消解與重構(gòu)：農(nóng)村“廁所革命”的體制性障礙與制度化策略

姜?jiǎng)佥x

[摘? 要]農(nóng)村“廁所革命”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要工作，也是實(shí)現(xiàn)基層環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前階段，我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”具有自身形成基礎(chǔ)，并在基層環(huán)境治理領(lǐng)域取得了相當(dāng)成效。但由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元分離體制、政府條塊管理制度、市場(chǎng)參與機(jī)制缺陷、農(nóng)民主體意識(shí)薄弱等制約因素，國(guó)家視角下的農(nóng)村“廁所革命”在農(nóng)民邏輯中得到部分“消解”，農(nóng)村廁所建設(shè)的有效性不足，同時(shí)稀釋了政府治理合法性。為此，我國(guó)進(jìn)一步深化農(nóng)村“廁所革命”，通過(guò)制度化重構(gòu)和合作式治理，有效保障農(nóng)民權(quán)利實(shí)質(zhì)平等，提升農(nóng)村基層治理能力。

[關(guān)鍵詞]消解;重構(gòu);農(nóng)村“廁所革命”;體制性障礙;制度化策略

[中文分類(lèi)號(hào)]C916.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1008-4479（2019）06-0119-09

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，并于十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，而生態(tài)文明和治理現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)在于農(nóng)村。2014年、2015年習(xí)近平總書(shū)記先后在江蘇省和吉林省農(nóng)村基層調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要給農(nóng)村來(lái)個(gè)“廁所革命”。黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)，提出“生態(tài)宜居”建設(shè)要求，而農(nóng)村“廁所革命”則是實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居目標(biāo)的重要抓手。2017年11月，習(xí)近平總書(shū)記就農(nóng)村“廁所革命”作出重要指示：要把這項(xiàng)工作作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)具體工作來(lái)推進(jìn)，努力補(bǔ)齊這塊影響群眾生活品質(zhì)的短板。然而，由于我國(guó)在農(nóng)村廁所建設(shè)中長(zhǎng)期存在體制性障礙因素，農(nóng)村廁所“分布不均、比例失衡、質(zhì)量不高、管護(hù)不利”[1]，整體性效益并不突出，嚴(yán)重影響農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和基層治理機(jī)制創(chuàng)新。因此，在解構(gòu)主義視角下，探索研究農(nóng)村“廁所革命”，對(duì)于創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，具有重要實(shí)踐價(jià)值和理論意義。

一、文獻(xiàn)梳理與問(wèn)題提出

農(nóng)村“廁所革命”不只是中國(guó)面臨的問(wèn)題，也是人類(lèi)社會(huì)普遍存在的現(xiàn)實(shí)難題，是城市化進(jìn)程中的重要一環(huán)，存在空間維度上的廣泛性和時(shí)間維度上的階段性，如印度、日本和韓國(guó)等國(guó)家正在進(jìn)行或已經(jīng)完成的“廁所革命”。同時(shí)，農(nóng)村“廁所革命”具有區(qū)域特殊性，與特定的自然環(huán)境、社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)緊密相關(guān)，如我國(guó)不同省份創(chuàng)新探索的農(nóng)村“廁所革命”建設(shè)模式。我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”具有本土內(nèi)涵特性，存在系統(tǒng)性、整體性和深刻性的復(fù)合特點(diǎn)。農(nóng)村“廁所革命”是城市公共廁所、家庭廁所、機(jī)關(guān)單位廁所、旅游廁所革命體系的重要部分，是觸及政府、農(nóng)民和市場(chǎng)思想觀念、行為方式、政策體系與體制機(jī)制調(diào)適變遷的深刻革命，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和治理等綜合效益。目前，社會(huì)各界對(duì)我國(guó)開(kāi)展的農(nóng)村“廁所革命”存有爭(zhēng)議。堅(jiān)持“積極觀”的一方認(rèn)為農(nóng)村應(yīng)該進(jìn)行一場(chǎng)從思想觀念、生活方式到環(huán)境建設(shè)的系統(tǒng)革命，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。而持有“消極觀”的反對(duì)方則認(rèn)為農(nóng)村“廁所革命”是“小題大做”，只能“緩?fù)础倍荒堋爸雇础薄?/p>

