò)與各部門有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，該區(qū)為此項(xiàng)目專門成立了一個(gè)涵蓋各鎮(zhèn)人民政府、區(qū)各直單位的工作組（見(jiàn)圖2），并抽調(diào)本區(qū)內(nèi)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部參與其中，各分工作組由8-13名領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成主要領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，在相關(guān)工作人員的協(xié)助下相應(yīng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目推進(jìn)各過(guò)程不同方面的工作，組織分工較為明確，加上各工作組的領(lǐng)導(dǎo)均為原相關(guān)單位部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，所以在工作程序上較為簡(jiǎn)潔與高效，可以說(shuō)，通過(guò)該工作組的建立，官員的作用被最大程度地發(fā)揮出來(lái)。

該工作組在成立后極大地推動(dòng)了ZT節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目進(jìn)度的加快。通過(guò)與工作組部分成員進(jìn)行交談，本人得知區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該項(xiàng)目的高度重視。為了此項(xiàng)目順利開(kāi)展，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)多次召開(kāi)相關(guān)會(huì)議進(jìn)行工作部署，并多次到項(xiàng)目建設(shè)地進(jìn)行巡查，通過(guò)相關(guān)工作小組了解項(xiàng)目進(jìn)展情況，各分工作組領(lǐng)導(dǎo)也長(zhǎng)期在第一線指導(dǎo)工作開(kāi)展。可以說(shuō)區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于要素和平臺(tái)的新想法以及重視推動(dòng)了該項(xiàng)目的順利落實(shí)與快速推進(jìn)。

綜上可以看出，在地方政府創(chuàng)新過(guò)程中，地方官員無(wú)論是在創(chuàng)新想法的提出還是具體落實(shí)過(guò)程中都發(fā)揮了極其重要的作用。接下來(lái)，本文將對(duì)地方政府官員的創(chuàng)新動(dòng)力進(jìn)行探究，以期呈現(xiàn)出一整套完整的官員創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制。

四、三重動(dòng)力模式：地方政府官員創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制探究

（一）官員動(dòng)力機(jī)制的探究：對(duì)晉升錦標(biāo)賽的再解釋

早期，學(xué)界認(rèn)為官員晉升的主要模式為政治錦標(biāo)賽，該理論由周黎安、李宏彬最早提出。受諾斯的制度變遷理論的影響，政治錦標(biāo)賽模式試圖從政治制度的角度來(lái)分析中國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的原因。該理論認(rèn)為中國(guó)在金字塔式行政結(jié)構(gòu)下，下級(jí)官員因?yàn)樯霞?jí)晉升考核標(biāo)準(zhǔn)中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的刺激而擁有較強(qiáng)動(dòng)力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。根據(jù)該理論模型，晉升錦標(biāo)賽能夠在中國(guó)得以施行主要得益于中國(guó)的金字塔式行政結(jié)構(gòu)、權(quán)力的一體化和等級(jí)化，地方政府受到的無(wú)論是下級(jí)還是同級(jí)的監(jiān)督都十分有限，監(jiān)督主要來(lái)自上級(jí)政府，上級(jí)官員決定下級(jí)官員的晉升，且由于晉升的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系較為清晰（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)），加之中國(guó)的地方政府實(shí)際權(quán)力較大，在此基礎(chǔ)之上，地方政府官員就有了調(diào)用一切手段發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。

通過(guò)晉升錦標(biāo)賽模式，很容易推導(dǎo)出地方政府官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制，可以說(shuō)晉升錦標(biāo)賽模式對(duì)于地方政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制是由充分的解釋力的，隨著可量化評(píng)價(jià)指標(biāo)的不斷更新變化，比如近年來(lái)的環(huán)保、扶貧等在具體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的加入，地方政府官員針對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不斷變化的動(dòng)力是有跡可循的。但是晉升錦標(biāo)賽模式存在的問(wèn)題在于，它雖然可以很好解釋為什么地方政府官員會(huì)積極推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)原因，但是它不能解釋地方政府官員如何將這種發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新的動(dòng)力，創(chuàng)新和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不同在于創(chuàng)新涉及更高層次的發(fā)展，它不同于傳統(tǒng)意義上的片面且單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它涉及到的是社會(huì)各方面包括經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的全面發(fā)展，從這一層面上來(lái)講，晉升錦標(biāo)賽模式可以通過(guò)晉升激勵(lì)來(lái)解釋中觀組織層面地方政府官員的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力問(wèn)題，即“想要”層面的問(wèn)題，但無(wú)法充分解釋宏觀層面大環(huán)境動(dòng)力和主題層面內(nèi)生動(dòng)力的問(wèn)題，即“必須”和“能夠”的問(wèn)題，鑒于此，筆者將在下一部分進(jìn)一步構(gòu)建出地方政府官員的創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制。

