村莊公共物品供給的PPP模式研究：問題與改進

余治青， 李 碩

(南寧師范大學 經(jīng)濟與管理學院,廣西 南寧 530022)

引言

PPP模式在1982年起源于英國，該模式目的是為了解決當時的財政危機，通過用私人資本合作的方式建設相關的投資資金大且收益期長的公共基礎設施，從而緩解政府的財政壓力。國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中定義PPP為：“政府采取競爭性方式優(yōu)先選擇具有投資、運營管理能力的社會資本雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同、明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益[1]。”應用PPP項目能夠帶動財政體制的改革，促進行政管理制度和融資制度的改革，最終形成規(guī)范的市場和政府合作關系。自改革開放以來，中國出現(xiàn)一些PPP項目，由于中國的城鎮(zhèn)化、市場化的快速發(fā)展，公共基礎設施升級加速，導致財政壓力上升，而當時的民營企業(yè)在改革開放的過程中，實力增強并為經(jīng)濟發(fā)展做出來貢獻，此時吸引民營企業(yè)資本進入到基礎設施和公共領域中，可以緩解財政壓力，政府也可以做好服務職能。1998年我國的PPP項目受到了全球金融危機的影響，出現(xiàn)短暫性的低谷。2003年，黨的十六屆三中全會提出了“讓民營資本進入公共領域”，并且政府也出臺了相應的支持政策，隨后我國又迎來PPP項目的高潮。從2013年至今，PPP項目的實施在我國已經(jīng)進入了普及階段，據(jù)統(tǒng)計：2014年12月4日，財政部公布有30個政府和PPP示范項目，總投資規(guī)模約1800億元；2015年9月29日，財政部公布第二批PPP示范項目建設項目，共206項，總投資金額6589億元；2016年4月底，全國入庫的PPP項目達8042個，總投資9.3萬億元。

PPP模式在全國范圍內的成功運行也為鄉(xiāng)村振興以及推動城鎮(zhèn)化建設提供了參考。村莊公共物品是指滿足村莊社會的公共消費需求的產(chǎn)品或勞務，具有非排他性、非競爭性和不可分割性。村莊公共物品可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，村莊純公共產(chǎn)品指在消費過程中具有完全的非競爭性和非排他性，從而應由政府免費提供的產(chǎn)品，包括村莊的基礎管理服務，如村莊義務教育、村莊信息系統(tǒng)、村莊基礎科學研究等等；村莊準公共物品是指介于純公共物品和私人產(chǎn)品之間，在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。將PPP模式應用于中國村莊發(fā)展是為了完善和創(chuàng)新村莊公共物品供給機制，包括思想觀念的轉變、法規(guī)法律的建設、風險的把控和監(jiān)管體制的建設等有效途徑。應用領域包含良好的生活秩序，建設基礎設施，如水利工程、電力煤氣建設、道路交通建設以及基礎的義務教育建設等等。

在村莊公共物品領域的研究中，一些學者認為村莊公共物品的供給存在市場失靈。馬剛認為我國的公共物品供給方式單一、效率低下，并就此提出了相應的建議，如政府在公共物品的供給中不應該是“掌舵”，而應該是“劃槳”；鼓勵生產(chǎn)的主體多元化，尤其鼓勵私營企業(yè)生產(chǎn)；將公共物品領域發(fā)展成為競爭性領域[1]。羅興佐認為農村公共物品在質量和數(shù)量上供給的缺口越小，價格水平越低，需求表達機制越完善，農民對公共物品的滿意度就越高，供給率就越高[2]。周恩毅通過研究城市社區(qū)公共物品供給，認為應用其模式必須要打破思想禁錮，合理界定政府職能，創(chuàng)新公共物品供給機制，完善法律法規(guī)[3]。