進(jìn)一步比較分析現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)農(nóng)村廁所建設(shè)的研究主要存在三種觀點(diǎn)。一是“文明進(jìn)程論”。該觀點(diǎn)從農(nóng)村農(nóng)民主體視角出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村“廁所革命”是原始文明向工業(yè)文明過(guò)渡、鄉(xiāng)村文明向都市文明邁進(jìn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)文明建設(shè)的重要程式，是農(nóng)民從自然狀態(tài)到自覺(jué)狀態(tài)轉(zhuǎn)變的自主性增長(zhǎng)過(guò)程。但是，此種主張缺乏對(duì)農(nóng)村自我封閉性和農(nóng)民思想頑固性的考量，未將農(nóng)村“廁所革命”的反作用力考慮其中。[2]二是“技術(shù)革新論”。從市場(chǎng)力量參與角度出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)、不同群體的差異需求，主張市場(chǎng)力量創(chuàng)新引領(lǐng)農(nóng)村基層治理。此觀點(diǎn)過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新的作用，忽視了技術(shù)應(yīng)用中農(nóng)民主體反應(yīng)。[3]三是“運(yùn)動(dòng)治理論”。從政府統(tǒng)治視角切入，該觀點(diǎn)適用于建國(guó)初期到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施階段，在當(dāng)前農(nóng)村“廁所革命”中也不鮮見(jiàn)。通過(guò)政策力量動(dòng)員群眾參與，但結(jié)果易造成農(nóng)村“廁所革命”效益短期性，是一種權(quán)宜之計(jì)而非長(zhǎng)久之策。[4]上述三種理論觀點(diǎn)在研究農(nóng)村“廁所革命”和環(huán)境治理方面具有一定建樹(shù)，但都未全面或深入探究農(nóng)村基層治理的根基。為此，提出新的假說(shuō)“系統(tǒng)革命論”。即從體制影響、政策實(shí)施、文化基礎(chǔ)和主體意識(shí)等方面挖掘問(wèn)題根源，進(jìn)而構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、農(nóng)民主體和社會(huì)協(xié)同”的治理架構(gòu)，形成治理主體多元、治理方式多樣、治理路徑多維的合作治理模式，[5]尋求基層環(huán)境治理的制度化破解之道（詳見(jiàn)表1）。

二、緣起：農(nóng)村“廁所革命”的形成基礎(chǔ)

農(nóng)村“廁所革命”作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是歷史文化演進(jìn)和治理范式轉(zhuǎn)換的結(jié)果，同樣受到農(nóng)民主體內(nèi)部需求和政策體系外部驅(qū)動(dòng)的雙重作用。

（一） 農(nóng)村“廁所革命”的文化基礎(chǔ)

廁所是文明的物質(zhì)載體，也是文明的符號(hào)形態(tài)，具有豐富的文化內(nèi)涵。我國(guó)實(shí)施的農(nóng)村“廁所革命”，受到傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明過(guò)渡、城市文明對(duì)鄉(xiāng)村文明碰撞以及外部嵌入文化對(duì)本土行為習(xí)慣沖擊的共同作用。

1.傳統(tǒng)文明向現(xiàn)代文明的歷史轉(zhuǎn)型。人類(lèi)經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明時(shí)期，而廁所作為文明進(jìn)程的外在表征，歷經(jīng)露天廁所、糞尿還田、抽水馬桶和廢物循環(huán)的四次歷程，[6]高度體現(xiàn)了人類(lèi)從生理需要、生活需要到生命體驗(yàn)的發(fā)展過(guò)程，是從自然狀態(tài)到人與自然和諧狀態(tài)的轉(zhuǎn)型變遷。正如美國(guó)著名作家朱莉·霍蘭提出，“文明并非從文字開(kāi)始，是從第一個(gè)廁所建立開(kāi)始”。廁所作為人類(lèi)偉大的發(fā)明創(chuàng)造和具體的生活空間，是連接傳統(tǒng)和現(xiàn)代的隱形“臍帶”。但在文明狀態(tài)轉(zhuǎn)換階段，尤其是后工業(yè)文明和都市文明時(shí)期，人類(lèi)的廁所建設(shè)滯后于文明生活方式要求，農(nóng)村“廁所革命”則是試圖打開(kāi)人類(lèi)文明治理的“鑰匙”。

