域外綠色金融立法的經(jīng)驗及對我國的啟示

張 鑫

近年來，我國經(jīng)濟總量迅猛發(fā)展，已突破10萬億美元，但另一方面也面臨著嚴峻的環(huán)境形勢，霧霾現(xiàn)象日趨嚴重，水體、土地污染問題頻頻發(fā)生，能源資源浪費現(xiàn)象日趨嚴重。經(jīng)過30多年的經(jīng)濟高速增長后，轉(zhuǎn)變不合理的粗放型發(fā)展方式，形成“發(fā)展質(zhì)量導向”的新機制已是迫在眉睫，其中的關鍵因素就是要全面推進綠色發(fā)展。新常態(tài)下，加快綠色發(fā)展，既要解決好認識問題，把綠色發(fā)展看成發(fā)展模式的重大轉(zhuǎn)型，看成潛力巨大的發(fā)展機遇，更要理念、戰(zhàn)略、政策落到實處，形成綠色發(fā)展的可行目標和評價機制，促進綠色發(fā)展的激勵機制和支持體系。因此，在今后著力發(fā)展綠色金融就成為一項必然選擇[1]。

中國經(jīng)濟經(jīng)過30多年的高速增長后，不合理的粗放型發(fā)展模式已經(jīng)成為過去式，迫切需要進入“質(zhì)量”發(fā)展的新時期。新形勢下，要解決綠色發(fā)展問題，首先要加深對綠色發(fā)展模式的認識，并將其轉(zhuǎn)變?yōu)榫薮蟮陌l(fā)展?jié)摿?，接著要落實綠色發(fā)展的目標，進而建立一套完善的綠色金融法律規(guī)范，形成相應的評價與激勵機制。

有關綠色金融的討論和研究已有較長歷史。提出綠色金融這一概念，就是為了重新打造出一個可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟運行新模式，日前，越來越多的國家未來發(fā)展計劃中均包含綠色金融的相關政策。但是，與國外綠色金融市場相比，我國起步晚，相關法律制度尚不健全，存在著諸如法規(guī)沖突、無法可依的問題。因此，我國需要充分借鑒域外法律經(jīng)驗，結合我國實際情況，完善綠色金融法律體系，為我國綠色金融市場的快速發(fā)展保駕護航[2]。

一、我國綠色金融法律體系中存在的問題

發(fā)展綠色金融離不開一整套詳盡的法律法規(guī)體系，但是，目前我國綠色金融的發(fā)展進程仍舊較為緩慢，缺乏系列完善的法律規(guī)定，且法律間難以呼應等問題日漸顯現(xiàn)。盡快將“自上而下”和“自下而上”兩套治理體系融會貫通，是我國發(fā)展綠色金融法律體系的必經(jīng)之路。

(一)立法缺乏完整的法律體系，可操作性不強

我國當下的法律法規(guī)大多受“末端治理”思想的桎梏，如《環(huán)境保護法》中著力對事后污染治理進行了相關規(guī)定，對于污染事前防范以及污染企業(yè)的源頭整治卻較為匱乏，難以從根本上解決污染問題。越來越多的法律條文隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展與社會實踐出現(xiàn)脫節(jié)甚至背離，更是對于綠色金融的發(fā)展產(chǎn)生了負面影響。而且，當前綠色金融法律法規(guī)主要由國務院相關部委制定，一方面法律效力較低，另一方面各類意見、通知較為零散，難以呼應形成完備體系。

(二)綠色金融法律制定內(nèi)容不夠完善

我國綠色金融法律中缺乏對權利與義務相關主體的明確界定，政府、企業(yè)與自然人各主體職責不明，造成相關義務難以有效履行與相關權益難以保障的困局。缺乏對于新型能源使用與扶持環(huán)保企業(yè)發(fā)展的具體法律規(guī)定，難以起到對于環(huán)保企業(yè)發(fā)展與新能源使用的實質(zhì)促進作用，難以將社會資金引向環(huán)保產(chǎn)業(yè)。而對于綠色金融更是只有原則性的政策性法規(guī)，環(huán)保與金融相關部門遠未構建起統(tǒng)一的環(huán)評規(guī)范，難以對環(huán)境風險進行有效防范與治理。關于我國綠色金融的相關政策性引導并不充分，對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒有明確的稅收優(yōu)惠制度，難以激起社會發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的熱情。