在分析這一問(wèn)題時(shí)，筆者試圖從環(huán)境、組織和主體三方面對(duì)地方政府官員的創(chuàng)新動(dòng)力進(jìn)行探究，以期能夠構(gòu)建出一套相對(duì)完整的動(dòng)力機(jī)制。

本文將環(huán)境、組織、主體與創(chuàng)新之間的關(guān)系簡(jiǎn)化為以上的三重動(dòng)力模式，其中主體包含于組織之中，組織又包含于環(huán)境之中，而只有環(huán)境、組織與主體都存在動(dòng)力時(shí)，創(chuàng)新才能順利實(shí)現(xiàn)。類比熱氣球的升空過(guò)程，只有三層氣球都有足夠的氫氣，熱氣球才能順利升空，所以三重動(dòng)力模式也可以稱為三重?zé)釟馇蚰Ｊ健＿@就是本文歸納出的地方政府官員的創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制，通過(guò)三重動(dòng)力，創(chuàng)新才可以得到真正意義上的實(shí)現(xiàn)。

（二）環(huán)境動(dòng)力：經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入要求政治體制的改革與創(chuàng)新

首先在“中國(guó)知網(wǎng)”上以“地方政府”和“政府創(chuàng)新”兩個(gè)關(guān)鍵詞分別進(jìn)行相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行檢索之后，本人繪制了如下的兩張折線圖（如圖4、圖5）。

根據(jù)兩圖可以很明顯地看到，圖中曲線在2001年前后出現(xiàn)了明顯的拐點(diǎn)，而2001年正是中國(guó)加入WTO的元年。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程加快，對(duì)外開(kāi)放水平不斷提升，與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的政治體制改革也穩(wěn)步推進(jìn)。雖然20世紀(jì)80年代末90年代初受當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境的影響，中國(guó)的政治體制改革步伐一度放緩，但仍然取得巨大成就。1992年中共十四大上明確提出要建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，此后中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷向縱深發(fā)展，改革所釋放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力進(jìn)一步凸顯。而2001年中國(guó)成功“入世”則更加強(qiáng)了中國(guó)與世界的經(jīng)濟(jì)合作，使得中國(guó)在出口和利用外資方面均獲得巨大益處，進(jìn)一步完善了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的政治體制改革日益變得緊迫，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，鄧小平認(rèn)為，不相配套的政治體制與經(jīng)濟(jì)體制只會(huì)拖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，以及中國(guó)“入世”之后經(jīng)濟(jì)活力進(jìn)一步釋放的現(xiàn)實(shí)，政治體制改革和創(chuàng)新壓力日益凸顯。在此基礎(chǔ)上，中央層面提倡地方政府的創(chuàng)新，并提供了一些制度上的保障，如2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的總體方案》中提出要加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立和完善政府創(chuàng)新管理機(jī)制和政策支持。

綜上所述，在這樣有利于創(chuàng)新甚至必須進(jìn)行創(chuàng)新的大環(huán)境下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)官員才有了創(chuàng)新的外部環(huán)境動(dòng)力。

