平潭綜合實驗區(qū)地方行政立法研究

薛舒予

（福州大學 法學院，福建 福州 350108）

一、平潭綜合實驗區(qū)地位以及地方行政立法背景的分析

隨著2009年國務院正式下發(fā)《關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》，海西戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，福建省于同年七月設立了平潭綜合實驗區(qū)。作為祖國大陸離臺灣最近的地方，平潭綜合實驗區(qū)自設立以來便承載著來自社會各界的期待，伴隨著國家對實驗區(qū)各類財政支持輸出力度的加大，特別是2014年12月31日，國務院正式批復設立中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)，包括福州、廈門、平潭三個片區(qū)，以及2016年8月23日，國務院發(fā)布《國務院關于平潭國際旅游島建設方案的批復》，正式確立了平潭重點建設兩岸共同家園和國際旅游島的功能定位，平潭已然成為集先行先試的實驗區(qū)、國家自由貿(mào)易區(qū)以及國際旅游島于一體的新型的地方行政區(qū)劃。

作為一個新型的地方行政單位，法治建設無疑是其最基本的制度保障，因此對國家首次出現(xiàn)的“綜合實驗區(qū)”這一概念的立法、司法等制度都應當進行相應探索。而在探索其法治建設的道路上，最重要的便是對實驗區(qū)的法律性質(zhì)予以明確，性質(zhì)決定其地位，而地位決定其今后的法治發(fā)展，然而從實驗區(qū)設立至今，相應的法律法規(guī)卻一直未對平潭綜合實驗區(qū)的法律地位予以明確。僅在2010年由省政府相關會議決定將實驗區(qū)升格為正廳級單位，2011年轉為福建省直管[1]，平潭綜合實驗區(qū)的法律主體地位模糊，直接后果就是實驗區(qū)不具備相應的實際權力，一直處于縣級建制和實驗區(qū)建制相互混同的狀態(tài)，實際上很多原平潭縣政府的相關部門仍未進行人事等方面的改制并入實驗區(qū)管理體制中，這就使得在當前的實驗區(qū)內(nèi)有些政府部門屬于雙方皆不管的閑散狀態(tài)，而有些政府部門的權限則相互重疊，很大程度上阻礙了實驗區(qū)的發(fā)展。

直至2016年4月，福建省人大常委會制定頒布的《平潭綜合實驗區(qū)條例》第九條才首次對實驗區(qū)的法律地位予以釋明，規(guī)定“實驗區(qū)管委會是省人民政府派出機構，行使設區(qū)的市人民政府經(jīng)濟社會管理權限以及國務院、省人民政府賦予的特殊管理權限”。對于這一規(guī)定，首先派出機構不具備行政主體地位，其所享有的行政管理職權來源于設立機關的授權，對于一個目前尚處于起步階段的新型地方行政單位而言，對實驗區(qū)內(nèi)各方面的管理都處于一種探索狀態(tài)，而省人大和省政府對實驗區(qū)內(nèi)形勢發(fā)展的授權不可能面面俱到，勢必使其囿于束縛而難以及時發(fā)揮實驗區(qū)的行政管理功能；同時，欠缺法律主體地位意味著實驗區(qū)管委會不能對自己所作出的一切行政行為負責，僅對其授權范圍內(nèi)的行為負責，而國務院和省政府對實驗區(qū)的授權總體而言是模糊籠統(tǒng)的，因此實驗區(qū)在大部分情況下只能成為行為主體而不能成為責任主體，容易造成權責不符的負面影響。當前平潭綜合實驗區(qū)的發(fā)展已經(jīng)到了重要拐點，管委會已然承擔起較多的行政管理職能，然而行政主體地位的缺失意味著其將游離于法治建設的大框架之外，因此，必須剖析實驗區(qū)的行政主體地位，對其行政主體地位重新定義和規(guī)劃，進而探索實驗區(qū)的地方行政立法模式，完善實驗區(qū)的行政立法體系，真正發(fā)揮其兩岸合作先行區(qū)的示范作用。

二、平潭綜合實驗區(qū)地方行政立法模式現(xiàn)狀的分析

（一）地方行政立法模式現(xiàn)狀之檢視

地方行政立法模式，是指相應的地方政府根據(jù)法定權限并在法定范圍內(nèi)就該區(qū)域內(nèi)的社會性事務管理制定行政規(guī)章等規(guī)范性文件的標準和規(guī)則?？v觀我國當前的地方行政立法模式，就主體而言，根據(jù)《立法法》第八十二條規(guī)定，有權限進行行政立法的地方政府包括省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市以及自治州人民政府，其都屬于我國的二級以上行政區(qū)劃，具有法律上明確的行政主體地位；就效力而言，地方行政立法作為我國法治建設的基石，其效力等級在我國的法律體系中處于最基礎性的地位，只作用于本行政區(qū)劃所轄的范圍內(nèi)；就內(nèi)容而言，地方行政立法所能涵蓋的范圍雖包括執(zhí)行性立法和創(chuàng)造性立法，但想對所管理的社會事務作出實質(zhì)性變革，前提是必須有法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)的相關規(guī)定，此外設區(qū)的市、自治州的人民政府的立法權限，僅限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項；就程序而言，地方政府規(guī)章的一般性制定程序包括立項、擬定年度工作計劃、組織起草、審查、公布以及備案[2]，相比權力機關的立法程序，耗時要少并且程序也相對簡便，在區(qū)域社會性事務管理過程中具備較大的靈活性。