一、PPP模式在村莊公共物品供給中的應用現(xiàn)狀

(一)緩解了地方政府的財政壓力

公共物品供給模式本身是內置與新型城鎮(zhèn)化改革。城鎮(zhèn)化，究其根本是人的城鎮(zhèn)化，農村務工人口職業(yè)的轉變，生存技能的更新，人力資本的提升。在村莊公共物品供給中的引進PPP模式，有效降低了地方性政府債務增長的幅度，減輕了債務壓力。將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營權通過宏觀調控的方式，保證所有的經(jīng)營活動在國家政府和地方行政權力機構的可控制范圍內合法、合理地進行。與此同時，PPP合作模式也是政府可以調度社會資金來減少財政赤字的不錯選擇。政府債務是指地方性的政府債務，對于村莊公共物品的供給采用PPP模式，是政府將其作為村莊債務過渡到新的融資舉措，積極并充分地利用社會資本資源，引導社會主要的民間資本成為優(yōu)先選擇，賦予社會資本所有權和經(jīng)營權的同時，政府采用新的管理方式，起到管理和監(jiān)督的作用，最終使各方達到預定目標，創(chuàng)建了回報機制，切實提高了項目運作效率，最重要的是解決了當?shù)卮逭膫鶆諌毫?。積極的財政政策為村莊公共物品的供給提供了公平、公正和公開的PPP模式合作項目平臺，對緩解政府的債務壓力有意義。

(二)增強了各方契約意識

PPP模式成功的關鍵在于政府重合同、守信用的契約精神。這不僅要求政府要將社會資本作為平等的合作方，共同商議政策，制定規(guī)定，并且最終遵守既定的規(guī)章制度，為更好地完成PPP項目的合作奠定堅實的信任基礎。在這其中，要求村政府給予社會資本相當信任以及寬厚的政策支持，同時也要求社會資本方積極遵守既定的PPP項目規(guī)則，認真落實完善相關的村莊基礎公共物品的建設，保質保量甚至超額完成任務，這對于政府和社會資本的進一步合作奠定了基礎，最重要的是公開透明明確的制度安排，是PPP成功運行的關鍵。這種模式為構建美好和諧社會、振興鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略、增強各行各業(yè)的合作提供了良好的運行平臺，充分依據(jù)市場力量來增強各方的契約意識。

(三)推進了基礎設施建設

長期以來，我國一直是以政府為主導的村莊公共物品供給，財政支出和財政預算外支出是主要的資金來源。隨著投融資體制改革的深化，政府將不斷退出基礎設施投資主體的地位，社會資本將成為基礎設施和公共服務的主要投資人。PPP模式解決了社會資本進入基礎設施和公共服務領域的各種不合理限制，形成的模式主要有公辦公營、公辦商營、專利經(jīng)營、私商經(jīng)營等。憑借信用關系來籌集財政資金，這對于中小企業(yè)來說擁有了更大的發(fā)展空間，并且激發(fā)了以市場為主體的經(jīng)濟活力，從而帶動經(jīng)濟發(fā)展。激勵企業(yè)參與競爭，通過改革相關經(jīng)營策略，使其專注于公共服務產(chǎn)品的技術創(chuàng)新，并不斷改良產(chǎn)品質量，完善供貨渠道，為村莊的公共物品的供給提供了保證，進一步帶動經(jīng)濟的發(fā)展。

二、PPP模式在村莊公共物品供給中存在的問題

(一)PPP項目的投資風險不確定

首先，是存在政治風險，主要體現(xiàn)在政策的間斷性。問題大多數(shù)是上一任領導班子商議與私營機構定下的PPP模式合作合同，但在下一任領導中會中斷合同的進行，或者不承認合同簽署的有效性，這無形中會給私營合伙人帶來直接利益的損失。政府失去了PPP模式就會在村莊公共物品供給中失去原本的意義。

