我國傳媒產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)制現(xiàn)狀及發(fā)展完善

曹競婧

（湖南師范大學新聞與傳播學院，湖南長沙410012）

意識形態(tài)是任何一個國家政治體制或者政治形態(tài)構筑的根本基礎，輿論是意識形態(tài)形成、影響和運行的基本場域，而其中傳媒則是引導輿論的重要載體?？贫髡J為：“對于報紙來說，直接告訴讀者想什么可能很難做到，但是告訴讀者去想、引導讀者去想些問題，這卻是很容易的事情?！盵1]傳媒具有的日積月累的影響力、無處不在的影響力以及長期一致的影響力體現(xiàn)了傳媒對于輿論巨大的作用和功能。我國當前正處于媒介交融環(huán)境中，傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于引導公眾輿論及促進國家發(fā)展具有不可替代的作用。但是，傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在很大程度上又受制于與其相關的法律規(guī)制。有學者認為：“一個國家傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須與該國的實際國情高度結(jié)合，必須與該國的宏觀體制與社會結(jié)構高度結(jié)合，必須在該國的政治體制框架和民主政治建設的格局中找到定位?！盵2]我國的傳媒產(chǎn)業(yè)仍然處于發(fā)展期，上升潛力巨大，可謂朝陽產(chǎn)業(yè)。但是傳媒產(chǎn)業(yè)承擔重要的社會責任，如果為了一味追尋經(jīng)濟利益而不顧社會效益，那么將會造成不可估量的后果。這就需要強化法規(guī)制度的作用，建立起對傳媒進行管理和控制的體系結(jié)構，以促進傳媒產(chǎn)業(yè)健康、有序、依法發(fā)展。

一、我國傳媒產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制的價值內(nèi)涵

傳媒是輿論傳播的重要載體，也是引導輿論的重要主體。傳媒使用得當，則有利于形成正確的輿論導向；相反，則會影響社會主體和社會公眾對事物的價值判斷。傳媒作為近代以來逐步發(fā)展的傳播媒介，其對社會的影響程度伴隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展不斷擴大。傳媒不僅已經(jīng)發(fā)展成為具有獨特市場利益的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，而且已經(jīng)成為對價值認同和社會共識產(chǎn)生個性影響力的傳導渠道。市場利益的追逐、公共輿論的影響以及政治主張的信守使得傳媒創(chuàng)業(yè)面臨多重的考驗和擠壓，在經(jīng)濟利益與政治主張、個性認識與輿論導向之間搖擺不定，左右為難。這是傳媒產(chǎn)業(yè)在各國發(fā)展中不可避免都會遇到的問題，應該說也是傳媒機構自身難以超越的固有缺陷。為了克服這一缺陷，防止傳媒行為的無序和輿論導向的失序，各國普遍采用法律的手段對傳媒機構運行和傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施干預，以形成符合各國價值目標的傳播秩序，維護和促進傳媒產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。時至今日，傳媒不僅是民眾認識社會、了解社會等知情權利實現(xiàn)的重要手段，影響到社會生活的方方面面，也是關系國家政治安全、社會穩(wěn)定的重要產(chǎn)業(yè)，影響國家發(fā)展的全局。因此，對我國傳媒產(chǎn)業(yè)加以法律規(guī)制具有深刻的價值內(nèi)涵。

（一）實現(xiàn)傳媒市場良性運行的本質(zhì)要求

市場經(jīng)濟發(fā)展到今天，市場已經(jīng)成為資源配置的決定性因素，市場經(jīng)濟體制逐步成為世界各國經(jīng)濟發(fā)展的根本性體制。在市場經(jīng)濟運行過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟關系、經(jīng)濟行為、經(jīng)濟利益等都需要通過預定的法律來調(diào)整和規(guī)范，從而對合法利益實施嚴格保護，在這個意義上，法治是市場經(jīng)濟運行的基本規(guī)則。社會主義市場經(jīng)濟體制同樣強調(diào)法治的根本規(guī)范作用，“市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟”已經(jīng)成為普遍共識。現(xiàn)代傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展也與時俱進，進入到市場化運行階段，傳媒市場已經(jīng)成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟的重要組成部分，其運行和發(fā)展同樣必須在國家嚴格的法律規(guī)制和法治監(jiān)管下進行。需要指出的是，我國傳媒產(chǎn)業(yè)是在由高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中逐步產(chǎn)生的，市場化改革盡管打破了傳媒過去封閉僵化的發(fā)展體制，形成了傳媒的產(chǎn)品生產(chǎn)、服務供應等市場機制，但傳媒市場尚不成熟，市場規(guī)則也很不健全，法律規(guī)制和法治監(jiān)管還不很到位，這些都制約著傳媒市場的良性運行，容易影響傳媒資源合理配置，引發(fā)傳媒市場的混亂和公共輿論引導的失序。以上種種，都可視為市場失靈。造成市場失靈的原因盡管有傳媒市場的信息壟斷和信息失真等原因，但最主要還是市場行為的法律規(guī)制不完善。近年來，我國在傳媒市場的法律規(guī)制和法治監(jiān)管方面取得了很大的成就，但由于傳媒市場發(fā)展較晚，速度較快，傳媒產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)制還跟不上行業(yè)迅猛發(fā)展的步伐，其健康發(fā)展迫切需要加強法律規(guī)制體系建設，發(fā)揮法律的制約和規(guī)范功能，這也是市場經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì)要求。