2.城市文明對(duì)鄉(xiāng)村文明的碰撞影響。隨著人類(lèi)文明的發(fā)展演變，人類(lèi)社會(huì)的生活空間樣態(tài)也在裂變，從鄉(xiāng)村空間樣態(tài)到城市空間樣態(tài)逐步分離，尤其是工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速，更多的勞動(dòng)力、技術(shù)和資本等輸入城市場(chǎng)域，城市空間不斷生產(chǎn)和再生產(chǎn)，城鄉(xiāng)關(guān)系由過(guò)去相互依存變?yōu)槌鞘袃?yōu)于鄉(xiāng)村。[7]在廁所建設(shè)領(lǐng)域，代表著發(fā)展、衛(wèi)生和健康的城市廁所文明逐漸輻射滲透到農(nóng)村，鄉(xiāng)村廁所則被視同污穢，成為城鄉(xiāng)差距存在的直觀反映，需要深化農(nóng)村“廁所革命”進(jìn)行破題。[8]

3.外部文化對(duì)本土習(xí)慣的沖擊回應(yīng)。廁所建設(shè)不僅事關(guān)個(gè)人、家庭、社區(qū)建設(shè)，還關(guān)乎城鄉(xiāng)、民族和國(guó)家形象。我國(guó)農(nóng)村廁所建設(shè)處于治理現(xiàn)代化的歷史大背景下，受到外部文化認(rèn)同沖擊、全球合作治理項(xiàng)目和國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力等復(fù)雜影響。在世界一體化進(jìn)程中，外部視野以一種優(yōu)越感審視中國(guó)農(nóng)村廁所文化，認(rèn)為應(yīng)該破除我國(guó)農(nóng)村廁所陋習(xí)。另外，我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”也是響應(yīng)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)號(hào)召的合作治理項(xiàng)目，[9]是主動(dòng)參與國(guó)際事務(wù)的重要舉措。同時(shí)，農(nóng)村“廁所革命”能夠有效改善農(nóng)村生活質(zhì)量，保障農(nóng)民健康權(quán)利，進(jìn)而在國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域取得強(qiáng)有力的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

（二） 農(nóng)村“廁所革命”的社會(huì)基礎(chǔ)

在農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)民主體需求、先進(jìn)技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織得到內(nèi)生、更新和培育，成為深化農(nóng)村“廁所革命”的重要社會(huì)基礎(chǔ)。

1.農(nóng)民主體內(nèi)生需求。首先，農(nóng)民主體需求程度增強(qiáng)。農(nóng)村“廁所革命”實(shí)施以來(lái)，具有主體地位的農(nóng)民迫切需要健康衛(wèi)生、體面尊嚴(yán)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，以降低自身“相對(duì)剝奪感”。其次，農(nóng)民主體平等意識(shí)提高。在城鄉(xiāng)廁所建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)民追求平等公共服務(wù)的權(quán)利意識(shí)提升，包括在廁所建設(shè)中對(duì)機(jī)會(huì)平等、過(guò)程平等和結(jié)果平等的訴求。[10]最后，農(nóng)民主體需求層次豐富。由于不同區(qū)域、城鄉(xiāng)和群眾的經(jīng)濟(jì)水平、生活習(xí)慣和思想觀念不一，對(duì)于廁所的需求類(lèi)型也不相同，成為農(nóng)村“廁所革命”不斷改進(jìn)和繼續(xù)深化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2.先進(jìn)技術(shù)條件支持。由于區(qū)域、城鄉(xiāng)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異較大，農(nóng)村“廁所革命”需要先進(jìn)技術(shù)條件支撐。一方面，建設(shè)農(nóng)村廁所的設(shè)備設(shè)施類(lèi)型豐富，產(chǎn)品質(zhì)量提升，農(nóng)村廁所治理具有更多選擇性。另一方面，農(nóng)村廁所的管護(hù)手段有所改善。不同于農(nóng)民或政府單一主體建設(shè)農(nóng)村廁所，導(dǎo)致“有建設(shè)無(wú)管護(hù)”的尷尬境地。當(dāng)前，農(nóng)村廁所建設(shè)和管護(hù)更加社會(huì)化、市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化，形成靈活高效的運(yùn)行維護(hù)機(jī)制。

