民航行業(yè)協(xié)會參與我國民用航空安全管理的理論與現(xiàn)實研究

(陜西師范大學哲學與政府管理學院 陜西 西安 710119)

一、民航安全管理的理論依據(jù)

(一)民航安全管理的內涵

安全管理的內涵伴隨著民航技術的發(fā)展而日漸豐富。從一般意義上來說，安全管理主要是研究人、物、環(huán)境三者之間的協(xié)調性，通過在法律制度、組織管理、技術和教育等方面采取有力措施來控制人、物和環(huán)境等的不安全因素，進而保障民航安全。民航安全管理涉及的內容十分豐富，主要包括民航安全理論、安全法規(guī)準則、安全管理信息庫、安全管理技術等各個方面。羅云(2004)認為，安全管理涉及事故系統(tǒng)和安全系統(tǒng)兩個方面。從事故系統(tǒng)角度看,具有事后性特點，是相對滯后的；從安全系統(tǒng)的觀點看,則具有超前性和預防性意義。

(二)民航安全管理的相關理論

在我國民航領域，安全管理的最終目的是實現(xiàn)安全系統(tǒng)的高效運轉,以推動民航行業(yè)的安全可持續(xù)發(fā)展。然而，由于對民航安全管理內涵的理解各不相同，很多學者都在自己的研究框架內進行著自己的研究。概括而言，民航安全管理主要有四個方面的理論基礎。

一是安全管理經(jīng)驗理論。在民航業(yè)發(fā)展早期，經(jīng)驗理論得到了廣泛應用。經(jīng)驗理論一般是對已發(fā)生的航空不安全事件進行報告繼而進行調查，分析其原因，明確相關職責，處理責任人，制定相應整改措施以及使用保險制度和賠償機制的事后型管理模式，其典型特征就是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳以及就事論事。然而，隨著飛機安全技術水平的提高，航空事故發(fā)生率逐步降低，從事故出發(fā)的以經(jīng)驗為準則的事后民航安全管理方式已經(jīng)無法再滿足新的安全管理發(fā)展要求，這就要求新的民航安全管理理論產(chǎn)生。

二是安全管理人為因素理論。這種理論是在經(jīng)驗理論無法滿足民航安全管理需要的背景下創(chuàng)立，其主要理論觀點是將人為因素作為研究主體，其主要目的是讓各類航空人員發(fā)現(xiàn)自己及他人行為中存在的缺點，及時發(fā)現(xiàn)和糾正易于出錯的行為和習慣，以此來保障安全和提高效率。

三是安全管理組織理論。安全管理組織理論以管理學中的組織管理理論為基礎，將組織管理理論應用在民航安全管理領域。對安全管理理論而言，經(jīng)過了基于事件為研究對象的經(jīng)驗型安全管理理論和以人為因素為研究對象的人因管理理論。隨著管理理論的不斷發(fā)展，航空安全管理領域引入了新的管理模式，即以組織層面為中心的安全管理組織理論，將組織機構作為研究對象，目的是實現(xiàn)對人、機、環(huán)實施管理，避免事故鏈條化發(fā)生。

四是安全管理系統(tǒng)理論。安全管理理論是繼民航經(jīng)驗理論、人因理論和組織理論之后形成的新的安全理論，該理論將民航安全管理活動作為一個整體系統(tǒng)進行研究。國際民航組織(ICAO)指出，民航系統(tǒng)是由若干相互聯(lián)系、相互作用的要素構成的，它是一個具有特定功能與目的的有機整體，具有整體性、穩(wěn)定性、有機聯(lián)系性、動態(tài)性等特性。

