從與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)聯(lián)性談稅務(wù)行政成本管理

(西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 四川 成都 610041)

一、行政成本管理的理論基礎(chǔ)

正如科斯所指出:“政府,作為一種實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置的機(jī)構(gòu),其存在會減少人數(shù)眾多時獲取個人關(guān)于公共物品和外部性偏好信息所需的交易成本和談判成本……實際上,政府的行政機(jī)制本身并非不要成本,有時它的成本大得驚人?！?017年國家稅務(wù)局系統(tǒng)共有56.29萬人，其中在職人員40.59萬人，離退休人員15.7萬人，全年組織稅收收入(已扣除出口退稅)12.6萬億元，而同時期日本稅收約為34 633億元，完成此項工作人數(shù)約為5.6萬人。如將離退休人員計算在內(nèi)，完成相同的稅收量日本需要的人員數(shù)量僅為我國的0.36倍。2017年我國稅務(wù)系統(tǒng)共支出10 979 159.95萬元，收入10 798 751.68萬元，其中財政撥款收入6 934 739.38萬元①，如果將我國稅務(wù)機(jī)關(guān)效率提高至日本同一水平，每年將削減成本近700億元，該項成本已超過部分西部地區(qū)2017年的稅收收入。由此可見，我國單位稅收收入的征收成本已過高，削減稅務(wù)機(jī)關(guān)行政成本勢在必行。

一個值得關(guān)注的問題是削減行政機(jī)關(guān)運行成本是否有利于經(jīng)濟(jì)增長。Romer(2000)認(rèn)為:長期經(jīng)濟(jì)增長是由技術(shù)進(jìn)步(含經(jīng)濟(jì)制度的變遷)貢獻(xiàn)的,而短期經(jīng)濟(jì)增長是由資本和勞動等要素投入的增加所貢獻(xiàn)的。劉偉(2002)認(rèn)為過去中國經(jīng)濟(jì)的增長主要是靠制度改革由第三產(chǎn)業(yè)拉動的,然而第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)擴(kuò)張會降低第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)規(guī)模的正效應(yīng),因此只有通過提高第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的效率才能獲得長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長。可見技術(shù)進(jìn)步對于經(jīng)濟(jì)的長期增長有著至關(guān)重要的作用。如果行政機(jī)關(guān)成本與經(jīng)濟(jì)增長呈正相關(guān)，那么就不存在削減成本的基礎(chǔ)，只有在過高的行政成本抑制經(jīng)濟(jì)增長的情況下，削減成本才有意義。由前面的分析可知，長期的經(jīng)濟(jì)增長由技術(shù)進(jìn)步?jīng)Q定，那么行政成本與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，可以表示為行政成本與技術(shù)進(jìn)步的關(guān)系。張莉華(2007)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)過高的成本主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)規(guī)模龐大、公車耗費、公款培訓(xùn)及出國等方面，并不是用于改革創(chuàng)新，基本屬于非生產(chǎn)性支出。StevenLin(1994)對20個發(fā)達(dá)國家和42個發(fā)展中國家進(jìn)行政府支出(分別包括及不包括國防和教育支出二種)占GDP比率的變動對經(jīng)濟(jì)成長的影響進(jìn)行估計,結(jié)果得出:政府非生產(chǎn)性支出對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不論短期或長期均呈現(xiàn)負(fù)面影響。

因此，從理論研究的角度來看，政府非生產(chǎn)性支出不利于經(jīng)濟(jì)增長，因此我們需要對政府非生產(chǎn)性支出進(jìn)行管理及削減非必要的行政成本。

二、行政成本管理的現(xiàn)實需要

(一)基于國際形勢的行政成本管理

隨著以美國為首的貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，全球自由貿(mào)易體系遭遇空前的挑戰(zhàn)，全球經(jīng)濟(jì)增長充滿不確定性，使得我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的國際環(huán)境復(fù)雜多變。

第一，全球經(jīng)濟(jì)處于低迷狀態(tài)。自2009年以后，我國已成為全球最大出口國，持續(xù)低迷的全球經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致世界總需求降低，造成我國部分產(chǎn)能過剩。2010年全球GDP增速4.30%，2017年全球GDP增速為3.20%，我國出口總額于2016年出現(xiàn)2008年以后首次下降，2015年至2017年凈出口總額由36 830.7億元下降至28 521.4億元，而我國經(jīng)濟(jì)增速由2014年的7.40%下降至2017年的6.90%。