3.社會(huì)組織有效參與。農(nóng)村“廁所革命”單純依靠政府或者農(nóng)村社區(qū)力量，整合資源有限，建設(shè)效益不高。為此，我國(guó)基層創(chuàng)新政社互動(dòng)形式，一方面政府培育經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，擴(kuò)大參與范圍。政府給予經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織參與農(nóng)村“廁所革命”的政策和制度安排。另一方面，強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)督，提高參與效度。政府與其他非政府組織采取委托代理、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和合作治理方式，[11]利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)合作機(jī)制，不斷提高農(nóng)村“廁所革命”的制度績(jī)效，實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”。

（三）農(nóng)村“廁所革命”的政策基礎(chǔ)

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)提出系列關(guān)于農(nóng)村廁所改造或廁所革命的政策文件，是政府主導(dǎo)下對(duì)農(nóng)民主體需求的回應(yīng)，也是國(guó)家、政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的一種整合、調(diào)適與合作過(guò)程（詳見(jiàn)表2）。

1.農(nóng)村“廁所革命”的政策制定不斷完善。我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”規(guī)劃目標(biāo)從系統(tǒng)配套工作走向重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)工作，重視程度不斷提升。20世紀(jì)50年代～70年代的人民公社時(shí)期，我國(guó)開(kāi)展“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”，在農(nóng)村制定實(shí)施“兩管五改”，是改善農(nóng)村生活質(zhì)量的重要部分。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村廁改與國(guó)家合作發(fā)展項(xiàng)目深度結(jié)合。21世紀(jì)前10年我國(guó)政府將農(nóng)村廁改提升到重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目高度。黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村“廁所革命”作為重點(diǎn)工作被提到政府議事日程。尤其是黨的十九大報(bào)告鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制定，專(zhuān)門(mén)提出開(kāi)展農(nóng)村“廁所革命”，為“生態(tài)宜居”戰(zhàn)略目標(biāo)的有效落實(shí)提供政策基礎(chǔ)。

2.農(nóng)村“廁所革命”的政策實(shí)施逐步常態(tài)。20世紀(jì)50年代到80年代期間，我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”借助政府動(dòng)員形式，發(fā)動(dòng)農(nóng)民廣泛參與農(nóng)村廁所改造當(dāng)中，取得初步成效。但是非常態(tài)化的運(yùn)動(dòng)式治理忽視了農(nóng)民的主體權(quán)益，最終侵蝕了政府的權(quán)威性，不利于農(nóng)村基層長(zhǎng)效治理。20世紀(jì)90年代到2012年，我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)村廁所改造過(guò)程中采取項(xiàng)目發(fā)包制，[12]通過(guò)縱向發(fā)包或橫向競(jìng)爭(zhēng)方式，將有限的資源進(jìn)行整合，加快農(nóng)村廁所革命進(jìn)程。不過(guò)，項(xiàng)目發(fā)包制忽略了農(nóng)民參與要素，行政執(zhí)行邏輯與農(nóng)民需求邏輯容易二元背離。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”依靠多元互動(dòng)、合作競(jìng)爭(zhēng)路徑，逐步走向常態(tài)。