（二）實驗區(qū)實際行政立法情況及存在的問題

根據(jù)《平潭綜合實驗區(qū)條例》第五十七條規(guī)定，實驗區(qū)管委會可以根據(jù)發(fā)展需要，在堅持國家法制統(tǒng)一原則和不違背本省地方性法規(guī)基本原則的前提下，就開放開發(fā)有關事項制定規(guī)范性文件，在實驗區(qū)范圍內(nèi)先行先試，并報省人民政府備案。根據(jù)平潭綜合實驗區(qū)官方網(wǎng)站的信息公開情況來看，實驗區(qū)管委會自2011年至2018年就實驗區(qū)內(nèi)的社會事務管理共頒布規(guī)范性文件216項，其中2011年至2014年規(guī)范性文件數(shù)量十分稀少，從2015年開始呈現(xiàn)一種急劇上升的狀態(tài)，2016年更是劇增至2015年的兩倍。①可見隨著法治的不斷發(fā)展完善，實驗區(qū)管委會針對新形勢下實驗區(qū)內(nèi)的社會各方面的事務管理也作出了更為全面的指導。然而細查這些規(guī)范性文件的內(nèi)容，以2016年為例，其中關于細化各類法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行性規(guī)范性文件數(shù)量約達到當年總數(shù)的54%，約29%屬于實驗區(qū)內(nèi)關于征地、電力、污染以及拆遷規(guī)劃事務方面的規(guī)定，7%屬于人事任命方面的規(guī)定，而關于實驗區(qū)內(nèi)涉臺事務的規(guī)定僅占不到5%，比例明顯失衡，同時實驗區(qū)內(nèi)雖設有臺灣工作部，但是臺灣工作部的涉臺事務管理的立法性文件大多以涉密為由不予公開。

從實驗區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和目標來看，其開發(fā)本意是構建兩岸合作的新型示范平臺，然而實驗區(qū)管委會就社會管理事務的規(guī)范性文件的頒布現(xiàn)狀表明了政府的抽象行政行為似乎有些本末倒置，其大部分用以細化宏觀的法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定，而對實驗區(qū)兩岸合作共管模式下產(chǎn)生的新問題和暴露的弊端不予明確的立法規(guī)定，立法重心存在明顯的偏移。此外，在《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》中明確規(guī)定實驗區(qū)正在探索實施“五個共同”新模式，即兩岸共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益，創(chuàng)建兩岸合作共管的新模式，并且《規(guī)劃》規(guī)定實驗區(qū)作為中央對臺戰(zhàn)略的實踐平臺，應當進行社會、經(jīng)濟、法治等各方面的探索，創(chuàng)新體制機制，力求實現(xiàn)與臺灣地區(qū)的對接和融合[3]。體制創(chuàng)新的關鍵是法治的創(chuàng)新，然而實驗區(qū)實際的行政立法進程幾乎沒有臺灣主體的參與痕跡，在這樣特殊的目標模式下實驗區(qū)缺乏相應的自主地方行政立法權限和立法經(jīng)驗，無異于束縛其手腳，削弱其羽翼，使其難以跟上預期的步伐，如何能在兩岸合作開發(fā)中占據(jù)一席之地呢？

（三）原因分析

1.平潭綜合實驗區(qū)原生法治環(huán)境薄弱

平潭綜合實驗區(qū)自2009年設立以來尚未超過十年，起步較晚，地處福建東南部且交通不便，長久以來政治、經(jīng)濟和文化基礎較為落后，實驗區(qū)內(nèi)的群眾乃至大部分的公職人員的法治觀念十分淡薄，對法治的追求不夠而過分地推崇習慣和慣例。蘇轍有言“法立于上而成俗而下”，法治的真正發(fā)展是需要全民的參與和遵守的，因此，雖自平潭綜合實驗區(qū)設立以來，法治環(huán)境確有較大的改善，但是距離其設立之初制定的示范區(qū)目標仍有較大的差距，整體法治發(fā)展的大環(huán)境轉型較慢，公正和秩序難以真正落到實處，在一定程度上阻礙了實驗區(qū)地方行政立法模式的進一步探索。