（二）促進傳媒產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的客觀需要

傳媒產(chǎn)業(yè)的市場化發(fā)展加快了傳媒的運行效率，促進了傳媒產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，同時也不可避免地加大了傳媒產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的風險系數(shù)。傳媒是一種特殊的產(chǎn)業(yè)，提供的是一種特殊的商品，它既具有經(jīng)濟價值，也具有社會價值，更具有政治價值，對于國家和社會的價值構建與穩(wěn)定和諧至關重要。因此，傳媒產(chǎn)業(yè)需要贏利，但又不能無限制地贏利，不能因為追逐經(jīng)濟利益而影響到傳媒產(chǎn)業(yè)的政治價值和社會利益；同時，也不能因為過于注重傳媒的政治功能和社會作用而影響傳媒產(chǎn)業(yè)對市場化利益的合法追逐，因為這在根本上也會損害傳媒的影響力。這其中的任一現(xiàn)象，都是傳媒產(chǎn)業(yè)非理性發(fā)展的表現(xiàn)，都不符合傳媒產(chǎn)業(yè)本身運行的價值規(guī)律，也不符合市場化運行的本質(zhì)特征。傳媒產(chǎn)業(yè)在市場化運行中最大的風險莫過于短期的商業(yè)策略與長遠的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、市場化的利益追逐與規(guī)范化的功能傳導的不平衡。解決其中不協(xié)調(diào)、不平衡的問題，在傳媒實踐中是個難題。

最有效的辦法就是通過預定的法律來設定好經(jīng)濟利益和社會責任的范疇邊界、框定好市場利潤與社會價值的行為規(guī)范，同時，通過嚴格的執(zhí)法體系來保證法律的有效實施，這正是促進傳媒產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展必不可少的法律規(guī)制制度。

（三）全面推進依法治國的基本要求

傳媒產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展在加快信息傳播速度、擴大信息傳播廣度的同時，也加劇了信息傳播的失真、失準和失范，這些新聞傳播中的無序現(xiàn)象，乃至由此引發(fā)的一些違法的行為，不僅損害社會主體、公民個人的法定權益，也會影響到社會意識形態(tài)的建構和國家安全。黨的十九大明確了“堅持全面依法治國”的戰(zhàn)略目標和“深化依法治國”的戰(zhàn)略舉措，全面依法治國的范圍、深度、效力等都要求包括傳媒產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的各行各業(yè)都要嚴格依法運行，傳媒產(chǎn)業(yè)的行業(yè)特殊性和地位重要性更要求用法治的思維和方式來推進其依法發(fā)展。因此，在新時代對傳媒產(chǎn)業(yè)進行法律規(guī)制、引導和規(guī)范傳媒產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展是堅持全面依法治國的現(xiàn)實需要和基本要求。

二、我國傳媒產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制的現(xiàn)實困境

伴隨著改革開放和市場化改革，我國傳媒產(chǎn)業(yè)從無到有、從有到強，取得了巨大的成就。但處于千年未有的大變局之中的傳媒業(yè)，由于受到理念滯后、體系遲滯的影響，發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題，其中傳媒產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制建設方面的問題更是引人關注。

（一）法律規(guī)制理念不夠科學系統(tǒng)

從一些國家傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗來看，系統(tǒng)完善的法律規(guī)制理念能夠讓我們正確理性地看待傳媒產(chǎn)業(yè)的價值功能，能夠分門別類地對其進行精細化的法律規(guī)制和法治監(jiān)管，這有利于我國傳媒產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。但長期以來，由于過于強調(diào)傳媒產(chǎn)業(yè)的政治屬性而輕視其經(jīng)濟屬性，傳媒產(chǎn)業(yè)主要經(jīng)營主體被歸屬于事業(yè)單位，傳媒產(chǎn)業(yè)的行業(yè)準入資格、經(jīng)營范圍和資本投入等受到了國家的嚴格控制,市場經(jīng)濟體制特征對傳媒產(chǎn)業(yè)的影響不大。在這種背景下，傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展被束縛在特定框架內(nèi)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營權利受到一定限制，壟斷經(jīng)營的傳媒產(chǎn)業(yè)缺少一般行業(yè)的競爭壓力和創(chuàng)新進取精神，發(fā)展步伐略顯緩慢沉重。因此市場效率低下，運行結(jié)構單一，抵抗風險的能力脆弱。