(三)綠色金融的微觀制度缺失

我國一些地方管理部門并沒有意識到發(fā)展綠色金融的重要性，過于追求與重視短期政績，相關法律中也缺乏對于商業(yè)銀行環(huán)境法律責任的規(guī)制，在自身利益回報與政府壓力的雙重影響下，地方商業(yè)銀行大多著力投資于水泥、化工、鋼鐵等類型的企業(yè)，而這些高污染企業(yè)受利益的驅(qū)使往往沒有完備的污染物處理設施，從而最終形成了管理部門、銀行與企業(yè)共同對環(huán)境造成污染的惡性循環(huán)。

我國在實施環(huán)境責任保險方面，由于環(huán)境保險制度不完備，尤其是強制性規(guī)定的缺乏，致使對于環(huán)境污染行為的處罰力度難以達到標準，一方面滋生了權力尋租的行為，另一方面也極易造成保險公司承擔過多本應由污染企業(yè)承擔的風險[3]。加之保險公司難以取得足夠數(shù)量的保單樣本，進而無法獲取污染事故的發(fā)生概率，其更不愿意開展環(huán)境責任保險的相關業(yè)務，使得綠色金融的發(fā)展進程步履維艱。

在我國的基金業(yè)領域，同樣存在對于綠色金融領域傾斜較少的問題。一方面缺少投資綠色產(chǎn)業(yè)的管理規(guī)劃制度，沒有專門的法規(guī)引導資金投入環(huán)保領域；另一方面，目前大多數(shù)基金以公租房抑或融資融券為主要收益來源，大部分資金流入房地產(chǎn)領域，只有20%左右的基金通過債券或股權的形式投資到企業(yè)中，又由于企業(yè)的環(huán)境信息披露制度還不健全，基金無法因為企業(yè)的環(huán)境信息而實施區(qū)別投資，也在一定程度上阻礙了我國綠色金融的發(fā)展。

二、國外發(fā)展“綠色金融”的相關經(jīng)驗

(一)美國的綠色金融相關立法

半個世紀以來，美國聯(lián)邦政府一直致力于綠色金融的相關立法工作，現(xiàn)今已先后頒布了二十六部與環(huán)保相關的法律法規(guī)，在社會大眾意識中逐漸樹立起金融綠色化的理念。早在1936年，美國聯(lián)邦政府就頒布了《公共汽車尾氣控制法》，這是美國歷史上第一部蘊含有綠色金融理念的法典，也是綠色金融在立法實踐上的第一次體現(xiàn)。20世紀70年代初，《國家環(huán)境政策法》施行，確立了環(huán)保領域的基本立法，綠色金融的立法進程也從此開始加速。隨后兩年間，《清潔空氣法》與《清潔水法》的頒布，分別加強了對于空氣及水資源領域的立法保護，綠色金融開始進入具體實踐領域。而在20世紀80年代，美聯(lián)邦政府更是頒布了《超級基金法案》，以立法的形式規(guī)定了企業(yè)應對其造成的污染承擔責任，進而使得信貸銀行在對相關企業(yè)發(fā)放貸款時，不得不對潛在的環(huán)境風險進行認真考量。隨著時間的推移，也進一步促進了綠色金融相關制度的發(fā)展，關于綠色信貸以及綠色保險的制度也不斷完善。

隨著奧巴馬新政的施行，綠色金融相關得到了長足發(fā)展，在促進美國經(jīng)濟發(fā)展的同時，也在世界上樹立了一個積極發(fā)展綠色經(jīng)濟的標桿。例如：面對2008年金融危機的沖擊，美國政府在次年迅速出臺了《美國清潔能源與安全法案》《美國復蘇與再投資法案》兩部法案，旨在以低碳經(jīng)濟刺激低迷的美國經(jīng)濟環(huán)境，盡早擺脫經(jīng)濟危機的陰霾[4]。

美國實施聯(lián)邦制，其各個州也有著較大的獨立立法權力，各個州政府也積極頒布了各項促進綠色金融發(fā)展的法律法規(guī)。經(jīng)濟較為發(fā)達的加利福尼亞州同樣是綠色金融立法的排頭兵，其先后頒布的《綜合廢棄物管理法令》《加利福尼亞州全球變暖解決方案法》《限制二氧化碳排放總量管制與排放交易規(guī)定》等法案，從污染物處理、節(jié)能減排以及大氣污染治理等多方面入手，促進循環(huán)經(jīng)濟穩(wěn)步構建。其在2010年實施的《限制二氧化碳排放總量管制與排放交易規(guī)定》，在美國地方法規(guī)中率先提出借助市場經(jīng)濟來促進綠色金融的發(fā)展。