3.農(nóng)村“廁所革命”的政策績(jī)效得以顯現(xiàn)。經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的治理過(guò)程，我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”建設(shè)的正向作用和正效影響顯著。一是農(nóng)村廁所普及率提升。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年，我國(guó)農(nóng)村廁所普及率達(dá)到74.1%。另?yè)?jù)《全國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)方案（2015～2020年）》，農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率在2020年達(dá)到85%。二是農(nóng)村生活質(zhì)量改善。隨著“兩管五改”“衛(wèi)生整治行動(dòng)”“美麗鄉(xiāng)村”等建設(shè)項(xiàng)目中廁改實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)逐步均等化，有利于改善農(nóng)民的生活條件。三是基層治理方式優(yōu)化。在農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)村基層治理方式從動(dòng)員式轉(zhuǎn)向合作式，逐步減少對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理路徑依賴(lài)，有助于加快農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

（四）農(nóng)村“廁所革命”的理論基礎(chǔ)

農(nóng)村“廁所革命”彰顯我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展變遷，是農(nóng)村發(fā)展價(jià)值和發(fā)展目標(biāo)適時(shí)更新的外在表現(xiàn)。

1.農(nóng)村“廁所革命”適應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型。新中國(guó)成立以來(lái)，由于總體政治安排和市場(chǎng)資本影響，我國(guó)城鄉(xiāng)二元分離格局逐步強(qiáng)化，鄉(xiāng)村服務(wù)于城市發(fā)展，農(nóng)村廁所建設(shè)逐漸被邊緣化。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策。尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)關(guān)系由過(guò)去的城市主導(dǎo)向城鄉(xiāng)平等方向轉(zhuǎn)變，追求城鄉(xiāng)均衡發(fā)展目標(biāo)。而農(nóng)村“廁所革命”即是城鄉(xiāng)發(fā)展政策的階段性調(diào)適和鄉(xiāng)村價(jià)值職能回歸的突出表現(xiàn)。

2.農(nóng)村“廁所革命”符合內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”不只是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建造，更不是重復(fù)簡(jiǎn)單的粗放式治理，而是涉及農(nóng)村農(nóng)民思想觀念、行為方式、政策體系和體制機(jī)制的系統(tǒng)革命。其結(jié)果不只對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來(lái)積極影響，還有利于農(nóng)民健康生活方式的形成、農(nóng)村公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村整體發(fā)展格局的形塑。農(nóng)村“廁所革命”是綜合廁改技術(shù)革命、農(nóng)民思想革命和城鄉(xiāng)關(guān)系革命的系統(tǒng)治理，深刻反映了我國(guó)發(fā)展內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變和內(nèi)涵式發(fā)展的同構(gòu)過(guò)程。

3.農(nóng)村“廁所革命”體現(xiàn)民生建設(shè)價(jià)值追求。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了鞏固政權(quán)建設(shè)、改革開(kāi)放經(jīng)濟(jì)建設(shè)和新時(shí)期社會(huì)建設(shè)“三步走”歷程，農(nóng)村“廁所革命”即是一個(gè)現(xiàn)實(shí)映射。我國(guó)不斷推進(jìn)以“廁所革命”為重點(diǎn)的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)工作，是經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)向民生主導(dǎo)轉(zhuǎn)移的真實(shí)寫(xiě)照，也是從只注重經(jīng)濟(jì)效率向經(jīng)濟(jì)效率和政治倫理并重發(fā)展轉(zhuǎn)型，旨在縮減城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，回應(yīng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，反映了我國(guó)在戰(zhàn)略上已經(jīng)將農(nóng)村發(fā)展本身視為整體發(fā)展的重要組成部分，將農(nóng)民的福利水平提升本身視為發(fā)展目標(biāo)的基本指向。

三、 消解：農(nóng)村“廁所革命”的體制性障礙

我國(guó)自上而下推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了既定制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，但還有諸多制度效應(yīng)未能發(fā)揮，遭到了隱形消解。為此，有必要深入研究農(nóng)村“廁所革命”存在的障礙性因素（詳見(jiàn)圖1）。

