西藏財政支農(nóng)資金整合存在的問題及其對策分析

王珊珊

摘 要：西藏財政支農(nóng)資金整合工作系統(tǒng)且復(fù)雜，資金整合工作成功與否直接關(guān)系到西藏農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，西藏財政支農(nóng)資金整合過程中存在一些問題，如統(tǒng)籌整合管理機制不成熟、資金安排精準度不高等。因此，提出了提升西藏財政支農(nóng)資金整合效率的對策，以提高西藏財政支農(nóng)資金的使用效益，優(yōu)化和完善農(nóng)牧業(yè)投資管理體制，從而進一步推動西藏農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西藏;財政支農(nóng);資金整合

中圖分類號：F812.8;F327 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）32-0045-02

引言

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國家經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著至關(guān)重要的基礎(chǔ)性作用?！叭r(nóng)”問題制約著西藏經(jīng)濟的發(fā)展，是推進西藏跨越式發(fā)展的重點和難點。解決好西藏農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)牧區(qū)、農(nóng)牧民問題始終是黨中央、西藏自治區(qū)黨委政府工作的重中之重，關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。“十二五”以來，西藏自治區(qū)黨委、政府全面貫徹落實習近平總書記“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”重要戰(zhàn)略思想，堅持走有中國特色、西藏特點的發(fā)展路子，以重大涉農(nóng)項目為依托，建立健全涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排的長效機制，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營體系，著力提升農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)能力，著力提高農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，著力強化農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，著力改善農(nóng)牧區(qū)民生。自“十三五”規(guī)劃以來，西藏自治區(qū)緊跟全國步伐，突出資源優(yōu)勢，以高原特色農(nóng)牧業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。1978—2017年間，西藏財政支農(nóng)支出由0.58億元增至238.09億元，年平均增長率達到16.68%?？傮w上，近40年來西藏財政支農(nóng)規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢，這說明財政支農(nóng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的地位在逐漸提高，在總體規(guī)模上也在快速提高。但是，近幾年西藏財政支農(nóng)資金管理還存在一些問題，影響了財政支農(nóng)資金整體效益和持久效益的發(fā)揮，破壞了財政支農(nóng)資金的安全運行和高效使用。西藏財政支農(nóng)資金整合工作系統(tǒng)且復(fù)雜，資金整合工作成功與否直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。通過整合西藏財政支農(nóng)資金，提高財政支農(nóng)資金的使用效益，優(yōu)化和完善西藏農(nóng)牧業(yè)投資管理體制，必將進一步推動西藏農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展。

一、西藏財政支農(nóng)資金整合現(xiàn)狀

自全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)以來，西藏各級政府按照中央決策部署，結(jié)合自身實際，大力推進資金統(tǒng)籌整合工作。2016年，西藏納入脫貧攻堅整合范圍的專項資金的總規(guī)模為210.35億元。其中，中央資金151.28億元、西藏自治區(qū)本級資金37.84億元、市級資金9.51億元、縣級資金11.72億元。實際整合資金規(guī)模為111.18億元，其中，中央資金74.18億元、西藏自治區(qū)本級資金22.69億元、市級資金6.77億元、縣級資金7.54億元，中央、自治區(qū)本級、市級、縣級實際整合資金數(shù)占納入整合范圍的專項資金總規(guī)模的比分別為49.03%、59.96%、71.19%、64.33%。2017年，納入脫貧攻堅整合范圍的專項資金的總規(guī)模為245.92億元。其中，中央資金167.94億元、自治區(qū)本級資金52.80億元、市級資金9.69億元、縣級資金15.49億元，實際整合資金規(guī)模為129.93億元，其中，中央資金79.89億元、自治區(qū)本級資金30.47億元、市級資金8.17億元、縣級資金11.40億元，中央、自治區(qū)本級、市級、縣級實際整合資金數(shù)占納入整合范圍的專項資金總規(guī)模的占比分別為47.57%、57.71%、84.31%、73.60%。

總體上看，2017年比2016年，西藏各級統(tǒng)籌整合范圍內(nèi)的專項資金總規(guī)模均有不同程度增長，總體增幅達到16.91%。但是，從中央財政和西藏自治區(qū)本級實際整合資金來看，2017年實際整合資金數(shù)占納入整合范圍的專項資金總規(guī)模的比例均有所下降，整合力度稍有減弱，分別降低了1.46和2.25個百分點。這從側(cè)面反映出各涉農(nóng)部門的整合意識、意愿還不夠強，整合財政支農(nóng)資金工作在省級層面遇到一定程度的阻力。然而，在省一級政策支持“指揮棒”的揮動下，市縣兩級因地制宜，加大了支農(nóng)資金整合力度，大幅度提高了專項資金整合比例。2017年，市縣兩級實際整合資金數(shù)占各自預(yù)算安排納入整合范圍的專項資金總規(guī)模的比例分別提高了13.13和9.26個百分點，實際整合資金增長比例較專項資金總規(guī)模增長比例分別提高了18.79和19.03個百分點。顯而易見，市縣兩級對財政支農(nóng)資金整合的需要十分迫切，且有強烈的整合意愿。