二、行業(yè)協(xié)會參與民航安全管理的現(xiàn)實基礎

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉變，以行業(yè)協(xié)會、基金會、民辦非企業(yè)單位等為主體的社會組織應運而生。近年來，我國社團組織發(fā)展較為迅速，在經(jīng)濟、政治、文化建設中發(fā)揮著不可替代的重要作用，社會組織作為社會建設的一支有生力量越來越受到重視。民航行業(yè)社會組織的產(chǎn)生是民航持續(xù)快速發(fā)展和深化體制改革的結果，至今已有8家全國性民航社會組織，地方性民航社會組織也實現(xiàn)了從無到有的突破。民航行業(yè)社會組織出現(xiàn)的時間較短，但近幾年發(fā)展勢頭良好，社會組織的總體數(shù)量和質量明顯提升，政策法規(guī)體系不斷完善，影響力持續(xù)增強，民航行業(yè)社會組織建設的各個方面均取得了積極的進展。

(一)行業(yè)協(xié)會對于民航安全管理的重要意義

行業(yè)協(xié)會是介于政府和企業(yè)、生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間的一個社會中介組織，其功能主要是提供服務、咨詢、溝通等。行業(yè)協(xié)會是一種民間性組織，它不在政府的管理機構行列內，因而在政府與企業(yè)溝通中發(fā)揮其獨特作用。在我國的《民法》中規(guī)定行業(yè)協(xié)會屬于社團法人，是我國民間社會團體的一種，即國際上統(tǒng)稱的非政府組織(NGO)或第三方組織。

黨的十九屆三中全會把社會組織作為黨和國家機構改革的一部分，社會組織第一次被納入國家最高層面的機構改革設計方案中，成為黨和國家機構改革統(tǒng)籌謀劃的一部分，社會組織是黨總攬全局、協(xié)調各方的一股重要力量。同時，我國社會組織法律政策體系正在快速完善，社會組織的政治地位、法律保障和政策體系日益提升。由此可見，我國邁入新時代以來，無論是在建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系上，還是在打造共建共治共享的治理格局中，都離不開行業(yè)協(xié)會、商會等各類經(jīng)濟中介組織發(fā)揮作用。社會組織應進一步明確發(fā)展定位，更好地展現(xiàn)新作為。

在民航領域，行業(yè)協(xié)會自其成立以來便發(fā)揮了重要作用。民航行業(yè)協(xié)會出現(xiàn)的一個重要原因在于，民航企業(yè)需要一定的民間組織來為企業(yè)發(fā)聲或者實現(xiàn)與政府的聯(lián)系，而政府恰好也需要一個組織將自己的聲音傳達到企業(yè)中。近年來，民航行業(yè)協(xié)會在民航領域取得了一系列新發(fā)展，做出了一系列新作為，尤其是在在保護民航行業(yè)從業(yè)、支持民航企業(yè)增強競爭力、維護民航運行安全等方面，發(fā)揮了極為重要的協(xié)調作用。在新的發(fā)展機遇下，民航行業(yè)協(xié)會必將繼續(xù)扮演好參與民航安全管理的重要角色。

(二)行業(yè)協(xié)會在民航安全管理中的核心優(yōu)勢

黨在十六屆六中全會中發(fā)布的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務”。國務院辦公廳《關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》指出，“改革開放以來，我國行業(yè)協(xié)會、商會(以下統(tǒng)稱行業(yè)協(xié)會)發(fā)展較快，在提供政策咨詢、加強行業(yè)自律、促進行業(yè)發(fā)展、維護企業(yè)合法權益等方面發(fā)揮了重要作用”。

民航行業(yè)協(xié)會作為溝通政府和民航企業(yè)之間的橋梁，在向政府及其部門反映行業(yè)訴求方面發(fā)揮著重要作用，同時在針對行業(yè)發(fā)展和立法等方面的意見和建議，以及參與相關法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策的研究和制定中凸顯優(yōu)勢，在完善行業(yè)安全管理，促進行業(yè)安全發(fā)展等多個方面做出了突出貢獻?？傮w來看，行業(yè)協(xié)會在參與民航安全管理工作中具有以下四個方面的特征與優(yōu)勢。

第一，雙向服務優(yōu)勢。我們通常叫“雙向服務”，實質上是三個服務，即“服務社會、服務企業(yè)、服務政府”，更為重要的是，民航行業(yè)協(xié)會組織能夠在客戶、企業(yè)、政府之間形成“客戶—政府”“企業(yè)—政府”“客戶—企業(yè)”之間建立密切的雙向服務機制，從而適應社會和行業(yè)需求，維護行業(yè)和企業(yè)的合法權益，這是政府或企業(yè)單向服務所不具備的條件。