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)性障礙

農(nóng)村“廁所革命”伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)型，受到戰(zhàn)略選擇性、政策調(diào)適性和供需結(jié)構(gòu)性等多重影響。

1.城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展體系不協(xié)調(diào)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程受到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的深刻影響。集體化時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)服務(wù)于國(guó)家總體性政治安排，國(guó)家通過(guò)政權(quán)下鄉(xiāng)整合農(nóng)村，[13]主要目標(biāo)在于鞏固國(guó)家政權(quán)建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，城市優(yōu)先農(nóng)村先富起來(lái)，城市公共設(shè)施建設(shè)快于農(nóng)村。我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期服務(wù)于國(guó)家整體政治需要和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局，在社會(huì)民生建設(shè)層面嚴(yán)重滯后，成為制約我國(guó)農(nóng)村“廁所革命”的“短板”。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展資源配置不合理。傳統(tǒng)時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)村封閉自給，城市利用稅收汲取手段統(tǒng)治鄉(xiāng)村，形成城鄉(xiāng)非均衡政治格局。[14]新中國(guó)成立以來(lái)至人民公社時(shí)期，城市整合吸納鄉(xiāng)村資源，鄉(xiāng)村自主建設(shè)能力弱化，導(dǎo)致農(nóng)村的價(jià)值職能被工具職能取代。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭承包責(zé)任制的實(shí)施，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)虛化，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。90年代分稅制以來(lái)，在財(cái)政不下鄉(xiāng)的前提下，村莊集體公共設(shè)施建設(shè)資金短缺，嚴(yán)重影響農(nóng)村公共廁所建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)，受到市場(chǎng)資本逐利影響，資本吸收鄉(xiāng)村資源流向城市，最終造成城鄉(xiāng)資源配置失調(diào)。

3.農(nóng)村廁所供需結(jié)構(gòu)不均等。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。反映在農(nóng)村“廁所革命”領(lǐng)域，即農(nóng)民對(duì)衛(wèi)生廁所的總量、類(lèi)型和質(zhì)量需求與供給不平衡不充分之間的深刻矛盾。從數(shù)量上看，我國(guó)區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的廁所普及、分布情況尚不均衡;從類(lèi)型上看，我國(guó)在一體化建設(shè)路徑下，對(duì)于農(nóng)民群體的不同需要滿(mǎn)足程度不夠;而在廁所質(zhì)量上，由于技術(shù)條件制約和監(jiān)督管理不善，部分農(nóng)村廁所建設(shè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不高。

（二）政府管理運(yùn)行體系的結(jié)構(gòu)性制約

農(nóng)村“廁所革命”功能影響的消解，還在于政府管理運(yùn)行體系的內(nèi)在性矛盾，表現(xiàn)為政府部門(mén)之間、政府與農(nóng)民之間、政府與市場(chǎng)之間的結(jié)構(gòu)性制約。

1.條塊管理體制影響。農(nóng)村“廁所革命”的政策制定和執(zhí)行離不開(kāi)各級(jí)政府及其部門(mén)的參與配合。然而，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“條塊管理”制度，政策制度績(jī)效難以提升。一方面，“塊塊管理”。有關(guān)農(nóng)村“廁所革命”的政策安排“政出多門(mén)”，不同部門(mén)根據(jù)自身利益出發(fā)，不利于資源整合利用。同時(shí)，政策的執(zhí)行落實(shí)需要各個(gè)部門(mén)共同參與，基于理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的利益爭(zhēng)奪導(dǎo)致“重復(fù)建設(shè)”。另一方面，“條塊管理”。在農(nóng)村“廁所革命”建設(shè)層面，垂直系統(tǒng)管理和上級(jí)部門(mén)與地方政府之間的利益博弈，尤其是在行政發(fā)包制實(shí)行以來(lái)，上下部門(mén)之間開(kāi)展業(yè)務(wù)和地方“打包”推進(jìn)中心任務(wù)之間常常產(chǎn)生沖突，不利于農(nóng)村“廁所革命”的持續(xù)性建設(shè)。[15]

