種子法中科技創(chuàng)新規(guī)定的演進(jìn)：動(dòng)因、特點(diǎn)及啟示

李萬(wàn)君，朱信凱，李艷軍

(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872)

0 引言

種子是帶有根本性的產(chǎn)業(yè)要素，種業(yè)是國(guó)家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的核心產(chǎn)業(yè)[1-2]。當(dāng)前，中國(guó)種業(yè)科技創(chuàng)新能力仍然不強(qiáng)，難以滿足國(guó)際種業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要[3]。因此，提升種業(yè)科技創(chuàng)新能力刻不容緩。然而，科技創(chuàng)新能力的提升離不開(kāi)一系列條件，其中法律法規(guī)就是重要的基礎(chǔ)和保障[4]。中國(guó)歷屆種子法律法規(guī)均對(duì)科技創(chuàng)新做了規(guī)定，其宗旨在于最大限度地保護(hù)動(dòng)植物新品種權(quán)，維護(hù)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益。同時(shí)更好地發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)種子產(chǎn)業(yè)化[5]?？梢?jiàn)，對(duì)于種業(yè)科技創(chuàng)新而言，貫徹執(zhí)行好種子法中有關(guān)規(guī)定實(shí)乃重中之重[6]。

中國(guó)種業(yè)市場(chǎng)化改革較晚[7]，雖然發(fā)展較快，在科技創(chuàng)新方面具備一定的特色，但與種業(yè)強(qiáng)國(guó)相比還有明顯的差距[8]，這也使得中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)及其科技創(chuàng)新的發(fā)展具備自身的獨(dú)特性[9]。具體而言，2000年以前，種業(yè)市場(chǎng)基本按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式運(yùn)轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)的行政條塊分割式創(chuàng)新體制維持了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間[10]，并對(duì)現(xiàn)行種業(yè)科技創(chuàng)新形成了一定的束縛；種子市場(chǎng)放開(kāi)后，由于受到國(guó)際種業(yè)集團(tuán)的巨大威脅和挑戰(zhàn)，不得不迅速調(diào)整，中國(guó)重新對(duì)種業(yè)科技創(chuàng)新進(jìn)行布局[11]，實(shí)現(xiàn)資源集聚。方向則是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定作用，鼓勵(lì)種子企業(yè)自主創(chuàng)新。毋庸置疑，歷屆種子法律法規(guī)都是基于其特殊的產(chǎn)業(yè)背景頒布并實(shí)施的，同時(shí)指導(dǎo)和規(guī)范著中國(guó)種業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)踐。因此，要貫徹落實(shí)好種子法中有關(guān)種業(yè)科技創(chuàng)新的規(guī)定，離不開(kāi)對(duì)相關(guān)內(nèi)容的深入分析，更有必要對(duì)歷屆種子法律法規(guī)中有關(guān)科技創(chuàng)新規(guī)定的演進(jìn)做系統(tǒng)梳理，弄清相關(guān)條款的來(lái)龍去脈，同時(shí)探討其演進(jìn)的動(dòng)因和特點(diǎn)。唯有如此，才能為現(xiàn)行種子法相關(guān)條款的理解、執(zhí)行、修訂和完善提供有益的啟示。

有研究指出，以法律條文形式呈現(xiàn)的科技創(chuàng)新規(guī)定是企業(yè)展開(kāi)科技創(chuàng)新活動(dòng)的行動(dòng)綱領(lǐng)，它包含了科技創(chuàng)新主體的權(quán)利和義務(wù)、相關(guān)主體間的關(guān)系、科技創(chuàng)新資源的配置以及科技創(chuàng)新活動(dòng)的激勵(lì)與保障措施等內(nèi)容[4]。鑒于此，本文從上述方面對(duì)中國(guó)種子法律法規(guī)中科技創(chuàng)新規(guī)定的演進(jìn)及其動(dòng)因和特點(diǎn)展開(kāi)分析。

1 歷屆種子法律法規(guī)對(duì)科技創(chuàng)新的規(guī)定

從表1可看出，對(duì)于中國(guó)種業(yè)科技創(chuàng)新規(guī)定演進(jìn)而言， 《條例》 《種子法》和新 《種子法》起到了綱領(lǐng)性的作用，而2004年和2013年的修訂基本承襲了2000年 《種子法》的相關(guān)規(guī)定，起到了承上啟下的過(guò)渡作用。

2 種子法中科技創(chuàng)新規(guī)定的演進(jìn)分析

2.1 種子法中科技創(chuàng)新主體及其關(guān)系的演進(jìn)

