中國(guó)對(duì)外援助為什么會(huì)遭到前所未有的質(zhì)疑

張中祥

近年來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用不斷擴(kuò)大，但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和國(guó)際影響力的提升，質(zhì)疑中國(guó)對(duì)外援助的各種觀點(diǎn)不斷呈現(xiàn)?？陀^、公正地討論中國(guó)對(duì)外援助的相關(guān)爭(zhēng)議和質(zhì)疑，對(duì)進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)作用。

一、引言

自1950 年起，中國(guó)在致力于自身發(fā)展的同時(shí)，便開(kāi)展對(duì)外援助活動(dòng)，特別是向其他發(fā)展中國(guó)家提供力所能及的援助，并與受援國(guó)一道共謀發(fā)展。近70 年來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助在有效幫助受援國(guó)減少貧困、改善民生、增強(qiáng)自主發(fā)展能力等方面的作用舉世矚目，但也因?qū)ν庠狈ν该餍远３Ｔ獾劫|(zhì)疑。對(duì)于中國(guó)對(duì)外援助，不僅國(guó)內(nèi)存在“中國(guó)還有數(shù)千萬(wàn)貧困人口，需要把扶貧作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)來(lái)抓，為什么還要給其他國(guó)家撒錢的‘窮大方'‘冤大頭'”的民間情緒[1]（P36-37）[2]，而且有些西方媒體和國(guó)家戴著一副有色眼鏡，質(zhì)疑中國(guó)借對(duì)外援助來(lái)擴(kuò)大自己的影響或換取不平等利益[?][2][3]。這些質(zhì)疑伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和國(guó)際影響力的提升，有愈演愈烈之勢(shì)。那么，究竟應(yīng)如何客觀地看待中國(guó)對(duì)外援助呢?

筆者認(rèn)為，公開(kāi)、公正、客觀地討論中國(guó)對(duì)外援助的相關(guān)爭(zhēng)議和質(zhì)疑，即時(shí)回應(yīng)中國(guó)對(duì)外援助是否對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用、是否削弱受援國(guó)獲得西方援助和貸款的有效性、為何中國(guó)對(duì)外援助總額與美國(guó)相當(dāng)?shù)雀挥袪?zhēng)議性的關(guān)切，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)進(jìn)入新時(shí)代的中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

二、中國(guó)對(duì)外援助總額是否與美國(guó)相當(dāng)

中國(guó)的對(duì)外援助的確與當(dāng)年蘇聯(lián)對(duì)中國(guó)的援助和美國(guó)等西方國(guó)家的援助有所不同，甚至形成鮮明對(duì)比。這種不同不僅直接表現(xiàn)在援助金類型和用途上，而且也間接體現(xiàn)在技術(shù)援助上。據(jù)美國(guó)威廉瑪麗學(xué)院對(duì)外援助數(shù)據(jù)庫(kù)（Aid Data）統(tǒng)計(jì)，從2000 年到2014 年中國(guó)對(duì)138 個(gè)國(guó)家或地區(qū)共承諾了4304個(gè)援助項(xiàng)目，合計(jì)3510 億美元。從對(duì)外援助項(xiàng)目的去向國(guó)家看，中國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目大部分去了非洲。同期，美國(guó)給全球其他國(guó)家共提供了3946 億美元的官方融資[4]（P6-14）。這組數(shù)據(jù)反映了中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家在本身還有許多貧困和民生問(wèn)題需要大量資源的情況下，對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家仍提供實(shí)實(shí)在在“真金白銀”的援助，支持和幫助受援國(guó)減少貧困，改善民生，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，與受援國(guó)一道共謀發(fā)展。