2.政策缺乏需求基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府在農(nóng)村“廁所革命”推進(jìn)過(guò)程中堅(jiān)持自上而下的控制思維，采取運(yùn)動(dòng)式治理方式，結(jié)果造成農(nóng)民長(zhǎng)期被動(dòng)參與，政府缺乏治理彈性。如此既難以滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需要，也不利于提高農(nóng)民對(duì)政府治理的滿(mǎn)意度，造成政策有效性邊際遞減。

3.政府監(jiān)督管理不足。政府在農(nóng)村“廁所革命”中不僅需要參與建設(shè)，更需要對(duì)農(nóng)村廁所加以監(jiān)督、管理和維護(hù)。然而，在實(shí)際工作中，政府在管理理念、監(jiān)管制度和后期維護(hù)方面存在嚴(yán)重不足。政府作為農(nóng)村“廁所革命”的主導(dǎo)者，依靠控制思維追求“一次性建設(shè)”，缺乏對(duì)農(nóng)村廁所的持續(xù)投入。同時(shí)，在農(nóng)村廁所建設(shè)招投標(biāo)與考核驗(yàn)收階段，缺少前置把關(guān)和跟進(jìn)監(jiān)督。另外，政府單一主體運(yùn)行維護(hù)農(nóng)村廁所，由于資源限制和技術(shù)約束，難以提高公共服務(wù)質(zhì)量，造成“政府失靈”。

（三）農(nóng)村農(nóng)民主體意識(shí)的長(zhǎng)期性缺位

1.農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)意識(shí)仍然不足。一方面，政府在農(nóng)村“廁所革命”中規(guī)劃引領(lǐng)不足。長(zhǎng)期以來(lái)基層政府受到運(yùn)動(dòng)式治理制度慣性影響，在農(nóng)村廁所改造中過(guò)于追求“政績(jī)工程”，忽略因地制宜治理原則，采取“一刀切”的建設(shè)模式，“重建設(shè)輕規(guī)劃”的實(shí)施路徑導(dǎo)致廁所建設(shè)分布不合理、利用不高效。另一方面，農(nóng)民在農(nóng)村“廁所革命”中規(guī)劃意識(shí)淡薄。通常依據(jù)“地域相近、便于生活”的原則建設(shè)農(nóng)村廁所，缺少科學(xué)規(guī)劃意識(shí)，不利于農(nóng)村“廁所革命”的系統(tǒng)協(xié)調(diào)和整體安排。

2.農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識(shí)較為薄弱。農(nóng)村地區(qū)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)文明建設(shè)的“洼地”，問(wèn)題根源于農(nóng)村文化風(fēng)俗的滯后性和農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的薄弱性。一方面，農(nóng)村工商資本風(fēng)俗文化的抵制性。農(nóng)村生活空間的布局常與鄉(xiāng)村民俗信仰緊密結(jié)合，既定的空間結(jié)構(gòu)賦予了一定的文化功能和社會(huì)價(jià)值，[16]成為農(nóng)村“廁所革命”的文化桎梏。另一方面，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的薄弱性。受到農(nóng)村整體文化水平、個(gè)體認(rèn)知程度和環(huán)境保護(hù)宣傳影響限制，農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保意愿相對(duì)較弱，成為消解農(nóng)村“廁所革命”的因素之一。

3.農(nóng)民參與建設(shè)意識(shí)有待提升。雖然我國(guó)農(nóng)村“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”的村民自治制度逐步健全完善，但在農(nóng)村“廁所革命”實(shí)際運(yùn)行中，一方面，政府依托項(xiàng)目式治理方式，缺乏群眾參與和民意表達(dá)，難以真正培育群眾自主參與能力。另一方面，在基層民主實(shí)踐過(guò)程中，部分村民自治異化為“村官自治”，基層民主自治實(shí)質(zhì)上褪變?yōu)檗r(nóng)村少數(shù)人的意志統(tǒng)治，不利于村民參與意識(shí)的提高。