2.實驗區(qū)管委會地方行政立法經(jīng)驗不足

福建省自從上個世紀70年代末恢復法制，各類立法工作也在當時才開始起步，且當時立法工作的重點也在于地方人大立法而非地方行政立法，因此福建省行政立法工作總體存在著數(shù)量少、經(jīng)驗不足等弊端。根據(jù)實驗區(qū)管委會辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，實驗區(qū)管委會就區(qū)內(nèi)社會性事務所制定的規(guī)范性文件總體數(shù)量較少，尚不足以適應實驗區(qū)快速發(fā)展的行政要求，且規(guī)范性文件涉及的大部分事務屬于基層的地塊劃撥、農(nóng)用地征收和拆遷等工作，而涉及民生服務類以及經(jīng)濟貿(mào)易事務類的規(guī)范性文件卻是寥寥可數(shù)，尚未實現(xiàn)從管理型立法向服務型立法的轉變，在立法的技術上存在明顯的瑕疵。此外，實驗區(qū)管委會頒布的人事文件具有明顯的授權和集權性質(zhì)，鮮有涉及放權和分權性質(zhì)[4]，不利于建設與實驗區(qū)目標相契合的政府職責分工體系。

3.“五個共同”模式下臺海兩岸行政立法重點存在沖突

祖國大陸和臺灣地區(qū)無論是從政治形態(tài)還是法治理念都有著跨越不過的歷史鴻溝，因此要實現(xiàn)“五個共同”模式，需要臺海兩岸在各個方面的積極參與和互相協(xié)調(diào)，然而單從法律層面而言，兩岸的許多制度都存在著極大的差異，從而給實驗區(qū)建設初期的兩岸同胞帶來較強的不適感。平潭綜合實驗區(qū)作為一個新興的示范平臺，其前身作為福建省東南部的一個小島，法治建設水平甚至不如一般的行政區(qū)劃，更何況相較于法治發(fā)展成熟的臺灣地區(qū)，然而“五個共同”模式的前提是平潭綜合實驗區(qū)須具備臺海兩岸合作共管的經(jīng)濟水平，在建設初期要求實驗區(qū)的行政立法工作必須以經(jīng)濟發(fā)展為重心。因此在規(guī)劃先行的探索前期，實驗區(qū)的行政立法重點不可避免地落腳于基礎設施建設，經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展以及法治秩序的重建等最為基礎的事項。然而就臺灣地區(qū)而言，其經(jīng)濟發(fā)展水平高，具備相當成熟的法治建設經(jīng)驗，且民眾的法治意識強，因此對于實驗區(qū)的行政立法工作，其更關心的是立法如何界定臺胞的地位，如何保障臺胞享有的各類優(yōu)惠權益以及民生服務等事項。臺海兩岸在立法重心上存在明顯的沖突，而二者的差異實際上是法治發(fā)展不同階段的差異，在這種情況下更需要臺灣方面和實驗區(qū)進行立法上的磋商和協(xié)調(diào)，但是司法實踐中臺胞鮮少參與實驗區(qū)法治的共同建設，目前為止實驗區(qū)涉臺的法律規(guī)范較少，且大部分事務僅以通知、公告的形式予以頒布，甚至部分涉臺事務處于“空中樓閣”即無法可依的狀態(tài)，因此在兩岸合作共管的新模式下，立法重點的沖突會加劇臺海兩岸的離心力，這是一個不可忽視的問題。

三、平潭綜合實驗區(qū)地方行政立法模式的構想和實現(xiàn)路徑

（一）賦予實驗區(qū)管委會行政主體的地位

誠如上文所述，要完善平潭綜合實驗區(qū)的行政立法模式，最為首要的就是對實驗區(qū)管委會的主體地位予以明確，筆者大膽建議應賦予實驗區(qū)管委會行政主體的地位，使其位列國家行政體制中法定的一級實體，具備相應的行政規(guī)章制定權限和自主地方行政立法的權力，而不僅僅是“類設區(qū)的市政府”的地位，轉變平潭綜合實驗區(qū)內(nèi)行政立法主體缺位的窘境。在此基礎上，實驗區(qū)管委會可以根據(jù)區(qū)內(nèi)的開放開發(fā)情勢及時出臺相應的規(guī)章，而不需經(jīng)過冗長的報批程序，一方面在實驗區(qū)法治發(fā)展逐漸成熟之后，可以逐步實現(xiàn)涉臺的行政立法工作由“從屬性”向“自主性”轉變，滿足實驗區(qū)高速發(fā)展帶來的行政高效要求；另一方面實驗區(qū)的行政立法工作也不需完全依賴規(guī)范性文件的施行，避免與各部門的權力文件產(chǎn)生沖突，使其更具有權威性。同時，賦予實驗區(qū)行政主體地位，也使得實驗區(qū)在行使公權力之時可依法成為行政行為的被告，從而使得實驗區(qū)管委會對自己的行政行為負責，做到權責一致。