第二，全球體系分工出現(xiàn)新的趨勢，我國經(jīng)濟(jì)面臨發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的雙重競爭。自2008年金融危機(jī)后，西方發(fā)達(dá)國家認(rèn)識到建立在高負(fù)債、高赤字的虛擬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實體經(jīng)濟(jì)才是社會發(fā)展根本，因此各自推出再工業(yè)化戰(zhàn)略，使制造業(yè)回歸本土，如美國推出的一系列促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

(二)基于國內(nèi)形勢的行政成本管理

目前的研究指出，我國財政供養(yǎng)人口呈逐年上升的趨勢，行政成本呈逐漸增加的狀態(tài)，因此需要管理日益高漲的行政成本。過高的行政成本造成財政壓力過大。而目前我國財政收入的大部分來自稅收，過高的行政成本繼而轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上。稅負(fù)水平的提高會抑制市場經(jīng)濟(jì)的活力。而這與我國目前提出的減稅降費政策不相符。而中國自從改革開放以來，經(jīng)濟(jì)經(jīng)過一段時間的高速發(fā)展，已由高速發(fā)展階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，這就要求國內(nèi)的各企業(yè)進(jìn)行改革創(chuàng)新，改變過去粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，前期我國生產(chǎn)的產(chǎn)品主要集中于低端產(chǎn)品即低附加值的產(chǎn)品，隨著我國基本人口紅利窗口期的逐漸消失，人工成本的上升，導(dǎo)致我國出口的產(chǎn)品利潤逐漸下降，倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，生產(chǎn)高附加值的產(chǎn)品。而且我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是以犧牲部分環(huán)境為代價的，在國家提出藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的大背景下，過去粗放式的經(jīng)濟(jì)難以為繼，這就要求企業(yè)進(jìn)行改革創(chuàng)新。

三、行政管理成本居高不下的原因探析

行政成本居高不下的原因是行政機(jī)關(guān)缺乏降低成本的原始動力。目前各行政機(jī)關(guān)的收入來源，一大部分是來自財政撥款，不同于企業(yè)來自營業(yè)收入，而財政撥款并不是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的收入情況來決定，而是根據(jù)行政機(jī)關(guān)往年的支出情況以及未來可能增加的支出來決定的，也就是根據(jù)支出來確定財政撥款的額度，而不是收入情況。對于提供公共服務(wù)的行政機(jī)關(guān)來說，收入的情況難以確定，因此這也是大多數(shù)行政機(jī)關(guān)的撥款是根據(jù)支出情況來確定的原因。也就表明行政機(jī)關(guān)的收入來源和行政機(jī)關(guān)的效率基本不掛鉤，既然收入與工作效率不掛鉤，那么行政機(jī)關(guān)也就缺乏提高工作效率及削減成本的最根本動力。

四、方法探析

目前的研究文獻(xiàn)提出的各種削減成本的措施包括宣傳教育、預(yù)算管理、改變會計核算方式、審計監(jiān)督等，基本未觸及工作效率與收入關(guān)系這個根本原因。這些措施可能在短期內(nèi)取得效果，但從長遠(yuǎn)來看，這些措施并不能有效地管控行政機(jī)關(guān)過高的成本，使成本與工作量保持在合理的水平。本文從以下兩個方面提出建議。

(一)以工作量為基礎(chǔ)的財政撥款制度

各行政機(jī)關(guān)的財政撥款應(yīng)根據(jù)各自的工作量來確定。雖然行政機(jī)關(guān)提供的公共服務(wù)所取得的收入難以確定，可以將某地的行政機(jī)關(guān)與國內(nèi)外其他機(jī)關(guān)相比較，比較其在提供相同的或者類似的公共服務(wù)時所消耗的成本，根據(jù)國內(nèi)外的比較結(jié)果確定合理的財政撥款額度，而不是由各行政機(jī)關(guān)的預(yù)算及上年的支出情況來確定。

(二)建立以工作效率為基礎(chǔ)的激勵制度

堅持多勞多得及能者晉升的原則，確定以工作效率為目標(biāo)的財政撥款方案及績效分配方案，并以法律法規(guī)的形式確定下來，形成一種制度。稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的收入水平與晉升和工作效率相掛鉤，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的積極性，形成成本管理的長效機(jī)制。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于2017年國家稅務(wù)局系統(tǒng)部門決算。