二、西藏財政支農(nóng)資金整合存在的問題

當前，西藏在財政支農(nóng)資金監(jiān)管使用工作中雖然取得了一定成績，但也有一些體制機制、政策落實層面等方面的問題，直接影響到了監(jiān)管工作的深入推進。盡管西藏財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作取得了一定成效，但仍然存在一些亟須解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是西藏財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整合管理機制不成熟。部分財政支農(nóng)資金管理辦法與資金整合要求不銜接，開展財政支農(nóng)資金整合存在管理違規(guī)風險。從財政對“三農(nóng)”的投入來看，涉農(nóng)資金分散在農(nóng)財、農(nóng)發(fā)、經(jīng)建、基建甚至預(yù)算等多個職能科室，但財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整理的機制還未完全建立，各業(yè)務(wù)部門在分配安排資金時按照各自的計劃自成體系，集分配、使用、管理、監(jiān)督于一身，與其他部門協(xié)調(diào)配合不夠，涉農(nóng)管理部門事權(quán)劃分不夠明確、資金使用范圍模糊。二是西藏財政支農(nóng)資金安排精準度不高。西藏財政支農(nóng)資金條塊分割，交叉重復(fù)、上級管得過死等問題較為突出，上下的權(quán)責不匹配。另外，西藏資金整合難度較大、力度不強、資金安排精準度不高。三是西藏財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的跟蹤問效力度偏弱。因整合資金相關(guān)部門沒有形成較為完善的協(xié)調(diào)機制，各自為政的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致整合后的支農(nóng)資金沒有得到有效的跟蹤問效。四是相關(guān)部門在資金整合工作中有缺位現(xiàn)象。五是各地中長期發(fā)展規(guī)劃與財政支農(nóng)資金投入使用存在脫節(jié)現(xiàn)象。西藏地方一級政府尤其是縣級政府對支農(nóng)資金整合重視程度不夠，規(guī)劃編制與資金整合工作缺乏有效對接和聯(lián)系。另外，西藏維穩(wěn)固邊任務(wù)重，而地市、縣機構(gòu)編制少，人員變動大，對資金整合政策把握不準，影響了資金整合工作全面推進?？傊?，目前西藏財政支出資金整合方面存在一些困難和問題，很大程度上降低了資金使用效益，不能充分地發(fā)揮它的最大效用以實現(xiàn)西藏農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展。

三、提升西藏財政支農(nóng)資金整合效率的對策

西藏財政支農(nóng)資金整合是一項復(fù)雜而又系統(tǒng)的工程。鑒于此，為切實提高西藏財政支農(nóng)資金使用效益，進一步完善西藏財政支農(nóng)資金整合工作，通過相應(yīng)的政策機制調(diào)整，使西藏財政支農(nóng)資金的整合更加符合政府工作要求、切合農(nóng)牧民實際偏好，從而有效促進西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的目標，可以在以下方面對現(xiàn)有整合機制進行完善：一是完善財政支農(nóng)資金整合機制。要建立和完善有效運作的支農(nóng)資金整合工作協(xié)調(diào)機制，各級要以地位高于支農(nóng)部門和財政部門的政府名義成立資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確領(lǐng)導(dǎo)小組及其成員單位責任，形成涉農(nóng)資金整合工作合力。二是加強西藏財政支農(nóng)整合政策頂層設(shè)計和溝通協(xié)調(diào)。財政支持“三農(nóng)”工作涉及多部門、多層級，是一項系統(tǒng)性的工作，需要完備的政策體系和科學規(guī)劃提供支撐，做好政策頂層設(shè)計尤為重要。為了保證財政支農(nóng)資金整合工作有效進行，各部門必須增強合作意識，有大局觀念，避免職能重疊和缺位，實施過程中應(yīng)建立起部門間溝通協(xié)調(diào)和信息共享機制，促進各部門之間的協(xié)調(diào)性。三是改革創(chuàng)新西藏財政支農(nóng)資金分配機制。在堅持審批權(quán)限下放的同時，不斷加強目標管理，要求下級政府就如何完成上級設(shè)定的政策目標作出具體說明，要根據(jù)實際發(fā)展需要以及發(fā)展重點，合理確定發(fā)展項目以及資金投向，以保證頂層政策目標的實現(xiàn)。堅持放權(quán)與績效并重，在績效考評的大背景下，將資金整合納入到績效預(yù)算框架內(nèi)。更加注重結(jié)果導(dǎo)向，對績效好、能完成原有政策目標、監(jiān)管措施到位的地方和部門適當給予政策上的傾斜，對績效評價結(jié)果不理想的地方和部門在安排支農(nóng)項目補助資金時采取科學合理的方法予以相應(yīng)調(diào)減，以此來確保資金整合中多重目標的高質(zhì)量實現(xiàn)。四是強化西藏財政支農(nóng)項目規(guī)劃編制。省級層面在制定統(tǒng)籌規(guī)劃時要考慮到各地區(qū)的重點產(chǎn)業(yè)和由此產(chǎn)生的重點項目，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，并與農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合，建立完善支農(nóng)資金項目庫，編制資金整合使用方案，合理確定各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的優(yōu)先順序，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強導(dǎo)向作用。五是提高西藏農(nóng)牧民參與度。要賦予西藏農(nóng)牧民群體充分的話語權(quán)，使其能對財政支農(nóng)資金運行全過程進行“無死角、無盲區(qū)”的監(jiān)督。六是加強西藏財政支農(nóng)資金監(jiān)管。加強監(jiān)管是財政支農(nóng)資金整合取得實效的有效保證，要有一套相對完整的監(jiān)督管理體系，才能使資金整合工作不斷深入，從而有效配置有限的公共財政資源，充分體現(xiàn)政策目標。七是拓寬西藏財政支農(nóng)資金整合的廣度與深度。八是提高西藏財政支農(nóng)資金使用指向性和精準性。以財政支農(nóng)相關(guān)項目為平臺，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對同一行業(yè)內(nèi)的相關(guān)支農(nóng)資金進行源頭整合，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)對行業(yè)間支農(nóng)資金加大統(tǒng)籌整合力度。

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