(1)創(chuàng)新主體的演進(jìn)。從 《條例》到新 《種子法》，其對(duì)種業(yè)科技創(chuàng)新主體的規(guī)定是有所差別的。 《條例》中規(guī)定創(chuàng)新主體為政府所屬的科研、教學(xué)和生產(chǎn)單位。 《種子法》中直接用 “有關(guān)單位”來(lái)表述，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)中國(guó)正醞釀啟動(dòng)種業(yè)市場(chǎng)化改革，隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越多的種子企業(yè)也可能參與到種業(yè)科技創(chuàng)新的活動(dòng)中來(lái)，即種業(yè)科技創(chuàng)新主體的成分開(kāi)始多元化。當(dāng)然，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間以內(nèi)，種業(yè)科技創(chuàng)新的主力軍仍然是政府所屬的教學(xué)、科研和生產(chǎn)單位。新 《種子法》則重新界定了種業(yè)科技創(chuàng)新主體，對(duì)于基礎(chǔ)性、前沿性和公益性研究，其創(chuàng)新主體為高等院校和科研院所；對(duì)于應(yīng)用性和商業(yè)性研究，其創(chuàng)新主體則為種子企業(yè)。

(2)種子法中各科技創(chuàng)新主體間關(guān)系及利益連接的演進(jìn)。圖1給出了種子法律法規(guī)中科技創(chuàng)新主體的關(guān)系及其利益連接的演進(jìn)情況。不難看出， 《條例》中涉及的主體包括政府、科研單位、教學(xué)單位、生產(chǎn)單位以及集體和個(gè)人。其中政府居于中心和主導(dǎo)地位，起到統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)攝全局的作用，并組織上述相關(guān)主體實(shí)施種業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)，對(duì)集體和個(gè)人的創(chuàng)新活動(dòng)給予鼓勵(lì)。其他主體接受政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織，這一制度框架帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。在 《種子法》中，政府同樣居于中心和主導(dǎo)地位，但重點(diǎn)是組織 “有關(guān)單位”從事種業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)，再未提及統(tǒng)一規(guī)劃。而且對(duì)于與種業(yè)相關(guān)的其他單位和個(gè)人的科技創(chuàng)新活動(dòng)，政府不僅給予鼓勵(lì)，還給予支持。這可以看作是中國(guó)種業(yè)科技創(chuàng)新制度在法律層面上改革的破冰嘗試，對(duì)隨后拉開(kāi)的種業(yè)市場(chǎng)化改革起到很好的奠基禮作用。新 《種子法》中創(chuàng)新主體間的關(guān)系與利益連接發(fā)生了重要演進(jìn)。此時(shí)政府雖仍居重要地位，但更多的是發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和激勵(lì)功能。具體而言，對(duì)于高等院校和科研院所，主要給予支持，其支持形式主要是資金項(xiàng)目；對(duì)于種子企業(yè)，主要給予鼓勵(lì)。此外，還提到一個(gè)十分重要的主體：市場(chǎng)。比如，在提及政府鼓勵(lì)種子企業(yè)與科研單位合作共同構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的種業(yè)科技創(chuàng)新體系時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)這種創(chuàng)新體系必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向。不難發(fā)現(xiàn)，在種業(yè)科技創(chuàng)新部分重點(diǎn)論述市場(chǎng)的作用，這在歷屆種子法律法規(guī)中還是第一次，這也是中國(guó)種業(yè)市場(chǎng)化改革逐步進(jìn)入深化階段的信號(hào)。

表1 歷屆種子法律法規(guī)有關(guān)科技創(chuàng)新的規(guī)定

圖1 種子法中科技創(chuàng)新主體間的關(guān)系及利益連接的演進(jìn)

2.2 種子法中科技創(chuàng)新主體權(quán)利與義務(wù)的演進(jìn)

歷屆種子法律法規(guī)對(duì)科技創(chuàng)新主體權(quán)利的界定逐漸變得明確和具體。具體而言， 《條例》中只是提及種子選育者的合法權(quán)益應(yīng)按照 《中華人民共和國(guó)專利法》執(zhí)行，并未具體指出包括哪些權(quán)利。 《種子法》就保護(hù)對(duì)象、條件和方式做了規(guī)定，主要涉及創(chuàng)新主體的新品種所有權(quán)。新 《種子法》則設(shè)有專門章節(jié)闡釋種業(yè)科技創(chuàng)新主體享有哪些權(quán)利，在何種條件下受到保護(hù)以及例外情況。比如，以國(guó)家財(cái)政資金投入形成的專利權(quán)和新品種權(quán)授予項(xiàng)目承擔(dān)者，但涉及國(guó)家利益、國(guó)家安全以及重大社會(huì)公共利益的除外。相應(yīng)地，對(duì)創(chuàng)新主體義務(wù)的規(guī)定也更加具體。 《條例》中規(guī)定有關(guān)主體按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃開(kāi)展農(nóng)作物新品種和林木良種的選育工作； 《種子法》要求有關(guān)單位除了服從政府安排，開(kāi)展品種選育理論、技術(shù)和方法的研究之外，對(duì)于進(jìn)行轉(zhuǎn)基因作物品種研發(fā)的，其選育和試驗(yàn)都必須采取嚴(yán)格的安全控制措施，并進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)；新 《種子法》不僅明確界定了高等院校、科研院所和種子企業(yè)的工作重點(diǎn)以及對(duì)開(kāi)展轉(zhuǎn)基因種子選育的安全要求，而且就種業(yè)科技創(chuàng)新主體的其他義務(wù)做了規(guī)定，如不得私自交易以財(cái)政資金形成的育種成果及在品種審定中進(jìn)行回避等。