盡管美國(guó)人均GDP 已超過(guò)6 萬(wàn)美元，中國(guó)人均GDP 才接近1 萬(wàn)美元，但中國(guó)對(duì)外援助總額卻美國(guó)對(duì)外援助總額相接近。這一現(xiàn)狀引發(fā)世界的關(guān)注。要客觀地分析中國(guó)對(duì)外援助總額，就必須區(qū)分中國(guó)對(duì)外援助總額中不同類型資金的用途。根據(jù)上述數(shù)據(jù)庫(kù)的分類，對(duì)外援助主要有三種不同類型的資金：（1）符合3510 億美元的發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)且高度優(yōu)惠的“政府開(kāi)發(fā)援助”（Oきcial Development Assistance，下文稱“ODA”）。除贈(zèng)款外，它還包括不以商業(yè)利益為考慮、在利率和償還期限上極為優(yōu)惠的貸款。（2）以促進(jìn)出口和雙邊貿(mào)易為目的的官方貸款——“其他官方資金”（Other Oきcial Flow，下文簡(jiǎn)稱“OOF”），其貸款的贈(zèng)款部分低于25%。出口信貸、政府股權(quán)、證券投資及債務(wù)重組等非優(yōu)惠性質(zhì)的官方交易都符合“其他官方資金”標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。（3）無(wú)法歸類的官方資金（Vague Oきcial Finance，下文稱“VOF”），即屬于官方資金但又缺乏足夠信息將其歸類到前兩類的資金[4]（P2-8）。按照這個(gè)分類，雖然從2000 年到2014 年中國(guó)的對(duì)外援助總額與美國(guó)相當(dāng)，但嚴(yán)格意義上發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)高度優(yōu)惠的ODA 只占官方援助總承諾的21.6% 左右，而美國(guó)ODA 的比例占官方總援助額高達(dá)92.8%[4]（P14）?？梢?jiàn)，中國(guó)的對(duì)外援助絕大部分不是贈(zèng)款，更多是以出口信貸按優(yōu)惠貸款利率提供給受援國(guó)。這些援助主要投向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不少要求要購(gòu)買中國(guó)設(shè)備，以人民幣計(jì)價(jià)，用石油或其他資源償還。2010 年，中國(guó)為阿根廷提供100 億美元的貸款，其實(shí)是一個(gè)為中國(guó)的鐵路公司在阿根廷投資10 個(gè)獨(dú)立的鐵路項(xiàng)目提供的信用額度貸款，貸款金額有效地留在中國(guó)[5]。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸給委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展銀行206 億美元貸款的一半金額以人民幣計(jì)價(jià)，從而鎖定委內(nèi)瑞拉購(gòu)買中國(guó)設(shè)備和雇傭中國(guó)公司[6]。通過(guò)這種借貸方式，為中國(guó)企業(yè)創(chuàng)造新出口市場(chǎng)的政策目標(biāo)服務(wù)。

目前為止，國(guó)務(wù)院只發(fā)布了2011 年和2014 年兩版中國(guó)的對(duì)外援助白皮書。按照中國(guó)自己對(duì)外援助的定義，在2011 年首次發(fā)布的《中國(guó)對(duì)外援助2011》白皮書中界定把對(duì)外援助分為無(wú)償援助、無(wú)息貸款和優(yōu)惠貸款三類[7]。前兩類可被納入ODA，以低于中國(guó)人民銀行公布的基準(zhǔn)利率的優(yōu)惠貸款而產(chǎn)生的利息差額由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。中國(guó)對(duì)外援助數(shù)額，尤其是按國(guó)別細(xì)分的援助金額，大體上仍屬于國(guó)家機(jī)密。中國(guó)政府之所以守口如瓶，一方面有政治外交方面的考量，另一方面是因?yàn)閾?dān)憂觸發(fā)“中國(guó)還有千萬(wàn)貧困人口為什么還要給其他國(guó)家撒錢”的民間情緒。據(jù)2014 年7 月中國(guó)政府第二次發(fā)布的《中國(guó)的對(duì)外援助2014》白皮書，2010 年至2012 年，中國(guó)對(duì)外援助金額為893.4 億元人民幣，其中對(duì)外提供無(wú)償援助占比為36.2%，用于幫助受援國(guó)建設(shè)社會(huì)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目的無(wú)息貸款占比為8.1%，用于幫助受援國(guó)建設(shè)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的生產(chǎn)型項(xiàng)目、大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及提供較大型成套設(shè)備、機(jī)電產(chǎn)品等的優(yōu)惠貸款占比為55.7%[8]。

由于對(duì)外援助不透明性導(dǎo)致中國(guó)對(duì)外援助數(shù)據(jù)的不可獲性，上述中國(guó)官方和Aid Data 兩類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并沒(méi)有可比性。不過(guò)美國(guó)對(duì)外援助絕大部分是ODA，這樣就可以用于經(jīng)濟(jì)和文教衛(wèi)生等一些軟件方面的發(fā)展上。與歐美國(guó)家對(duì)外援助不同，中國(guó)對(duì)外援助中看重相關(guān)援助項(xiàng)目能使雙方受益。從這個(gè)意義上講，中國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)外援助希望給中國(guó)和受援國(guó)都帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)利益。而以O(shè)DA 為主的美國(guó)援助以看不見(jiàn)的能力建設(shè)為主，既對(duì)受援國(guó)帶來(lái)直接的利益，又符合美國(guó)國(guó)家核心和戰(zhàn)略利益，還不太容易像仍以能夠看得見(jiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的中國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目那樣被民眾感知，從而招來(lái)國(guó)內(nèi)和受援國(guó)民眾和國(guó)際社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。