2.合作共贏機(jī)制。農(nóng)村“廁所革命”的持續(xù)推進(jìn)在于政府、農(nóng)民和市場(chǎng)等多元主體能夠共同受益。一是規(guī)范建設(shè)。政府通過(guò)法制規(guī)范建設(shè)，提供公開(kāi)透明信息，減少暗箱操作和權(quán)力尋租。同時(shí)，塑造公正環(huán)境，注重信息系統(tǒng)反饋，防止市場(chǎng)盲目建設(shè)，借此提高政府合法性、可信度和權(quán)威性。二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。理順政府和市場(chǎng)關(guān)系，降低政府對(duì)市場(chǎng)的壟斷干預(yù)。同時(shí)進(jìn)一步向市場(chǎng)放權(quán)，引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“廁所革命”的“市場(chǎng)化”和“商業(yè)化”運(yùn)營(yíng)管理，為企業(yè)提供創(chuàng)收盈利機(jī)會(huì)。三是參與共享。農(nóng)民和社區(qū)社會(huì)組織的有效參與為農(nóng)村“廁所革命”提供重要民意基礎(chǔ)和基礎(chǔ)力量。同時(shí)，農(nóng)民在農(nóng)村“廁所革命”的持續(xù)推進(jìn)中獲得均等服務(wù)、平等參與和實(shí)質(zhì)正義。

3.長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。全國(guó)農(nóng)村改廁工作推進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)提出，要按照“有序推進(jìn)、整體提升、建管并重、長(zhǎng)效運(yùn)行”的基本思路，推動(dòng)農(nóng)村廁所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、管理規(guī)范化、運(yùn)維市場(chǎng)化和監(jiān)督社會(huì)化。為此，各地在實(shí)踐中自主探索或外部引入長(zhǎng)效管護(hù)經(jīng)驗(yàn)。一是資本市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管護(hù)模式。主張“政府主導(dǎo)、以商建廁、以商養(yǎng)廁、以商管廁”的方式，通過(guò)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”。[20]如德國(guó)的PPP模式和韓國(guó)的“一企一村”幫扶模式。二是農(nóng)業(yè)企業(yè)系統(tǒng)管護(hù)模式。政府或村居與農(nóng)業(yè)企業(yè)合作治理，將農(nóng)民生活垃圾與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條對(duì)接，實(shí)現(xiàn)源頭治理，保證村居經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和治理綜合效益。三是農(nóng)民自組織管護(hù)模式。如韓國(guó)、新加坡、芬蘭、日本等國(guó)家建立農(nóng)民自治組織——廁所協(xié)會(huì)，通過(guò)前期調(diào)查評(píng)估、中間參與建設(shè)、后期監(jiān)督管理的全過(guò)程治理，解決政府推進(jìn)“廁所革命”有效性不足問(wèn)題。四是區(qū)域項(xiàng)目捆綁綜合治理模式。廣西、江蘇、青島市將農(nóng)村改廁和農(nóng)村治污同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層環(huán)境治理改善提升。

五、 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村“廁所革命”作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的重要工程，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層環(huán)境治理現(xiàn)代化的有效手段，具有不斷推進(jìn)和繼續(xù)深化的文化、社會(huì)、政策和理論基礎(chǔ)。而當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于矛盾轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵階段，在此宏觀歷史背景下，農(nóng)村“廁所革命”受到城鄉(xiāng)二元體制、政府條塊制度、市場(chǎng)參與不足和農(nóng)民意識(shí)薄弱等系統(tǒng)要素影響，加之政府運(yùn)動(dòng)式治理路徑依賴(lài)，極大消解農(nóng)村“廁所革命”的制度績(jī)效，嚴(yán)重制約我國(guó)農(nóng)村基層環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。對(duì)此，基于我國(guó)現(xiàn)存的多元治理主體、多種治理資源和多維治理手段，逐步實(shí)現(xiàn)合作式治理機(jī)制更新與范式轉(zhuǎn)換，通過(guò)制度化重構(gòu)，尋求農(nóng)村基層環(huán)境治理的創(chuàng)新實(shí)踐與理論突破。

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責(zé)任編輯：范瑞光