（二）法律規(guī)制體系不夠健全完善

我國傳媒產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)制體系大部分以行政法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，權威性不夠高，系統(tǒng)性和操作性不夠強，還不能完全適應新時代傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。法律規(guī)制體系的不健全使得法律規(guī)制還不能完全滿足新時代傳媒產(chǎn)業(yè)的需求，其科學性、操作性和規(guī)范性還需要不斷提升。我國傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起步較晚，對其具有的社會屬性和產(chǎn)業(yè)屬性的認識一段時間都存在一定的分歧。因而在保持媒介發(fā)展的穩(wěn)定性和活躍性方面常常會因政治經(jīng)濟形勢的變化發(fā)生一定程度的變換，從而在法律規(guī)制方面呈現(xiàn)出“小步收緊”的趨勢。這使得媒介常懷逾矩之憂，不敢稍有差池。在這種傳媒產(chǎn)業(yè)僵硬化的管理模式下，政府部門行政規(guī)章的制定者大多站在管理者的角度考慮問題，不可避免的存在單一管理的思維，于是變革遲滯的行政管理體制與飛速進步的傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展便出現(xiàn)了不協(xié)同的局面，出現(xiàn)了管理部門和媒介發(fā)展不相適應的問題。此外，不管是行政立法主體還是行政執(zhí)法主體，在執(zhí)行過程中都擁有一定自由裁量權，這就使得行政法規(guī)在執(zhí)行過程中，因可能存在的隨意解釋而出現(xiàn)對行為規(guī)制的不夠到位和不夠精準的情況。因此，傳媒法律規(guī)制體系需要健全和完善，才能更好地滿足和促進傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

（三）法律規(guī)制內(nèi)容不夠完備全面

傳媒產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制思想的過于傳統(tǒng)和觀念的不夠系統(tǒng)，必定會造成法規(guī)內(nèi)容上的不健全，嚴重影響到媒介產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的規(guī)范秩序。融媒體時代需要新的媒介法律規(guī)范，但現(xiàn)有立法還不能完全滿足媒介融合的現(xiàn)實需要，甚至一些傳統(tǒng)媒體時代根深蒂固的管理觀念反而制約了融媒體等新生事物的發(fā)展。嚴格的市場準入機制人為拔高了傳媒產(chǎn)業(yè)的門檻，壟斷性的經(jīng)營方式因之固化強化，導致傳媒產(chǎn)業(yè)在市場中難以暴露自身的缺點，因此競爭機制難以真正建立其中。例如，當前在出版行業(yè)領域中，廣播電視行業(yè)可以有權利涉足，但是出版產(chǎn)業(yè)沒有權利經(jīng)營廣播電視產(chǎn)業(yè)[3]。同時，我國傳媒產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制體系盡管存在，但是實施機制不夠健全，落實成效還不明顯，整個產(chǎn)業(yè)法規(guī)政策與傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求有一定的差距，其價值規(guī)則、系統(tǒng)功能以及對國家掌控的社會文化資源進行系統(tǒng)和公平的分配效能體現(xiàn)不出來，市場化運行體系下的公平性、公正性、公開性等法治特性還有待充分地展現(xiàn)。

三、我國傳媒產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制的完善路徑

健全和完善傳媒產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)制體系，前提是客觀認識我國傳媒產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中面臨的問題，正確分析當前所處的歷史文化背景和社會環(huán)境。在此基礎上，緊密聯(lián)系現(xiàn)有的傳媒產(chǎn)業(yè)運行實際，將法律規(guī)制體系嵌入到傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之中，對現(xiàn)有法律規(guī)制內(nèi)容進行修補和完善，才能有效地發(fā)揮傳媒法制的行為規(guī)范和秩序構建功能。

（一）變革創(chuàng)新，引入分類管理的規(guī)制理念

傳媒產(chǎn)業(yè)具有多樣化的功能價值，充分發(fā)揮傳媒產(chǎn)業(yè)的功能，首先需要有先進的管理理念。在這一方面，可以適當學習借鑒一些國家發(fā)展傳媒產(chǎn)業(yè)的做法與經(jīng)驗，運用分類管理的模式，對不同功能類型的傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展采取不同的管理方法。當前，根據(jù)傳媒產(chǎn)業(yè)的功能分類，可以將其劃分為公益性傳媒和商業(yè)性傳媒兩大類。公益性傳媒本質(zhì)上是獲得國家財政支持的非競爭性傳媒；而商業(yè)性傳媒是由社會上的投資者經(jīng)營的競爭性傳媒。前者作為國家的事業(yè)單位，以貫徹實施政府意圖為先，主要不依靠其贏利；后者是企業(yè)，在遵守法律規(guī)制的前提下，一般以經(jīng)濟利益作為衡量自身發(fā)展的標準。分類管理理念指導下的傳媒產(chǎn)業(yè)，在法律規(guī)制方面可以根據(jù)性質(zhì)和類型，采取不同的法治監(jiān)管模式。