（二）擴大臺灣地區(qū)主體行政立法的參與范圍

“五個共同”理念作為平潭綜合實驗區(qū)未來發(fā)展的一個基礎性指導原則，在完善實驗區(qū)地方行政立法工作之時也應當將其納入考量的范圍，并且作為一個創(chuàng)新型的試驗平臺，實驗區(qū)的行政立法工作也應當實現(xiàn)和臺灣地區(qū)的有效對接，盡量協(xié)調(diào)緩和兩岸立法重點的差異。“五個共同”作為一種公權力意義上的共同管理權[5]，其本質(zhì)是要求臺海兩岸的同胞共同參與平潭綜合實驗區(qū)的管理和決策，最大程度實現(xiàn)臺胞的主人翁地位，然而在實驗區(qū)的法治建設中鮮有臺胞的參與，基本上呈現(xiàn)出一種實驗區(qū)單方面主導的地方行政立法形態(tài)，因此應當逐步擴大地方行政立法中臺灣主體的參與范圍，多層次實現(xiàn)兩岸共建共管。具體而言，可采用階段分解的方式來完善實驗區(qū)行政立法工作，第一階段先吸納少數(shù)臺灣立法專家有限參與實驗區(qū)行政立法工作，例如設立臺灣立法顧問對實驗區(qū)行政事務管理的立法進行指導和建議；第二階段進行有限合作立法，在保證實驗區(qū)和臺灣地區(qū)立法主體地位平等的情況下，對部分涉及兩岸共同利益的關鍵社會性管理事務進行磋商立法，最大限度滿足兩岸的立法需求；第三階段實現(xiàn)全面共同立法，在“五個共同”模式在實驗區(qū)的實踐足夠成熟之時，在平潭綜合實驗區(qū)地方行政立法工作方面可實現(xiàn)臺胞全面共同參與社會性事務的管理和決策，實現(xiàn)全面共同立法和治理。

（三）完善實驗區(qū)地方行政立法的內(nèi)容和程序

平潭綜合實驗區(qū)由于建設時間短、起步晚，其行政立法的數(shù)量和質(zhì)量也是遠遠落后于一般的地方政府，特別反映在近幾年所頒布的規(guī)范性文件上，其行政立法重心偏移，未曾轉變立法觀念，同時過分側重基層拆遷征收工作，忽視對臺的各方面建設，而究其開放開發(fā)之本意，對臺的建設才應當是實驗區(qū)立法工作的重中之重。因此，若實驗區(qū)獲得了地方行政立法的權限，管委會在行政立法之前應當對立法的內(nèi)容預先加以規(guī)劃，對臺工作和基層建設必須兩手抓，不斷地完善自主立法的內(nèi)容和本質(zhì)，提高立法質(zhì)量，形成規(guī)范化、體系化、制度化的地方行政立法模式。此外，基于實驗區(qū)內(nèi)人事制度不夠明晰，區(qū)、縣建制混同，因此在探索實驗區(qū)地方行政立法模式的同時，更要注意防止部門利益的膨脹和部門利益的私下交換，并且還要時刻警惕防止地方保護主義的出現(xiàn)[6]，否則臺灣同胞難以“引進來”，而實驗區(qū)也無法“走出去”。同時，在實驗區(qū)獲得行政主體地位之后，必須嚴格按照法定程序進行地方行政立法工作，按照立項、起草、聽取意見、審查、決定、公告和頒布等流程進行，只有嚴格按照程序，才能使實驗區(qū)的法治建設走在正確的軌道上，從而走得更為長久。

綜上所述，平潭綜合實驗區(qū)正處于兩岸新時期合作發(fā)展的時代大背景之下，肩負著祖國和平統(tǒng)一大業(yè)的偉大使命，面對日益密切的政治、經(jīng)濟、文化的交流與合作，應立足于當前有利政策的形勢，探索平潭綜合實驗區(qū)的地方行政立法新模式，完善平潭綜合實驗區(qū)的地方行政立法，一來以實現(xiàn)其自身法治工作的有效發(fā)展，以求加快實驗區(qū)法治建設，為經(jīng)濟建設創(chuàng)造優(yōu)良的法治環(huán)境，有利于實驗區(qū)自身長遠發(fā)展；二來旨在實現(xiàn)其功能定位，著眼于兩岸密切的政治、經(jīng)濟、文化來往的形勢，為兩岸同胞提供最便捷有利的法律保障，探索出適合實驗區(qū)自身以及有利于兩岸共同發(fā)展的法治模式，以期早日實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自平潭綜合實驗區(qū)管委會官網(wǎng)http://www.pingtan.gov.cn。