(二)英國綠色金融立法

英國是較早在低碳經(jīng)濟領域進行立法的國家之一，20世紀70年代以來頒布了多部法律推行低碳經(jīng)濟發(fā)展。在《有毒廢物處置法》和《污染預防法》中，均可以發(fā)掘出英國政府在綠色信貸領域進行立法嘗試的理念。在其頒布的《環(huán)境保護法》中，更是明文規(guī)定了企業(yè)從金融機構貸款的限額，與其自身的環(huán)境責任評估相掛鉤[5]。在21世紀頒布的《貸款擔保計劃》中，進一步明確鼓勵中小型企業(yè)投資綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，對其進行融資補貼的正值動向，極大地激發(fā)了中小型企業(yè)發(fā)展綠色金融的熱情。

在機構設置方面，英國政府一方面嘗試建立專業(yè)性的綠色金融機構，如成立全世界首家綠色投資銀行，借助私人資本的力量，一舉解決基礎設施建設中融資難的問題；另一方面，積極推動金融機構的“綠色化”，如巴克萊銀行率先加入赤道原則，將更多的社會資金引流到綠色環(huán)保項目中，這些舉措都奠定了英國綠色金融快速發(fā)展的牢固基礎。

(三)德國綠色金融立法

大致與英國同期，德國也駛?cè)肓司G色金融發(fā)展的快車道。例如：針對廢棄物處理頒布的《廢棄物管理法》，促進包裝物循環(huán)利用的《包裝條例》，立法明文規(guī)定并擴大環(huán)境責任險適用范圍的《環(huán)境責任法》。這些法律法規(guī)都貫穿發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、促進綠色金融發(fā)展的核心思想。1996年，德國政府頒布的《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物法》進一步明確循環(huán)經(jīng)濟的理念，并進行了綜合立法。

德國政府不斷完善的綠色保險制度也十分成功，在21世紀相繼出臺的《環(huán)境責任保險條款》與《環(huán)境損害保險一般條款》兩部法規(guī)，進一步細化、完善了《環(huán)境責任法》中的環(huán)境責任保險制度，詳細規(guī)定了綠色保險涉及的險種以及環(huán)境相關責任人的義務范圍，對于環(huán)境污染糾紛的責任劃分以及問題解決起到了關鍵的作用，推進了綠色金融立法的完善[6]。

德國政府積極建設了全球首家生態(tài)銀行，還以政策補貼的形式通過德國復興信貸銀行著力支持綠色信貸業(yè)務的發(fā)展，解決最根本的資金問題，使得綠色金融在實踐的道路上不斷迸發(fā)出勃勃生機。

三、域外綠色金融立法對我國的啟示

我國對綠色金融的發(fā)展十分重視，2015年頒布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，使得綠色金融體系發(fā)展的頂層設計得以進一步明確。中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、發(fā)改委等各部委機關分別印發(fā)了關于綠色信貸、債券和保險的政策文件，綠色金融在金融市場中的規(guī)模和影響力正在逐步擴大[7]。不過，我們也需要從國外綠色金融的發(fā)展中汲取經(jīng)驗，從中尋找有益的啟示。

(一)充分發(fā)揮政府的支持作用

充分的政府支持是綠色金融發(fā)展的強有力保障，綠色金融的發(fā)展離不開政府的支持[8]。在發(fā)展初期，政府應給予一定的刺激政策，從理念到綠色投資政策提供全方位的支持，并制定一系列從綠色信貸規(guī)則到長期價格機制的政策措施，以提高綠色項目和綠色債券的吸引力。

此外，政府應向市場傳達清晰一致的信號，因為金融是市場體系不可分割的一部分，而金融市場的參與者，其行為往往取決于明確、穩(wěn)定并且可預測的公共政策。在中國，綠色金融相關政策表述含糊不清和規(guī)定不一致的問題一直存在。單就綠色債券中“綠色”的定義而言，中國人民銀行綠色金融委員會的標準與國家發(fā)展和改革委員會的標準之間就存在差異，而且兩者之間缺乏相互認可。兩個標準給市場帶來了一些問題。如果這些關鍵性問題得不到徹底解決，就無法引導金融市場形成正確的期望。

(二)積極發(fā)揮金融工具的市場作用

我國目前頒布了《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》《綠色信貸指引》等相關法律法規(guī)，對于金融機構開展綠色信貸等融資業(yè)務進行了相關規(guī)定[9]。但是，缺乏對于環(huán)境風險責任的具體規(guī)范，對商業(yè)銀行信貸行為的約束還不夠完備。應積極完善金融機構運用金融工具的相關細則，將綠色信貸、綠色保險、綠色基金等金融工具相結合，達到促進節(jié)能減排發(fā)展綠色金融的目標。