（三）組織動(dòng)力：晉升錦標(biāo)賽體制下的誘致和強(qiáng)制

前述的經(jīng)濟(jì)體制改革和中國(guó)“入世”為地方官員創(chuàng)新提供了良好的環(huán)境動(dòng)力，在此大環(huán)境下，中國(guó)獨(dú)有的“金字塔型”行政結(jié)構(gòu)又為身處其中的地方政府官員的創(chuàng)新提供了組織動(dòng)力，這個(gè)動(dòng)力最主要的是來(lái)自于晉升，晉升動(dòng)力可以細(xì)分為誘致性動(dòng)力和強(qiáng)制性動(dòng)力。這個(gè)說(shuō)法源于新制度主義理論中的制度變遷理論，此理論將制度變遷推動(dòng)主體分為第一集團(tuán)和第二集團(tuán)，根據(jù)作為主要推動(dòng)力的第一集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)主體的不同，可以將制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷，前者突出的是由于引誘、利益、機(jī)會(huì)而導(dǎo)致的自發(fā)和主動(dòng)的制度變遷，后者則主要體現(xiàn)在政府命令和法律規(guī)制下的制度變遷。[16]（pp111-134）

其中誘致性動(dòng)力主要是來(lái)自于晉升的誘惑，在中國(guó)目前的條塊政治體制下，地方政府官員掌握著較大的權(quán)力（雖然通過(guò)多次改革加強(qiáng)了“條”的力量，但是“塊”的影響力和控制力仍然存在），而上級(jí)和下級(jí)的權(quán)力大小存在巨大差距，每一個(gè)下級(jí)地方政府官員都渴望通過(guò)升遷進(jìn)而掌握更大權(quán)力，而決定下級(jí)地方政府官員升遷的權(quán)力總是掌握在上級(jí)政府的手中，故在中國(guó)目前的晉升錦標(biāo)賽體制下，存在著地方政府官員創(chuàng)新的誘致性動(dòng)力。

而強(qiáng)制性動(dòng)力也和晉升有關(guān)，在晉升錦標(biāo)賽體制下，各級(jí)政府的責(zé)任和壓力存在從高至低依層次遞增的現(xiàn)象，這一點(diǎn)在玉林市調(diào)研時(shí)深有體會(huì)，比如說(shuō)中央政府給廣西壯族自治區(qū)政府下達(dá)一項(xiàng)任務(wù)，限定其在10年之內(nèi)完成，那么這項(xiàng)任務(wù)在廣西壯族自治區(qū)政府交代給玉林市政府時(shí)就變成了8年內(nèi)完成，如果玉林市政府再往各區(qū)政府交代時(shí)就變成了5年內(nèi)完成，依次類推，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)承擔(dān)最大壓力。這種壓力—責(zé)任型體制的存在，以及轄區(qū)內(nèi)民眾隨著經(jīng)濟(jì)水平逐步提高而提出的越來(lái)越多的政治參與的訴求與當(dāng)前政治體制的矛盾使得地方政府官員不得不面對(duì)一系列壓力，但這些壓力在某種程度上也會(huì)成為地方政府官員積極創(chuàng)新的強(qiáng)制性動(dòng)力，因?yàn)樗麄儾坏貌煌ㄟ^(guò)一些不觸及基本政治體制的方式對(duì)現(xiàn)有政治體制、結(jié)構(gòu)和相關(guān)工作方式進(jìn)行有限度的創(chuàng)新以應(yīng)對(duì)由于政治體制改革滯后所帶來(lái)的諸多問(wèn)題。所以在中國(guó)當(dāng)前的政府組織下，強(qiáng)制性動(dòng)力也是推動(dòng)地方政府官員創(chuàng)新的動(dòng)力之一。

基于以上分析，可以明確的是，在中國(guó)地方政府層面，存在著普遍的組織動(dòng)力，而這種組織動(dòng)力又反映為誘致性動(dòng)力和強(qiáng)制性動(dòng)力，二者作為當(dāng)前中國(guó)政治制度安排和政府實(shí)際運(yùn)作的產(chǎn)物，自改革開(kāi)放以來(lái)就一直是地方政府官員創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制的重要組成部分。