第二，協(xié)調溝通優(yōu)勢。作為政府、企業(yè)和客戶之間的橋梁，協(xié)會通過及時向政府反映行業(yè)的共同要求，反映企業(yè)迫切訴求，協(xié)助政府制定和實施相應行業(yè)規(guī)則及法律法規(guī)，協(xié)調各方關系，特別是企業(yè)之間的經(jīng)營行為及其利益關系，能夠加強政府、企業(yè)和客戶之間的聯(lián)系，促進其安全管理工作的有序進行，在提升協(xié)調溝通效率、提高安全管理水平方面具有獨特優(yōu)勢。

第三，組織運行優(yōu)勢。在民航行業(yè)組織中，各個行業(yè)協(xié)會均擁有完備的組織機構，組織形式較為靈活，下屬分支部門能夠充分發(fā)揮部門優(yōu)勢，推動行業(yè)協(xié)會整體的發(fā)展，這是政府部門所不具備的組織優(yōu)勢。同時，民航行業(yè)組織也能參與編制行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和行規(guī)、行約及各類規(guī)范標準，組織國內外企業(yè)互訪交流，進而推動安全管理水平的提升。

第四，數(shù)據(jù)統(tǒng)計優(yōu)勢。由于行業(yè)協(xié)會多是民航領域內有一定影響力的企業(yè)或個人組成的群體，能夠獲得多種資源的支持，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。通過對行業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)的準確統(tǒng)計，展開科學分析，并發(fā)布有關統(tǒng)計結果，行業(yè)協(xié)會能夠前瞻預測民航行業(yè)的發(fā)展情況，從而為企業(yè)發(fā)展和政府市場監(jiān)管提供翔實資料以供決策參考。

(三)行業(yè)協(xié)會是應對民航安全管理的最優(yōu)選擇

在經(jīng)濟全球化的背景下，航空運輸自由化為形成競爭局面的各國的航空運輸產(chǎn)業(yè)帶來了許多積極的變化，但自由化又是一把“雙刃劍”，在引發(fā)積極變化的同時也可能產(chǎn)生了許多新的問題，尤其是安全問題十分突出。與此同時，我國國內民航業(yè)亟待改革的管理體制也為民航安全管理帶來了挑戰(zhàn)。從整體上來看，在40多年的改革中我國民航業(yè)取得了一定成就，但是企業(yè)經(jīng)營效率低下、缺乏國際競爭力、政府管理體制不健全等仍然威脅著民航業(yè)的進一步發(fā)展。因此，盡管我國民航業(yè)的發(fā)展前景十分廣闊，但在發(fā)展過程中必須關注到民航業(yè)發(fā)展中存在的問題，并狠下功夫予以解決，最大限度地保障我國的民航安全。

中國作為一個進出口貿易不斷破紀錄以及經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的大國，在進一步對外開放過程中，面臨著如何應對世界航空運輸業(yè)的自由化發(fā)展挑戰(zhàn)以及國內航空運輸業(yè)市場化改革所帶來的機遇。我國的民航業(yè)如何在國際市場上占據(jù)一席之地，是提升中國民航安全管理水平面臨的緊迫任務。

民航行業(yè)協(xié)會作為民航安全管理的重要參與主體，是未來應對民航安全管理挑戰(zhàn)的最佳選擇?？v觀國內外民航安全管理經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，安全與安保方面失察的原因主要是因為航班、旅客、貨運量的大幅增多而導致了安保方面壓力的增加，復雜多樣化及跨國形式的商業(yè)安排使得安全與安保方面失察復雜化。民航行業(yè)協(xié)會在參與民航安全管理的過程中，能夠充分發(fā)揮溝通協(xié)調、組織運行、統(tǒng)計調查以及公正監(jiān)督等獨特優(yōu)勢，進一步提升我國的民航安全管理水平。