我國科技人才政策效能評估的相關(guān)研究綜述

(浙江財經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院 浙江 杭州 310018)

一、引言

科技是第一生產(chǎn)力，科技人才是引領(lǐng)科技發(fā)展的第一推動力，如何引進、培養(yǎng)、留住高質(zhì)量的科技人才已經(jīng)成為我國各級政府面臨的重大問題之一。為了妥善解決這一問題，從中央到地方，我國相關(guān)部門出臺了一系列關(guān)于科技人才引進、培養(yǎng)、使用、評價、激勵和流動的政策措施，逐漸建立起我國特有的科技人才政策體系。政策的出臺對于科技人才隊伍的建設(shè)固然重要，對于這些政策的評估作用也同樣不可小覷。政策實施效果的好壞直接決定了該項政策的“生命期限”，也為相關(guān)部門的下一步工作指明了方向。

二、科技人才政策的界定

改革開放40多年來，我國的科技人才政策不斷得到調(diào)試，完善和發(fā)展。苗綠等(2017)放眼全球，對接全球化的國際形勢，指出目前國際上的通用說法，科技人才政策是針對科技人才的引進、培養(yǎng)、使用、管理等一系列流程方面的政策。

劉忠艷等(2018)則通過研究1978年至2017年的科技人才政策的變遷，將科技人才政策界定為——政府在特定時空背景下為促進科技人才發(fā)展，提升科技人才驅(qū)動經(jīng)濟、科技、文化等發(fā)展的效能而采取的行為準(zhǔn)則和制度措施，涉及科技人才的引進、培養(yǎng)、使用、評價、激勵和流動等在內(nèi)的法律法規(guī)、規(guī)劃計劃、辦法等制度措施。

三、不同層面的科技人才政策分析

(一)科技人才政策演變分析

國家層面上，部分學(xué)者將我國的科技人才政策發(fā)展變遷史與改革開放的發(fā)展史聯(lián)系在了一起，劉波等(2008)通過對近30年的科技人才政策回溯，分析了撥亂反正與恢復(fù)、體系初步確立、完善發(fā)展三個階段科技人才政策的主要內(nèi)容；蕭鳴政等(2009)對1978年至2008年的改革開放30年間的政策進行梳理，闡述了改革開放初期、中國特色社會主義建設(shè)時期、全面建成小康社會時期三個時期政策的主要內(nèi)容以及存在的問題，并給出了針對性的建議；省市層面上，也有學(xué)者做了系統(tǒng)化的梳理，盛亞等(2015)選取浙江省“九五”到“十二五”期間的科技人才政策為研究樣本，指出科技人才政策連續(xù)性、穩(wěn)定性有待完善；陳文等(2018)則聚焦江蘇省實踐，歸納出江蘇省科技人才政策體系經(jīng)歷了探索期，快速增長期和加速發(fā)展期三個階段，從江蘇省出發(fā)，指出中國的科技人才政策體系急需更具有前瞻性的頂尖設(shè)計。

(二)各省市的科技人才政策對比分析

有學(xué)者將不同省市的政策進行對比分析，以此為各省市優(yōu)勢互補，互相學(xué)習(xí)，以及查漏補缺提供建議和參考。王磊等(2010)采用模糊聚類分析法，以環(huán)渤海地區(qū)內(nèi)的沈陽、大連、太原、北京、天津、石家莊、保定、濟南、青島、威海10個國家級高新區(qū)為研究對象，最終將10個高新區(qū)人才政策評價由高到低分為優(yōu)、良、中、差四類。在我國，北、上、廣、深是齊名的四大一線城市，也是我國科學(xué)研究的實力代表，黃怡淳(2017)對這四大城市目前主要的人才政策展開調(diào)研，分析其異同之處，旨在為廣州市的更長遠發(fā)展建言獻策；鞠煒等(2013)進一步擴大比較范圍，將浙、蘇兩省涵蓋進來，在人才引進、人才培養(yǎng)、人才激勵三個方面對京滬粵浙蘇等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的人才政策進行了比較，并且指出人才政策需要繼續(xù)完善和創(chuàng)新，這需要立法的建立和健全，也需要加強人才服務(wù)平臺建設(shè)和優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

(三)政策評估視角

1.政策工具視角

學(xué)者認(rèn)為公共政策工具是政策分析中在工具理性層面上的發(fā)展與深化，是公共政策制定者政治博弈的結(jié)果，反映了政策的延續(xù)性。寧甜甜等(2014)從這一視角出發(fā)，指出我國當(dāng)前的人才政策在如何留住人才，如何保障女性科技人才的發(fā)展以及如何提升科技人才的創(chuàng)新性等方面處于劣勢，人才規(guī)模的擴大與人才素質(zhì)的提升應(yīng)該處在同樣重要的戰(zhàn)略地位，而在人才素質(zhì)提升方面，創(chuàng)新能力的培養(yǎng)顯得更為迫切和重要。

2.知識二元性視角

Michael Polanyi(1958)指出從知識形態(tài)來看，知識是二元的，知識可以分為顯性知識和隱性知識。顯性知識是“看得見，摸得著”的，隱性知識是“只能意會不能言傳”的。陳錦其和徐明華等(2014)從這一視角出發(fā)，闡明不同產(chǎn)業(yè)的知識形態(tài)是不同的，對于相應(yīng)的科技人才的要求也是存在差異的，發(fā)文主體應(yīng)該立足于這一事實，有針對性地對不同產(chǎn)業(yè)的科技人才制定不同的引進、培養(yǎng)以及激勵政策，解決我國人才流失率居高不下的問題。