2.3 種子法中科技創(chuàng)新資源配置的演進(jìn)

隨著中國(guó)種子法律法規(guī)的修訂，種業(yè)科技創(chuàng)新資源的配置逐漸從隸屬于政府的大專院校和科研院所向種子企業(yè)傾斜。在 《條例》中，科技創(chuàng)新的主體是政府所屬的科研、教學(xué)和生產(chǎn)單位，因此，種業(yè)科技創(chuàng)新資源基本集中于這些單位手中，這時(shí)資源的分配主要依據(jù)國(guó)家整體規(guī)劃。在 《種子法》中，科技創(chuàng)新的主體是政府下轄的有關(guān)單位，包含各類種子公司，尤其是非公有的種子公司開(kāi)始出現(xiàn)。盡管種業(yè)科技創(chuàng)新資源絕大多數(shù)仍然配置于政府所屬的有關(guān)單位，但私有種子企業(yè)逐漸開(kāi)始爭(zhēng)取并獲得一定的創(chuàng)新資源。新 《種子法》的實(shí)施掃清了種業(yè)科技創(chuàng)新資源向企業(yè)流動(dòng)的障礙[12]，種業(yè)科技創(chuàng)新資源逐漸向種子企業(yè)傾斜，政府也重點(diǎn)鼓勵(lì)種子企業(yè)發(fā)展壯大。

2.4 種子法中科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)

《條例》中僅規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)新品種選育工作，對(duì)品種研發(fā)活動(dòng)提供優(yōu)惠政策，但未做細(xì)化規(guī)定。 《種子法》則規(guī)定國(guó)家不僅鼓勵(lì)種業(yè)科技創(chuàng)新，對(duì)品種研發(fā)等表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，而且鼓勵(lì)將品種選育、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)相結(jié)合以及支持相關(guān)單位及科研人員從事良種開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)和推廣?？梢?jiàn)，相較于 《條例》， 《種子法》對(duì)種業(yè)科技創(chuàng)新的激勵(lì)更為全面，即進(jìn)一步考慮到了品種的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和推廣環(huán)節(jié)。新 《種子法》中，國(guó)家鼓勵(lì)和支持良種的選育，并就重點(diǎn)鼓勵(lì)的活動(dòng)和內(nèi)容做了詳細(xì)闡述，如育種人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，科研單位、育種人才與種子企業(yè)合作以及科研人員進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化等。國(guó)家鼓勵(lì)以單位形式開(kāi)展的育種研發(fā)活動(dòng)，如科研單位和種子企業(yè)，其中，又重點(diǎn)鼓勵(lì)種子企業(yè)開(kāi)展自主創(chuàng)新。此外，對(duì)于在種業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)中表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人，國(guó)家予以獎(jiǎng)勵(lì)。可見(jiàn)，新 《種子法》中種業(yè)科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制不僅較以前更為全面和完善，且重點(diǎn)突出，不僅注重過(guò)程激勵(lì)，還注重結(jié)果激勵(lì)。

2.5 種子法中科技創(chuàng)新保障措施的演進(jìn)

隨著種子法律法規(guī)的不斷修訂，種業(yè)科技創(chuàng)新的保障措施也逐漸完善，朝著有利于種業(yè)市場(chǎng)化和國(guó)際化的方向演進(jìn)。對(duì)于品種審定制度， 《條例》中規(guī)定新品種市場(chǎng)化推廣之前，應(yīng)按要求進(jìn)行審定。 《種子法》則對(duì)種子審定制度進(jìn)行了完善，如規(guī)定了審定原則為公正、公開(kāi)、科學(xué)、效率，考慮了地理差異和生態(tài)多樣性，增加了復(fù)審環(huán)節(jié)等。 《種子法》第一次修訂則對(duì)林木品種的審定實(shí)行一定程度的去行政化，主要是對(duì)于生產(chǎn)急需品種，去掉了經(jīng)省級(jí)以上行政部門審核的環(huán)節(jié)。新 《種子法》規(guī)定主要農(nóng)作物品種仍需實(shí)行審定，非主要農(nóng)作物品種實(shí)行品種登記備案制度，這更加符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和全球發(fā)展的需要。對(duì)于種子品種的檢驗(yàn)檢測(cè)， 《條例》中對(duì)種子檢驗(yàn)做出了詳細(xì)規(guī)定，并未提及檢測(cè)。 《種子法》不僅完善了檢驗(yàn)制度，還加入了檢測(cè)的條款，即不僅關(guān)注種子是否符合要求，而且注重按規(guī)范的程序進(jìn)行測(cè)試。新 《種子法》進(jìn)一步完善了種子檢測(cè)制度，強(qiáng)調(diào)懲罰和賠償都應(yīng)以檢測(cè)結(jié)果為依據(jù)，即更注重按照科學(xué)的方法和程序?qū)ΨN子進(jìn)行測(cè)試，這更加符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，也更能與國(guó)際接軌。