（二）查漏補缺，構建完備的法律規(guī)制機制

傳媒產(chǎn)業(yè)既關系國家發(fā)展大局，又關乎民眾普通生活，因而傳媒資源的市場配置至關重要，既要講求經(jīng)濟發(fā)展效率，體現(xiàn)公平的配置要求，更要體現(xiàn)國家鮮明的價值導向。市場機制是傳媒資源配置的主要方式，具有現(xiàn)實合理性，但僅僅依靠市場機制難以避免非理性行為的出現(xiàn)，從而影響傳媒產(chǎn)業(yè)的社會效益。這就要求基于輿論引導的社會公共性，構建起傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行為規(guī)范機制，從而完整體現(xiàn)法律規(guī)制功能。完備的法律規(guī)制機制是一個體系，具體包括傳媒產(chǎn)業(yè)的市場準入、行為約束、法治監(jiān)管、責任追究等內(nèi)容。通過這些法律規(guī)制機制的完善，可以平衡市場利益與社會利益之間的關系，嚴格防范傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展風險。

（三）與時俱進，建立完善的法治監(jiān)管體系

傳媒產(chǎn)業(yè)因其自身的特殊性，對于整個社會的發(fā)展具有特殊重要的作用。因此不僅需建立完整的規(guī)制體系，還需要有權威性的機構來加強日常監(jiān)管，為傳媒產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展提供有效的行政監(jiān)管?，F(xiàn)階段，不少國家整合行政資源、匯聚監(jiān)管力量，成立了加強傳媒規(guī)制的行業(yè)監(jiān)管機構。我國在這方面也建立了由黨委部門、政府機構和新聞工作者協(xié)會等組織機構協(xié)調(diào)互動、他律和自律相結(jié)合的媒體監(jiān)管體系，但對于各組織間的權能區(qū)分還沒有明確的法律依據(jù)，面對移動媒體、自媒體、全媒體、融媒體乃至智媒體發(fā)展的新形勢新要求，還未能及時作出調(diào)整。因此，面臨新要求、適應新形勢，構建和完善與當前傳媒發(fā)展形勢相適應的媒體監(jiān)管體系迫在眉睫。

（四）松緊有度，健全有效的行為規(guī)制手段

“上世紀八十年代以來，傳媒產(chǎn)業(yè)受到全球化的影響，部分國家從自身國際競爭戰(zhàn)略上出發(fā)，不斷打破傳統(tǒng)舊格局的限制束縛，采取更加適合市場競爭機制的新政策，出現(xiàn)了放松規(guī)制的情況。”[4]首先，應放松對服務類傳媒和專業(yè)類傳媒在市場中的限制，為其營造融入市場的輕松環(huán)境。其次，降低市場準入門檻，讓社會資本流入傳媒行業(yè)，這種做法有助于扶持部分媒體參與市場競爭，但也給輿論引導、意識形態(tài)安全和國家安全帶來了風險。我國在傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，需要對這些問題進行高度重視，運用法治思維和法治方式，采用法律的手段，針對不同類型的傳媒發(fā)展形勢，適時調(diào)整監(jiān)管策略，有緊有松，張弛有度，一張一弛，疏而不漏，尤其是在當前“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息時代，更應該要全面審視和認真反思我國現(xiàn)有的各種監(jiān)管手段和規(guī)制手段的現(xiàn)實性、合理性與必要性。

傳媒是國家和社會的重要部分，它的存在對于國家、社會和公民來說，都有著相當重要的意義。在一個沒有傳媒的世界，社會生活必將是一幅沉寂、乏味、糟糕的景象。正因為傳媒具有如此重要的價值，那么對傳媒進行引導和規(guī)范的價值比傳媒本身存在的價值還要更受重視。中華人民共和國成立70年來，我國的傳媒產(chǎn)業(yè)從零開始起步，伴隨著國家改革開放和市場經(jīng)濟體制建立的歷史機遇，傳媒產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，對國家政治、經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展做出了積極貢獻，由此也帶來了傳媒產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展和對傳媒產(chǎn)業(yè)進行法律規(guī)制的強烈要求。盡管如此，我國傳媒產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)制還存在一定的不足。為促進我國傳媒產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮傳媒行業(yè)應有的功能和效力，防范和化解傳媒產(chǎn)業(yè)存在的風險，有必要從健全法律規(guī)制觀念、體系、機制入手，加強法律規(guī)制和法治監(jiān)管。