（四）主體動(dòng)力：地方政府官員個(gè)人素質(zhì)的普遍提升

如果說(shuō)上述經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和中國(guó)加入WTO為地方政府官員創(chuàng)新提供了良好的環(huán)境動(dòng)力，晉升錦標(biāo)賽模式為地方政府官員提供了體現(xiàn)為誘致性動(dòng)力和強(qiáng)制性動(dòng)力的組織動(dòng)力的話，那么地方政府官員本身素質(zhì)的提升則為創(chuàng)新提供了主體動(dòng)力。以下截取部分筆者與福綿區(qū)區(qū)委區(qū)政府Z姓領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)話內(nèi)容，可以清晰地反映出改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是近些年來(lái)地方政府官員個(gè)人素質(zhì)的普遍提升。

（以下訪談內(nèi)容提問(wèn)者為作者，回答者為福綿區(qū)區(qū)委區(qū)政府Z姓領(lǐng)導(dǎo)）

問(wèn)：您是怎樣看待發(fā)展這個(gè)問(wèn)題的？

答：發(fā)展就是要解決要什么樣的發(fā)展和發(fā)展的基本邏輯兩個(gè)問(wèn)題。樹(shù)立關(guān)鍵點(diǎn)就是兩點(diǎn)：責(zé)任落實(shí)到個(gè)人和考核指標(biāo)量化，解決了這兩個(gè)問(wèn)題，才能談發(fā)展。發(fā)展靠誰(shuí)？說(shuō)到底還是靠人，所以組織和動(dòng)員很重要。市區(qū)縣這一級(jí)是市場(chǎng)與政府真正的交界地，代表市場(chǎng)力量的企業(yè)與代表政府力量的市區(qū)縣政府直面，所以如何處理好市區(qū)縣政府和市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系對(duì)于中國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾也就是政府和市場(chǎng)的矛盾，要素沒(méi)做好，沒(méi)法談發(fā)展。

問(wèn)：您把發(fā)展問(wèn)題簡(jiǎn)化為要素問(wèn)題，那如何才能做優(yōu)要素讓其發(fā)揮最大作用呢？

答：首先要素有基礎(chǔ)要素、特異要素、軟要素的區(qū)別，各要素之間事實(shí)上是相互關(guān)聯(lián)互相影響的，比如基礎(chǔ)要素中的交通和特異要素中的有效市場(chǎng)之間就是有關(guān)聯(lián)的，緊抓縣域當(dāng)前緊缺的要素，其他非重要要素也會(huì)因其固有的聯(lián)系而有所發(fā)展。要素一旦做優(yōu)，發(fā)展是順理成章的事情。

問(wèn)：您怎樣看待鄉(xiāng)村振興，您認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興工作的重點(diǎn)是什么？

答：首先眼界不要太高，工作不要過(guò)急，可以先從最基本的地方或者說(shuō)農(nóng)民最熟悉的地方開(kāi)始，農(nóng)民最擅長(zhǎng)什么呢？當(dāng)然是種地，所以我們搞有機(jī)農(nóng)業(yè)，發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，這個(gè)工作要由淺入深，否則很容易眼高手低。四對(duì)關(guān)系要重視，鄉(xiāng)村與村民、鄉(xiāng)村與自然、鄉(xiāng)村與傳統(tǒng)文化、鄉(xiāng)村與城市。

（根據(jù)作者在廣西玉林市調(diào)研期間訪談?dòng)涗浾恚?/p>

聽(tīng)取該領(lǐng)導(dǎo)談?wù)摰胤浇?jīng)濟(jì)的發(fā)展以及各種社會(huì)建設(shè)問(wèn)題時(shí)，常常有醍醐灌頂之感，他在解決問(wèn)題與具體工作過(guò)程中常常會(huì)有頗具創(chuàng)建性的想法，更可貴的是他不但會(huì)提出一些新思路，還會(huì)將這些想法進(jìn)行歸納整理并進(jìn)行科學(xué)化處理，在實(shí)踐中創(chuàng)新工作思路和方式，指導(dǎo)具體工作開(kāi)展，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。這不免使人對(duì)當(dāng)前地方政府官員的個(gè)人素質(zhì)與創(chuàng)新能力刮目相看。