3 種子法中科技創(chuàng)新規(guī)定演進(jìn)的動(dòng)因

3.1 內(nèi)部動(dòng)因

種子法中科技創(chuàng)新的規(guī)定源于種業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，即其演進(jìn)是為了適應(yīng)種業(yè)發(fā)展的客觀需要。20世紀(jì)80年代末，中國(guó)種業(yè)仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。在此背景下出臺(tái)了 《條例》，其有關(guān)種業(yè)科技創(chuàng)新的規(guī)定帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。20世紀(jì)90年代末，出于種業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，中國(guó)醞釀種業(yè)市場(chǎng)化改革，基于此出臺(tái)了 《種子法》，其有關(guān)種業(yè)科技創(chuàng)新的規(guī)定開(kāi)始突顯種業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的特征。近年來(lái)，隨著生物育種技術(shù)逐漸占據(jù)國(guó)際種業(yè)科技發(fā)展的主流，中國(guó)種業(yè)也開(kāi)始走向國(guó)際舞臺(tái)，種子產(chǎn)品開(kāi)始銷往世界各地。2015年新 《種子法》對(duì)種業(yè)科技創(chuàng)新相關(guān)內(nèi)容做了大幅修正和調(diào)整，注重適應(yīng)種業(yè)發(fā)展國(guó)際化的需要，開(kāi)始與國(guó)際種業(yè)科技發(fā)展接軌。

從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)的規(guī)律來(lái)看，種業(yè)發(fā)展到一定階段，之前的科技創(chuàng)新規(guī)定已不能適應(yīng)實(shí)踐的需要。這時(shí)，就需要進(jìn)行調(diào)整和變革。雖然中國(guó)種業(yè)市場(chǎng)化起步晚，尚處于轉(zhuǎn)型期，各方面還需進(jìn)一步規(guī)范[13]，但發(fā)展較快，因此對(duì) 《種子法》進(jìn)行了多次修訂，其中包含的科技創(chuàng)新規(guī)定也不斷演進(jìn)。從這個(gè)意義上而言，是種業(yè)發(fā)展的實(shí)踐推動(dòng)了種業(yè)科技創(chuàng)新規(guī)定的演進(jìn)。

3.2 外部動(dòng)因

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求，尤其是跨國(guó)種業(yè)巨頭的威脅和挑戰(zhàn)是中國(guó)種子法中科技創(chuàng)新規(guī)定演進(jìn)的重要外部驅(qū)動(dòng)因素。種業(yè)市場(chǎng)化改革以后，跨國(guó)種業(yè)巨頭憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)搶占中國(guó)種子市場(chǎng)[14]。這種技術(shù)優(yōu)勢(shì)源自其強(qiáng)大的科技創(chuàng)新能力。為了發(fā)展壯大民族種業(yè)，更好地應(yīng)對(duì)跨國(guó)種業(yè)巨頭的入侵和競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)急需提升種業(yè)科技創(chuàng)新能力。種業(yè)科技能力的提升離不開(kāi)成熟的法律條款作為指導(dǎo)和保障。激烈的競(jìng)爭(zhēng)和嚴(yán)峻的形勢(shì)促使中國(guó)在 《種子法》頒布后的15年時(shí)間里，3次對(duì)其進(jìn)行修訂和完善。從調(diào)整的內(nèi)容來(lái)看，無(wú)不以盡快提升種業(yè)科技創(chuàng)新能力為根本宗旨，比如加強(qiáng)對(duì)育種專利成果的保護(hù)、對(duì)審定制度的完善和變革、對(duì)組織和個(gè)人的創(chuàng)新活動(dòng)加大獎(jiǎng)勵(lì)和支持力度以及對(duì)侵權(quán)行為加大懲罰力度等。

激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求我們對(duì)種業(yè)科技創(chuàng)新主體承擔(dān)的職能進(jìn)行必要的劃分，這也就是為什么新 《種子法》明確提出，隸屬于政府的科研單位主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性、公益性的研發(fā)活動(dòng)，種子企業(yè)則重點(diǎn)承擔(dān)應(yīng)用性、商業(yè)性的研發(fā)工作。這種劃分不僅使得種業(yè)科技創(chuàng)新活動(dòng)分工明確，而且有利于資源共享，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，盡快提升種業(yè)科技創(chuàng)新能力。事實(shí)上，明確分工的過(guò)程也是種業(yè)科技創(chuàng)新規(guī)定演進(jìn)的體現(xiàn)。反過(guò)來(lái)看，如果種業(yè)科技創(chuàng)新規(guī)定不變革，陳舊的制度不利于種子企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的開(kāi)展，進(jìn)而影響其成長(zhǎng)壯大，那么，民族種子企業(yè)將會(huì)有被兼并，從而走向滅亡的危險(xiǎn)，更談不上參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。可見(jiàn)，激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)中國(guó)種子法中科技創(chuàng)新規(guī)定演進(jìn)的重要外部因素。