第一，對于綠色債券業(yè)務，應在各部門間協(xié)調(diào)制定出統(tǒng)一的綠色債券界定標準，進一步明確運用綠色債券降低環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資成本的制度規(guī)范。同時，可利用稅收優(yōu)惠的方式，降低綠色債券的發(fā)行者與投資者的資金成本。發(fā)行綠色市政債，將社會資金引流進地方綠色基礎設施或者地方環(huán)保企業(yè)中，也可以解決各地方環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資難題。

第二，要充分發(fā)揮綠色保險制度的作用，積極促進綠色保險產(chǎn)品的創(chuàng)新，通過綠色保險對環(huán)保項目的擔保作用，提振社會大眾對于投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)的信心。一方面，在個別條件較為有利的地區(qū)或者行業(yè)中試點綠色保險制度，得到一定的實踐經(jīng)驗后，以點到面地向更多領域和行業(yè)進行輻射發(fā)展?？梢栽诰G色保險制度中適度運用強制保險的手段，使得高污染企業(yè)以及存在環(huán)境問題的隱患企業(yè)的金融風險降到最低。另一方面，可以將綠色保險與綠色信貸等金融服務相連接，一個企業(yè)是否購買環(huán)境責任保險將作為其進行綠色信貸等融資業(yè)務的重要指標，從而充分發(fā)揮綠色保險對于地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)體系的保障作用。在制度實施過程中，政府要充分發(fā)揮其監(jiān)管作用，盡快完善與綠色保險制度相關的法律法規(guī)，并可適時頒布關于實施綠色保險制度的細則條例，進一步完備環(huán)境污染風險的評估指標以及環(huán)境損害賠償?shù)臉藴省?/p>

第三，盡快擴大綠色基金的發(fā)展規(guī)模，完善扶植綠色基金發(fā)展的政策法規(guī)。應在堅持市場化運作的基礎上，增加綠色發(fā)展基金的種類，拓寬綠色基金的設立渠道，不管是社會資本還是國際資本，都可在合規(guī)范疇內(nèi)設立民間的綠色投資基金。另外，還可以利用政府與社會資金相合作的形式，發(fā)揮各方優(yōu)勢，充分調(diào)動社會閑置資本投資綠色產(chǎn)業(yè)，但是，也要注重完善政府與社會合作綠色項目間的法律規(guī)章制度，避免權力尋租貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。鼓勵各地方政府汲取其他地區(qū)發(fā)展綠色項目的相關經(jīng)驗，與本地區(qū)實際相結合，加大創(chuàng)新力度，以更加多樣便捷的形式參與綠色基金。同時，要注重頒布更加具體、富有操作性的實施細則，為綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保駕護航。

(三)堅持市場化經(jīng)營發(fā)展

堅持市場化經(jīng)營，是綠色金融可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。碳排放交易現(xiàn)今已成為大眾可以在市場上交易的股票型金融產(chǎn)品，因此，可以充分發(fā)揮市場的自我調(diào)節(jié)機制，以價格波動為吸引點，吸引相關人員和資金到該市場中。在綠色金融不斷發(fā)展的過程中，我國必須堅持市場化經(jīng)營，使市場發(fā)揮出其最大的作用，要建立起充分且合理的激勵機制，吸引各類市場參與者，從而調(diào)動全社會的積極性，形成一種合力，真正減少污染物和碳排放[10]。

另一方面，我們必須鼓勵資本市場創(chuàng)新，加強資本市場對能源轉(zhuǎn)型的支持。在中國，綠色信貸和綠色金融債券的快速發(fā)展大多以銀行為依托，實體經(jīng)濟的融資渠道較為狹窄，無法發(fā)揮資本市場的真正作用。雖然中國現(xiàn)今的資本市場仍存在著對清潔能源投資不足的問題，但可以預見，如果政府的態(tài)度堅決，相關法律框架完善，綠色資本市場會發(fā)展得非?？?。

四、結語

綠色金融不是目的，而是手段，服務實體經(jīng)濟是其使命所在。政府與商業(yè)銀行以及其他金融機構，在綠色金融發(fā)展過程中都要發(fā)揮出重要的作用。目前，我們雖然取得了許多成就，但仍有許多問題和挑戰(zhàn)有待解決。不斷完善綠色金融相關的法律法規(guī)，所有利益攸關方進一步加強溝通與合作，充分汲取域外的經(jīng)驗教訓，只有這樣才能繼續(xù)發(fā)展好綠色金融。