(四)政策評估工具

目前廣泛采用的評價方法和模型主要有模糊綜合評價法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型(Back Propagation，BP)、結(jié)構(gòu)方程模型、灰關(guān)聯(lián)分析以及質(zhì)量功能展開(Quality Function Development，QFD)等，如張再生等利用DEA模型構(gòu)建人才政策效率評價理論模型對天津市的政策文件進行績效評價。此外，陳文等利用文本內(nèi)容分析方法，對江蘇省2003年至2017年間出臺的58條相關(guān)政策進行分析，從建立國際化人才工作體系維度、持續(xù)優(yōu)化人才服務(wù)保障體系維度、產(chǎn)學(xué)研合作生態(tài)體系建設(shè)維度等八個維度全方位地梳理了江蘇省科技人才引進與培育的發(fā)展脈絡(luò)。

四、存在的問題

第一，研究注意力分布不均勻。研究科技人才以及其相關(guān)政策的大部分專家學(xué)者的注意力集中于東部沿海地區(qū)(如江浙地區(qū))以及其他經(jīng)濟較為發(fā)達的內(nèi)陸地區(qū)(如京津冀地區(qū))，鮮有學(xué)者關(guān)注其他內(nèi)陸地區(qū)，尤其是沒有看到專家學(xué)者關(guān)于西南、西北地區(qū)的科技人才配備情況以及科技人才政策發(fā)布情況的論述。我國東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、內(nèi)陸沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡是客觀存在的事實，東部與西部地區(qū)、內(nèi)陸與沿海地區(qū)的發(fā)展情況也就不可同日而語，這種情況下，經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)的政策評估就更需要引起關(guān)注。

第二，缺少科學(xué)統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)。由于政策發(fā)文部門在發(fā)布相關(guān)政策的時候，并沒有明確這些政策的效能如何評價，這就使得學(xué)者在評價科技人才政策的實施情況的時候，往往都是基于自己的研究方向以及研究成果總結(jié)出評價的指標(biāo)，哪怕是研究同一地區(qū)的學(xué)者也是“各行其是”。芮國強(2017)認(rèn)為人才政策效能評價指標(biāo)包括科技創(chuàng)新人才聚集，政府和企業(yè)科技創(chuàng)新投入，專利授權(quán)量以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。崔祥民(2017)將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型科技人才政策效能評級指標(biāo)體系區(qū)分為效益性指標(biāo)、協(xié)調(diào)性指標(biāo)和公正性指標(biāo)三大類，芮國強的專利授權(quán)量以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值則可以納入崔祥民效益性指標(biāo)類別下的科技效益指標(biāo)。

第三，對政策效能影響因素的研究并不多見。雖然眾多學(xué)者從不同的視角，采用不同的研究方法梳理了國家以及各省市在不同階段制定政策的不同側(cè)重點，評估了不同省市的科技人才政策的實施效果，但是很少有學(xué)者把為什么會出現(xiàn)這樣的效果、哪些因素會影響到這些政策的實施效果以及它們影響政策實施效果的作用路徑作為研究的主題。在政策梳理和評估的研究漸趨成熟的背景下，探索其前因變量的作用路徑是完善科技人才政策研究體系必不可少的一環(huán)。

五、建議

第一，加大對中西部地區(qū)科技人才及其相關(guān)政策的關(guān)注度。當(dāng)前研究對中西部地區(qū)的關(guān)注度明顯少于對東部地區(qū)的關(guān)注度，這在某種程度上造成了研究注意力分布不均勻、不平衡的局面。為了完善研究體系，擴大研究寬度，豐富研究內(nèi)容，為這些地區(qū)科技人才的引進、培養(yǎng)工作更好地建言獻策，加大對中西部地區(qū)的科技人才政策發(fā)布情況以及實施效果的研究力度應(yīng)該成為這一領(lǐng)域接下來的任務(wù)之一。

第二，設(shè)立科學(xué)統(tǒng)一的政策效能評價指標(biāo)。首先，在國家層面，相關(guān)部門根據(jù)已出臺政策的實施效果確立一系列科學(xué)客觀的評價指標(biāo)，將其下發(fā)到省市相關(guān)部門，各省市在國家確立的指標(biāo)基礎(chǔ)上，根據(jù)各自的實際情況因地制宜，構(gòu)建適合的指標(biāo)評價體系，確立評價頻率，并且根據(jù)評價的反饋結(jié)果，科學(xué)地制定未來要發(fā)布的政策。這一過程在為政策發(fā)文主體指明下一步工作重點的同時，也可以適時地幫助他們查漏補缺。

第三，加大對政策效能的前因變量的研究。從因果關(guān)系來看，當(dāng)前關(guān)于“果”的研究層出不窮，而關(guān)于“因”的研究卻寥寥無幾，解決“為什么”以及“如何”的問題則顯得更加必需和迫切，同時，這也是一個成熟的研究領(lǐng)域應(yīng)該囊括的要素。學(xué)者應(yīng)該從自己的研究領(lǐng)域出發(fā)，在充分利用現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，從自己的領(lǐng)域視角探索是什么樣的因素導(dǎo)致了好的或者差的政策實施效果，以及這些因素是通過什么樣的路徑起作用的。

六、結(jié)論與展望

創(chuàng)新的主體是人才，而科技人才在人才大軍中占據(jù)著舉足輕重的地位，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施的今天，引進、培養(yǎng)、激勵、使用以及留住科技人才的能力越來越成為一個國家、一個企業(yè)核心競爭力的重要組成部分，這就使得制定科學(xué)的科技人才政策以及科學(xué)評估這些政策的實施效果越來越重要。學(xué)者應(yīng)該執(zhí)果索因，結(jié)合自己的領(lǐng)域特色，拓寬研究范圍，多方位、多視角地繼續(xù)探索這一命題，為我國科技事業(yè)的進步繼續(xù)建言獻策。