4 種子法中科技創(chuàng)新規(guī)定演進(jìn)的特點(diǎn)

一是越來(lái)越重視保護(hù)創(chuàng)新主體的權(quán)益。從最初的 《條例》到新 《種子法》，無(wú)不以保護(hù)種業(yè)科技創(chuàng)新主體的合法權(quán)益為根本宗旨。而且隨著種子法律法規(guī)的修訂和完善，相關(guān)條款規(guī)定得越來(lái)越詳細(xì)和具體，目的在于使得相關(guān)主體的權(quán)益保護(hù)更能落到實(shí)處。比如， 《條例》中表述為 “維護(hù)種子選育者的合法權(quán)益”； 《種子法》中則修改為 “維護(hù)品種選育者的合法權(quán)益”；新 《種子法》中則調(diào)整為 “保護(hù)植物新品種權(quán)”。所不同的是，在新 《種子法》中，還特別提出 “國(guó)家維護(hù)種業(yè)科技人員的合法權(quán)益”。尤其是專門增設(shè) “新品種保護(hù)”一章，使得創(chuàng)新主體的新品種所有權(quán)能得到有效、全面的保護(hù)，這反映了政府對(duì)創(chuàng)新主體的權(quán)益更加重視。

二是越來(lái)越重視對(duì)種業(yè)科技創(chuàng)新的支持，尤其是對(duì)種子企業(yè)自主創(chuàng)新的支持。具體而言， 《條例》中含有國(guó)家支持良種選育的條款，但僅限于籠統(tǒng)的論述。 《種子法》則針對(duì)如何支持做了規(guī)定：從內(nèi)容上看，提出政府要設(shè)立專項(xiàng)基金用于良種選育；從責(zé)任主體看，規(guī)定中央和地方各級(jí)政府應(yīng)牽頭啟動(dòng)專項(xiàng)基金工作。但 《條例》和 《種子法》都沒(méi)有直接提出支持種子企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，而新 《種子法》則明確規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)種子企業(yè)創(chuàng)建產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的種業(yè)科技創(chuàng)新體系，培育具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種。由于涉及種子出口和WTO相關(guān)條款的限制，不難發(fā)現(xiàn)在相應(yīng)條款中用到的是 “鼓勵(lì)”二字，而不是 “補(bǔ)貼”或 “資助”，這體現(xiàn)了種業(yè)市場(chǎng)化改革的深化以及全球化發(fā)展的需要。

三是越來(lái)越注重市場(chǎng)配置資源的作用，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將種子科技創(chuàng)新與種子經(jīng)營(yíng)推廣緊密結(jié)合。 《條例》中有關(guān)科技創(chuàng)新的規(guī)定帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印。比如，規(guī)定種子選育活動(dòng)必須由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，縣級(jí)以上政府部門聯(lián)合有關(guān)主管部門牽頭組織相關(guān)單位開(kāi)展，未提及 “市場(chǎng)”二字。 《種子法》則允許個(gè)人自繁的種子在市場(chǎng)上自由銷售，企業(yè)獲得相關(guān)部門核發(fā)的許可證之后，可在市場(chǎng)上銷售種子。新 《種子法》鼓勵(lì)種子企業(yè)建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的種業(yè)科技創(chuàng)新體系；品種審定辦法要有利于適應(yīng)市場(chǎng)和生活消費(fèi)需要的品種的推廣；種子法執(zhí)行要盡可能維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)；種子行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)服務(wù)于種子市場(chǎng)營(yíng)銷和咨詢等。可見(jiàn)，新 《種子法》在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用方面做出了較大的努力。

四是越來(lái)越注重與國(guó)際接軌。 《條例》僅就種子產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)的研發(fā)、生產(chǎn)、推廣和經(jīng)營(yíng)等做了相關(guān)規(guī)定，未提及 “出口”和 “國(guó)際化”等字眼，即只是著眼于滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的需要。 《種子法》中設(shè)定了專門條款規(guī)范種子進(jìn)出口和對(duì)外事宜，而且還明確規(guī)定如果有條款與中國(guó)簽署的國(guó)際協(xié)議發(fā)生不一致的，應(yīng)遵從國(guó)際協(xié)議的約定?？梢?jiàn)， 《種子法》在一些與種業(yè)科技創(chuàng)新相關(guān)的條款中，已顯現(xiàn)國(guó)際化的端倪。新 《種子法》對(duì)種業(yè)科技創(chuàng)新規(guī)定做了更為詳細(xì)的規(guī)定，尤其是將作為戰(zhàn)略基礎(chǔ)的公益性研究和市場(chǎng)導(dǎo)向的商業(yè)性研究區(qū)分開(kāi)來(lái)，并在多處提到政府要保護(hù)科技創(chuàng)新主體的合法權(quán)益，相關(guān)鼓勵(lì)和支持條款要主動(dòng)向WTO等國(guó)際協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)看齊，這在法律層面上已逐漸與國(guó)際接軌。