其次，是存在低效率風險。成本和收益之間的關系，說到底是政策和體制的低效率。PPP模式是由國有企業(yè)壟斷轉為民營企業(yè)壟斷或公私協(xié)作企業(yè)的壟斷運營的一種方式，是一種新的利益重新分配方式。低效率風險主要是由于主管的公共部門不能很好地完成監(jiān)督和指導職責，政府在公共物品供給方面主要職責是把握關鍵方向，而不應該是事事親歷親為。具體說就是控制、領導和決策，否則政府辦事的效率不僅不會提高，有可能還會出現(xiàn)失控的局面。所以首先做到的是要把握“度”，不能管理過度，也不能放任不管。只有實現(xiàn)“政企分離”，才能夠給私營企業(yè)充分的發(fā)揮余地，雖然一般的公共基礎設施收益回報期是10年左右，但中間可能存在設施運行狀況或者受環(huán)境影響的風險，不能保證同等的成本投入就會有同等的收益，這也是造成低效率風險的重要原因之一。

第三，違背公益性風險。公共物品的市場應該堅持普遍服務人民公眾的基本原則，以服務大眾為根本宗旨，一旦私營企業(yè)為了滿足自己的一己私欲，將公共物品的成本控制，即不能保證產(chǎn)品的質量，尤其在公路建設、橋梁建設以及住房建設等關乎公眾生命安全的基礎生存項目中不遵守公益性和道德，將會隱藏巨大的安全隱患。

(二)民間資本參與在村莊公共物品供給中面臨挑戰(zhàn)

據(jù)目前財政部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，以民營企業(yè)為社會資本主體參與PPP項目的數(shù)量并不是很多，尤其在村莊公共物品供給這一塊來看，央企和國企憑借得天獨厚的優(yōu)勢在項目中占據(jù)主導地位。這與國家一開始提倡的促進民間資本進入基礎設施和公共管理領域的初衷相悖。尤其在PPP項目準入市場這一塊，存在著當?shù)卣畬γ耖g資本的設置要求過高，尤其對于一些預期收益較好，資金流穩(wěn)定的PPP項目。比如供水系統(tǒng)，大多數(shù)存在國企和央企壟斷性占有，這對于民間資本的運行產(chǎn)生了極大的阻礙。另外還存在原因是當?shù)卮逭恍湃蚊耖g企業(yè)在項目實施和資金保障能力，并且在實際中確實不如大型的央企、國企有實力，主要體現(xiàn)在資金實力方面、融資渠道和融資成本以及技術實力方面，同時民營企業(yè)也不信任政府，擔心相關政策的變化會造成民營企業(yè)的直接損失，所以這也是造成民營企業(yè)不能很好進入市場的原因[5]。

(三)PPP項目在村莊公共物品供給中實施難

一方面， PPP模式在大多數(shù)村委看來只是緩解政府債務的一種融資方式，并沒有切實考慮到村民的實際需求。主要原因是群眾意愿表達機制的失靈，進而當?shù)卣S意制定新政策，后因合同問題導致工程停止或拖延，給當?shù)鼐用竦珟聿槐匾穆闊?。另外一點主要體現(xiàn)在PPP項目大多數(shù)收入偏低，資本具有逐利性，因此社會資本資金投入的動力不足。對于村莊的公共物品來說，功能要求簡單，消費群體單一，則對于社會資本吸引力不足。同時基層政府不舍得將“經(jīng)濟效益好”的項目拿出來做PPP項目，只是把一些回報率低的項目拿出來做PPP，則更不容易得到社會資本的合作。還有一方面是融資難，PPP項目需要的資金量大，周期長，對社會資本提出了極大的挑戰(zhàn)，因為一般的金融機構考慮到其中的不確定性和資金的流動，在社會資本申請融資會出現(xiàn)拒絕或者是只參加其中一部分的情況，這對于PPP在村莊公共物品建設中提出了挑戰(zhàn)。融資的方式單一主要體現(xiàn)在現(xiàn)大多數(shù)的PPP項目以債權融資為主，股權融資相對不足。原因是中國尚未建立融資服務體系，難以實現(xiàn)以項目未來收入和資產(chǎn)為擔保的項目融資方式，同時經(jīng)融機構保險起見，不愿參加有風險的投資項目，這就使得PPP項目難以在當前的社會條件中生存。