雖然學(xué)歷水平不能直接和官員的個(gè)人素質(zhì)掛鉤，但是在某種程度上講，學(xué)歷水平越高，包括眼界、理論素養(yǎng)等各項(xiàng)能力就會(huì)越突出，以下是玉林市轄各區(qū)縣（包括縣級(jí)市）的黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)中博士學(xué)歷的占比（見(jiàn)表1），由此表可以看出，玉林市轄下各區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)中至少有1名成員是博士學(xué)歷，博士學(xué)歷領(lǐng)導(dǎo)數(shù)最高的福綿區(qū)達(dá)到了3人，占該地領(lǐng)導(dǎo)總數(shù)的33.3%，各區(qū)縣的博士學(xué)歷領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)占領(lǐng)導(dǎo)總?cè)藬?shù)的比例也達(dá)到了17.4%，所以從學(xué)歷水平來(lái)看，中國(guó)地方政府官員個(gè)人素質(zhì)也得到了普遍的提升。

伴隨著中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放，官員的學(xué)歷水平不斷提升，面向國(guó)內(nèi)外的開(kāi)闊眼界以及將理論和實(shí)踐結(jié)合起來(lái)的素養(yǎng)持續(xù)提高，地方官員的個(gè)人素質(zhì)得到了極大提升，這些因素對(duì)于地方政府官員的創(chuàng)新有著顯著的推動(dòng)作用?？梢钥隙ǖ氖?，中國(guó)地方政府官員的綜合素質(zhì)較改革開(kāi)放前高，而個(gè)人素質(zhì)的提高也就意味著主體動(dòng)力的充沛，所以主體動(dòng)力也是地方政府官員創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制的重要一環(huán)。

五、地方政府官員創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制存在的問(wèn)題：環(huán)境、組織和主體

（一）環(huán)境動(dòng)力的逐漸不足：創(chuàng)新性同時(shí)也意味著“不合法性”

創(chuàng)新總是有著對(duì)現(xiàn)有體制的沖擊甚至突破的意味，隨著地方政府創(chuàng)新不斷向縱深推進(jìn)，其現(xiàn)有體制內(nèi)創(chuàng)新的邊際效應(yīng)逐漸趨近于0，這時(shí)地方官員必須選擇是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)在即將碰觸制度墻壁前停止進(jìn)一步的創(chuàng)新，還是打破障壁進(jìn)一步創(chuàng)新。如果選擇后者，也就意味著對(duì)現(xiàn)有法律和制度的突破，創(chuàng)新性在一定程度上也就可以被認(rèn)為是“不合法性”。由于受法律和制度的變遷滯后于中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等各方面發(fā)展的現(xiàn)實(shí)制約，地方政府官員在創(chuàng)新時(shí)會(huì)面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。雖然如前述改革開(kāi)放以來(lái)中央出臺(tái)了一系列制度、規(guī)定、政策文件鼓勵(lì)地方政府層面的積極創(chuàng)新，官員有一定的環(huán)境動(dòng)力進(jìn)行創(chuàng)新，但是由于法律和制度的不完善，預(yù)計(jì)在未來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)間，地方政府官員創(chuàng)新的環(huán)境動(dòng)力會(huì)趨于不足，在綜合考量各種成本與后果之后，地方政府官員也許會(huì)逐漸趨于保守。

（二）組織動(dòng)力的扭曲：晉升錦標(biāo)賽模式下的“激勵(lì)”

中國(guó)當(dāng)前政府組織的晉升錦標(biāo)賽模式依然沒(méi)有改變，這雖然是官員積極創(chuàng)新的動(dòng)力，但同時(shí)也可能會(huì)扭曲為阻力，產(chǎn)生一系列問(wèn)題，一是偏好替代問(wèn)題，晉升錦標(biāo)賽導(dǎo)致官員普遍會(huì)以與晉升直接相關(guān)的指標(biāo)取代轄區(qū)居民真正在意的指標(biāo)，從而出現(xiàn)偏好替代現(xiàn)象;[17]二是短視問(wèn)題，官員可能會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)積極進(jìn)行可以被納入考核范圍的創(chuàng)新，而忽略長(zhǎng)期性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;三是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是考核指標(biāo)的重要部分，所以晉升博弈下的軟預(yù)算約束問(wèn)題可能會(huì)進(jìn)一步惡化，由于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在晉升考核中的比重，官員為了晉升可能會(huì)動(dòng)用一切政策手段支持轄區(qū)內(nèi)企業(yè)擴(kuò)張，這種做法極易導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效低下與財(cái)政赤字與負(fù)債。[18]