五是在創(chuàng)新保障和服務(wù)方面逐漸簡(jiǎn)政放權(quán)。 《條例》規(guī)定有關(guān)科技創(chuàng)新活動(dòng)都由政府牽頭規(guī)劃和組織，比如品種選育、品種審定、種子生產(chǎn)以及主要農(nóng)作物種子的經(jīng)營(yíng)等。與 《條例》相比， 《種子法》體現(xiàn)了一定的簡(jiǎn)政放權(quán)。比如規(guī)定實(shí)行種子生產(chǎn)許可證制度，單位或個(gè)人是種子生產(chǎn)的主體。這一思想也體現(xiàn)在對(duì) 《種子法》的修訂中，比如2004年修訂時(shí)規(guī)定對(duì)于應(yīng)當(dāng)審定的林木品種未經(jīng)審定通過(guò)的，直接改由林木品種審定委員會(huì)認(rèn)定，去掉了經(jīng)省級(jí)以上政府林業(yè)行政主管部門審核這一環(huán)節(jié)。新 《種子法》開(kāi)始提倡以市場(chǎng)為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，更加注重簡(jiǎn)政放權(quán)。政府職能也從之前的主導(dǎo)、規(guī)劃、組織和參與逐漸向完善創(chuàng)新制度、搭建創(chuàng)新平臺(tái)和提供創(chuàng)新服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。

5 現(xiàn)行種子法中科技創(chuàng)新規(guī)定的亮點(diǎn)與不足

5.1 科技創(chuàng)新規(guī)定的亮點(diǎn)

一是明確了種業(yè)的核心產(chǎn)業(yè)地位，將種業(yè)科技創(chuàng)新能力提升擺在首要位置。相比之前頒布的種子法律法規(guī)而言，新 《種子法》特意增加了一章，即 “扶持措施”。其中有條款明確規(guī)定 “國(guó)家加大對(duì)種業(yè)發(fā)展的支持”。這就使得政府對(duì)種業(yè)的戰(zhàn)略定位——基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)的地位從法律上得到根本的鞏固和保障。同時(shí)，在多處條款中提及國(guó)家要支持、鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)種業(yè)科技創(chuàng)新。尤其在品種選育章節(jié)，新 《種子法》特別強(qiáng)調(diào)了國(guó)家致力于加強(qiáng)種業(yè)科技創(chuàng)新能力建設(shè)。

二是明確分工，鼓勵(lì)合作，尤其重視增強(qiáng)種子企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。新 《種子法》規(guī)定，隸屬于政府的高等院校和科研院所主要承擔(dān)基礎(chǔ)性、前沿性和公益性工作，包括常規(guī)農(nóng)作物育種、主要造林樹(shù)種選育以及無(wú)性繁殖材料的研發(fā)；種子企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)用公益性研究成果進(jìn)行商業(yè)化、市場(chǎng)化研究、推廣和應(yīng)用。而且在實(shí)際操作中，國(guó)家鼓勵(lì)二者開(kāi)展深入的交流與合作，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。新 《種子法》尤其重視種子企業(yè)創(chuàng)新能力的提升，比如明確提出國(guó)家依據(jù)相關(guān)規(guī)定扶持種子企業(yè)開(kāi)展農(nóng)作物和主要林木品種的選育工作。另外，還鼓勵(lì)和支持科技人員到種子企業(yè)從事育種成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)。更為重要的是，新 《種子法》還加大對(duì) “育繁推一體化”種子企業(yè)的扶持力度，對(duì)于其通過(guò)自主創(chuàng)新獲得的農(nóng)作物品種，國(guó)家給予優(yōu)惠政策，主要是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)推廣方面提供 “綠色通道”[15]。