三、PPP模式在村莊公共物品供給中的改進途徑

(一)建設社會監(jiān)管系統(tǒng)

國家層面的PPP模式管理機構在整個PPP模式運營中是必不可少的，設置專門工作單位，培養(yǎng)專門在政治、經(jīng)濟領域的PPP模式管理應用人才。國家統(tǒng)一制定PPP模式運行政策，相關監(jiān)督機構負責監(jiān)視和管理PPP項目的建設和運營，其中包括的任務有：督促政府完職能轉變、規(guī)范政府簽訂合同的行為、規(guī)范社會資本和政府之間的關系，把促進村莊公共物品供給這一領域的政府和社會資本合作，把更多的職能交給社會資本，給其足夠的發(fā)展余地，從而激發(fā)社會資本的力量、鼓勵更多的技術人才和生產(chǎn)力加入到村莊公共物品的建設中，以達到促進經(jīng)濟發(fā)展的目的。在這一過程中，監(jiān)管機構還需要用法律法規(guī)對政府的職能行為進行實時的引導和約束，使PPP模式能夠在健康有序的環(huán)境下運行，提高政府部門在村莊公共物品供給中民眾的滿意度。還應該建立科學的評價指標，分析需要進行PPP項目的社會資本的資格審核，確保在項目的開始沒有資金的風險，這對于能夠進一步完成PPP模式的運行具有深刻的基礎意義。

(二)建立科學的村莊公共物品供給PPP機制

PPP機制的創(chuàng)新點在于“使市場在資源配置中起決定性作用”。這就要求政府要簡政放權，盡可能地減少對經(jīng)濟市場環(huán)境的干擾，將原先的主導地位換到監(jiān)督管理上。因為只有放開PPP項目的市場準入規(guī)則，才可以提高市場的競爭力，“優(yōu)勝劣汰”的原則會提高村莊公共基礎設施的質量和效率。在整個PPP項目運行的過程中，涉及到融資、收益、信息公開和社會資本退出等環(huán)節(jié)，對于這些問題，需要政府，從自身轉變觀念，公平對待社會資本，在立法上、制度上予以明確和完善才能使PPP模式運行加快。

完善PPP融資市場，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險、信托、社保基金等這些投資的金融投資。最后要建立完善的退出機制，依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出機制。從而保證PPP項目落地時受到政府和市場的考核，在實施中能夠接受監(jiān)督，在退出時有完善的保障機制。

(三)促進民間資本參與村莊公共物品供給的PPP項目

政府應該先擺正民間資本與其他資本，諸如國企央企等其他資本的平等關系，切實響應國家鼓勵民間資本進入基礎設施和公共物品供給的政策。政府要有契約精神，主要是由于農村組織形式簡單，再加上換屆的頻繁，在上一屆定下的合同在任期內沒有完成并且轉交到下一屆時，要堅持合同的有效性，這樣才能使民營企業(yè)放心，并且愿意與參與村莊基礎設施的建設，同時還要給予民間企業(yè)合理的收益，要給民間企業(yè)建立“盈利但不暴利”的思想觀念。

總結

在村莊公共物品供給中，PPP模式旨在促進促進農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府要認識到自身的政治職能，切實轉變政府職能，促進市場經(jīng)濟有序健康的發(fā)展，這對于當?shù)剞r村以及整個國家的發(fā)展都具有實際意義。堅持制度創(chuàng)新，堅持理論創(chuàng)新，堅持發(fā)展道路創(chuàng)新，使PPP模式在村莊公共物品供給中發(fā)揮其優(yōu)勢。