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種扭曲會(huì)直接導(dǎo)致市場(chǎng)配置的扭曲，地方政府官員因?yàn)闀x升的激勵(lì)而過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)配置，不利于中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，長(zhǎng)期建設(shè)性思維的影響反映在財(cái)政支出上會(huì)使地方政府官員忽視公共福利性支出，從而使財(cái)政資金配置扭曲化的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。

（三）主體動(dòng)力的不可復(fù)制：“人走茶涼”使地方政府創(chuàng)新難以持續(xù)

個(gè)人素質(zhì)較佳的地方官員在政府創(chuàng)新中雖然可以提出很多想法，并利用自身領(lǐng)導(dǎo)職位的便利將其想法落實(shí)為政策進(jìn)而迅速取得政績(jī)，但由于政績(jī)本身具有主體性和繼承性，新任官員往往無(wú)法單純通過(guò)延續(xù)前任官員的創(chuàng)新而獲得政績(jī)，必須要?jiǎng)?chuàng)造出帶有自己“標(biāo)簽”的政績(jī)，所以“人走茶涼”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。由于地方政府官員個(gè)人的素質(zhì)、性格等方面的差異，在面臨很多極具創(chuàng)新性的政府改革可能由于其對(duì)現(xiàn)有體制的巨大沖擊而會(huì)同時(shí)帶來(lái)政績(jī)收益和處分的雙重可能性時(shí)做出不同的選擇。[19]（pp227-234）

雖然地方官員的個(gè)人素質(zhì)是推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的巨大推動(dòng)力，但這同時(shí)也是一種阻礙，[20]單一依靠地方政府官員的個(gè)人素質(zhì)長(zhǎng)久來(lái)看一定會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新的不穩(wěn)定性與難以持續(xù)。

六、對(duì)策構(gòu)想與未來(lái)展望

就地方政府官員創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制存在的問(wèn)題，本文有一些不成熟的對(duì)策構(gòu)想。針對(duì)環(huán)境動(dòng)力日漸不足的現(xiàn)狀，要從制度和法律層面予以關(guān)注，通過(guò)完善相關(guān)制度和法律，環(huán)境動(dòng)力會(huì)逐漸充沛;針對(duì)組織動(dòng)力的逐漸扭曲的問(wèn)題，要從選拔激勵(lì)機(jī)制與績(jī)效評(píng)價(jià)體系方面著手，建立起更為科學(xué)民主的考核指標(biāo)和晉升機(jī)制，以克服當(dāng)前組織動(dòng)力的扭曲傾向;針對(duì)主體動(dòng)力的不可復(fù)制難題，本文認(rèn)為有一個(gè)出色的政府官員固然重要，但更重要的是要構(gòu)建起更為完善的組織制度，讓制度約束人。馬克斯·韋伯曾提到魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威的區(qū)別，魅力型權(quán)威會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)人生命的終結(jié)而消失，只有法理型權(quán)威才具有持久性，[21]（pp44-60）所以只有在理性的法律和科學(xué)的制度下，以官員個(gè)人素質(zhì)為表現(xiàn)形式的主體動(dòng)力才能更好發(fā)揮其在推動(dòng)創(chuàng)新的作用。當(dāng)然以上對(duì)策只是一些不成熟的思考，未來(lái)隨著中國(guó)政治體制改革的逐漸深入與完備，各項(xiàng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律和制度體系的逐漸完備，地方政府官員一定可以在創(chuàng)新和發(fā)展方面發(fā)揮更大作用，而剖析動(dòng)力機(jī)制和其存在的不足，一方面是要明晰改革開(kāi)放以來(lái)地方官員創(chuàng)新的動(dòng)力何在以及如何更好地發(fā)揮作用，另一方面也是為了強(qiáng)調(diào)，在任何時(shí)候都不應(yīng)該忽略人的作用和影響，畢竟離開(kāi)了人，所有的學(xué)術(shù)研究都是無(wú)源之水、無(wú)本之木。

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