三是一定程度上減少行政干預(yù)，逐步規(guī)范扶持方式，注重發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，主要體現(xiàn)在新 《種子法》規(guī)定了一個(gè)下放、兩個(gè)完善、三個(gè)減少和四個(gè)取消。一個(gè)下放是指將 “育繁推一體化”種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的審批權(quán)從農(nóng)業(yè)部下放至省級(jí)相應(yīng)職能部門。兩個(gè)完善是指逐步完善市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定作用；逐步完善有關(guān)政府參與和指導(dǎo)種業(yè)發(fā)展的規(guī)定。三個(gè)減少具體包括：在引種方面，改同意制為登記備案制，盡量減少不必要的引種程序；在品種管理方面，將種子生產(chǎn)證和經(jīng)營(yíng)證合二為一，盡量減少行政許可事項(xiàng)；在品種審定方面，主張發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)律的作用，減少審定作物數(shù)量。新 《種子法》將原有的28種審定作物減少為5種。四個(gè)取消具體包括取消種子企業(yè)申請(qǐng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)對(duì)其資金額度的規(guī)定；取消企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子時(shí)先證后照的要求；取消農(nóng)業(yè)部和各省 (市/區(qū))的主要農(nóng)作物確定權(quán)；取消對(duì)種子質(zhì)量檢驗(yàn)員的資格考核。此外，還明確提出鼓勵(lì)種子企業(yè)建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的種業(yè)科技創(chuàng)新體系。

四是尤其注重知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加大了對(duì)侵權(quán)行為的處罰力度。新 《種子法》汲取了原 《植物新品種保護(hù)條例》內(nèi)容的精華，在原 《種子法》的基礎(chǔ)上，增設(shè)了 “新品種保護(hù)”一章，從根本上保障了植物新品種的法律地位，即新 《種子法》圍繞植物新品種保護(hù)做出了一系列規(guī)定，包括植物新品種的保護(hù)范圍及例外規(guī)定、品種命名及授權(quán)、授權(quán)條件和原則以及強(qiáng)制許可等內(nèi)容。同時(shí)，在打擊假冒偽劣種子方面，新 《種子法》從以下三個(gè)方面加大了力度：①擴(kuò)大對(duì)假冒偽劣種子的認(rèn)定范圍，主要是將沒(méi)有標(biāo)簽的種子也認(rèn)定在內(nèi)；②加大對(duì)侵權(quán)行為的行政處罰力度，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假種子的不僅增加了禁業(yè)的規(guī)定，而且加大了處罰力度，罰款由違法所得的5至10倍提高到10至20倍；③提高侵權(quán)人的賠償額度，經(jīng)司法機(jī)構(gòu)認(rèn)定構(gòu)成侵權(quán)的，其民事賠償標(biāo)準(zhǔn)由侵權(quán)人獲利或是權(quán)利人實(shí)際損失的1倍提升至3倍。對(duì)獲利或是損失難以準(zhǔn)確計(jì)量和確定的，調(diào)整其最高賠償額度，由50萬(wàn)元上調(diào)至300萬(wàn)元。

5.2 科技創(chuàng)新規(guī)定的不足

一是現(xiàn)存的審定制度有待完善。由于品種登記備案制已經(jīng)具備一定的可行性[16]，因此，新 《種子法》規(guī)定非主要農(nóng)作物品種施行登記制度，但主要農(nóng)作物品種仍然保留審定辦法。農(nóng)業(yè)部曾指出，當(dāng)前的品種審定在操作中存在一些不合理的現(xiàn)象，包括試驗(yàn)不科學(xué)，甚至是違規(guī)操作的問(wèn)題。而且，通過(guò)審定的品種，出了問(wèn)題可以免責(zé)。這種導(dǎo)向就使得創(chuàng)新主體只關(guān)注品種審定能否通過(guò)，而不重視是否受使用者和消費(fèi)者的歡迎。再者，從種業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前，一個(gè)品種的生命周期為二至三年，但一個(gè)品種完成審定需要四年左右的時(shí)間，這就使得我們的品種遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上市場(chǎng)發(fā)展的步伐，更談不上自由參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。另外，實(shí)施品種審定也很難規(guī)避尋租問(wèn)題。可見(jiàn)，現(xiàn)行品種審定制度存在一定的弊端[17]，但是，中國(guó)種業(yè)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡期，大部分科技創(chuàng)新實(shí)體不具備品種試驗(yàn)?zāi)芰Α⑷狈ω?zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，種子使用者科技水平普遍不高、甄別能力不強(qiáng)。因此，從這個(gè)意義上講，品種審定制度也有一定的過(guò)渡作用，必須對(duì)品種審定制度進(jìn)行完善。但是，新 《種子法》并未對(duì)如何解決和規(guī)避上述問(wèn)題、完善品種審定制度做出相應(yīng)規(guī)定。

二是配套的保障機(jī)制尚不完善。新 《種子法》嘗試從品種審定制度向品種登記制度過(guò)渡，無(wú)疑是一種進(jìn)步，但相應(yīng)的配套機(jī)制不完善可能使得品種登記的嘗試存在一定風(fēng)險(xiǎn)。比如，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)制度尚不健全，這可能給個(gè)別企業(yè)以可乘之機(jī)，將劣質(zhì)的種子進(jìn)行包裝以后通過(guò)登記注冊(cè)，然后推向市場(chǎng)。再如，監(jiān)督懲罰制度不完善。這里所強(qiáng)調(diào)的懲罰，是來(lái)自行業(yè)共同認(rèn)定的懲罰，而不是行政處罰。只有經(jīng)營(yíng)主體的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為及時(shí)得到監(jiān)督并受到相應(yīng)的懲罰，才能保證其在日常經(jīng)營(yíng)中不敢輕易越雷池一步；另外，雖然新 《種子法》中提到在種子審定、生產(chǎn)以及登記備案中要實(shí)行可追溯制度，但在如何建立、如何執(zhí)行等方面還有待進(jìn)一步完善[18]。

三是行政干預(yù)的有關(guān)規(guī)定還有完善的空間，這集中體現(xiàn)在對(duì)違規(guī)主體的處罰上。盡管給出明確的處罰條款與之前種子法律法規(guī)中籠統(tǒng)的處罰規(guī)定相比是一種進(jìn)步，但是，種業(yè)發(fā)展的實(shí)踐表明，允許甚至要求行政力量的介入，必然會(huì)帶來(lái)一系列其他方面的問(wèn)題。比如選擇性執(zhí)法，甚至使得尋租等不良行為有機(jī)可乘，而且無(wú)法有效監(jiān)督和避免，從而適得其反。但在新 《種子法》相關(guān)條款中，對(duì)于行政力量介入時(shí)機(jī)、方式和程度等的規(guī)定還有待進(jìn)一步完善，而且對(duì)于行政力量介入可能帶來(lái)負(fù)面影響的防范和應(yīng)對(duì)尚有待補(bǔ)充。

6 啟示與建議

6.1 啟示

第一，種子法對(duì)科技創(chuàng)新的規(guī)定不僅要緊密結(jié)合當(dāng)前種業(yè)發(fā)展的實(shí)際，更關(guān)鍵的是要具備全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的意識(shí)。比如，當(dāng)前不得已對(duì)品種審定制度做一定程度的保留，就必須要充分考慮和解決其現(xiàn)實(shí)的弊端。更重要的是，如果制定相關(guān)條款時(shí)缺乏戰(zhàn)略意識(shí)，可能導(dǎo)致其剛實(shí)施就需要進(jìn)行修訂和調(diào)整，這難免會(huì)大大削弱其效果，甚至可能成為種業(yè)科技創(chuàng)新順利開(kāi)展的桎梏。比如，在規(guī)定行政力量介入時(shí)需考慮與國(guó)際種業(yè)市場(chǎng)接軌的問(wèn)題。第二，種子法中關(guān)于科技創(chuàng)新的直接規(guī)定至關(guān)重要，但與之配套的服務(wù)機(jī)制和保障機(jī)制亦不容忽視。無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上來(lái)看，種子法律法規(guī)中有關(guān)科技創(chuàng)新的重要規(guī)定如果缺乏配套的服務(wù)和保障機(jī)制，不僅起不到促進(jìn)種業(yè)科技創(chuàng)新的作用，反而可能帶來(lái)一定的阻礙和問(wèn)題。比如，多數(shù)人認(rèn)為品種登記制度符合種業(yè)市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，但是離開(kāi)相應(yīng)的配套機(jī)制可能引發(fā)種子經(jīng)營(yíng)主體的無(wú)序，甚至是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

6.2 建議

一是要正確對(duì)待品種審定制度的部分保留，有針對(duì)性地解決其帶來(lái)的問(wèn)題。包括推進(jìn)評(píng)價(jià)體系多元化，提高品種評(píng)價(jià)的公平度；在品種試驗(yàn)過(guò)程中推行全面質(zhì)量管理，既要重視試驗(yàn)的設(shè)計(jì)和優(yōu)化，又要保證試驗(yàn)本身和試驗(yàn)渠道的公開(kāi)透明；提升試驗(yàn)條件；在審定中盡量避免行政力量的參與，打擊和杜絕尋租行為，對(duì)于必須借助行政力量的應(yīng)規(guī)定其介入的情境、時(shí)機(jī)及邊界條件，而且還應(yīng)充分考慮WTO等國(guó)際協(xié)定，不能直接干預(yù)到生產(chǎn)、價(jià)格和利潤(rùn)等環(huán)節(jié)[19]。二是要將貫徹落實(shí)新 《種子法》與健全現(xiàn)代種業(yè)制度結(jié)合起來(lái)，為品種登記備案制等相關(guān)規(guī)定營(yíng)造切實(shí)可行的環(huán)境。具體而言，應(yīng)引導(dǎo)行業(yè)建立和完善誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)機(jī)制，為企業(yè)建立誠(chéng)信檔案；完善全程可追溯機(jī)制，將信息可追溯作為行業(yè)準(zhǔn)入的必要條件；建立健全行業(yè)監(jiān)督懲罰機(jī)制，使市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)組織等在監(jiān)督和避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)甚至是非法行為中發(fā)揮主要作用。