三、中國(guó)對(duì)外援助對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否有幫助

對(duì)中國(guó)對(duì)外援助作用的質(zhì)疑主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，質(zhì)疑中對(duì)外援助對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。既然中國(guó)提供的大部分融資援助都與自身經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，質(zhì)疑對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用并不明顯的論調(diào)也隨之而來(lái)。美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)資深研究員、美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)南亞事務(wù)的前副助理國(guó)務(wù)卿Evan Feigenbaum 在《外交政策》發(fā)文稱，中國(guó)對(duì)外援助從不過(guò)分關(guān)心減少貪污，提高透明度[3]。對(duì)哈薩克斯坦的100 億美元貸款，對(duì)土庫(kù)曼斯坦的40 億美元貸款以及對(duì)塔吉克斯坦的6 億美元貸款，對(duì)推動(dòng)這些國(guó)家的改革或改進(jìn)經(jīng)濟(jì)決策幾乎沒(méi)什么效果，對(duì)政府治理的提高就更沒(méi)什么作用了[3]。盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)這方面的系統(tǒng)性研究并不多見(jiàn)，但根據(jù)德國(guó)海德堡大學(xué)的學(xué)者Axel Dreher 與哈佛大學(xué)威廉瑪麗學(xué)院的合作者使用AidDate 數(shù)據(jù)進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政府開(kāi)發(fā)援助促進(jìn)了受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)受援國(guó)來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目實(shí)施兩年后，每增加一個(gè)中國(guó)政府開(kāi)發(fā)援助項(xiàng)目，就可以使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增加0.7 個(gè)百分點(diǎn)；中國(guó)ODA 援助金額翻一倍，可以使受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增加0.4 個(gè)百分點(diǎn)[4]（P19-20）。不同于上述基于Aid Data 數(shù)據(jù)庫(kù)從2000 年到2014 年中國(guó)對(duì)138 個(gè)國(guó)家或地區(qū)承諾的4304 個(gè)援助項(xiàng)目的分析，朱丹丹和黃梅波基于Aid Data 數(shù)據(jù)庫(kù)從2000 年到2011 年中國(guó)對(duì)非洲16 個(gè)受援國(guó)援助的面板數(shù)據(jù)，研究了中國(guó)對(duì)外援助對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響[9]（P24）。他們采用兩步回歸法分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)對(duì)外援助存在明顯的倒“U”型“門檻效應(yīng)”，即當(dāng)中國(guó)對(duì)非洲的平均援助不超過(guò)974.5 萬(wàn)美元時(shí)將會(huì)促進(jìn)非洲的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但超過(guò)974.5 萬(wàn)美元后則會(huì)阻礙其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為了避免對(duì)外援助過(guò)程中可能出現(xiàn)的“拐點(diǎn)”問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)根據(jù)受援國(guó)自身發(fā)展現(xiàn)實(shí)和需求，把握合適的對(duì)外援助額度，以此促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[9]（P28-29）。

其次，質(zhì)疑中國(guó)對(duì)外援助對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)影響的時(shí)效。在對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的時(shí)效上，與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)（Development Assistance Committee，下文稱“DAC”）開(kāi)發(fā)援助項(xiàng)目比，中國(guó)政府開(kāi)發(fā)援助項(xiàng)目對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響是短期的，影響表現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施后的3 年內(nèi)。而經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織DAC 和美國(guó)開(kāi)發(fā)援助項(xiàng)目對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響在項(xiàng)目實(shí)施6 年后仍然明顯[4]（P21）。

第三，質(zhì)疑中國(guó)對(duì)外援助其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。由于中國(guó)對(duì)外援助大部分是優(yōu)惠出口信貸和大額信貸，而這些貸款主要用于幫助受援國(guó)建設(shè)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的生產(chǎn)型項(xiàng)目、大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，且多提供大型的成套設(shè)備或機(jī)電產(chǎn)品等能夠看得見(jiàn)的配套產(chǎn)品[8]，因此，中國(guó)對(duì)外援助容易引起國(guó)際關(guān)注。同時(shí)因?yàn)橹袊?guó)對(duì)外援助大多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，技術(shù)援助的成分較少，而且不少都是由中國(guó)企業(yè)來(lái)實(shí)施的，主要是雇傭中國(guó)工人，并采購(gòu)中國(guó)的成套設(shè)備，對(duì)受援國(guó)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)增加和技術(shù)援助的效果不明顯。這點(diǎn)在上述Dreher 等學(xué)者的研究中得到印證，他們研究發(fā)現(xiàn)，不管資金來(lái)自中國(guó)，還是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，優(yōu)惠性較低、更市場(chǎng)化導(dǎo)向的“其他官方資金”并不能促進(jìn)受援國(guó)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4]（P21-27）。

四、中國(guó)是否應(yīng)從委內(nèi)瑞拉危機(jī)中吸取對(duì)外援助的教訓(xùn)

中國(guó)對(duì)外援助的大部分是優(yōu)惠出口信貸和大額信貸。盡管中國(guó)的貸款沒(méi)有附加政策條件，但為了降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)銀行多會(huì)要求借款受援國(guó)從中國(guó)購(gòu)買設(shè)備和雇傭勞工，并有時(shí)與之簽訂石油出售協(xié)議作為某種附屬實(shí)物擔(dān)保[10]（P51）[11]（P342）[12]（P699-700）。通過(guò)這種借貸方式，中國(guó)貸款給一些信用不那么好的借款方。這似乎能夠解釋為什么中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行能夠向委內(nèi)瑞拉提供206 億美元的貸款，浮動(dòng)利率僅比倫敦銀行間同業(yè)拆借利率高50 至285 個(gè)基點(diǎn)，遠(yuǎn)低于主權(quán)債務(wù)市場(chǎng)上935 個(gè)基點(diǎn)的借貸成本[13]（P9）。中國(guó)通過(guò)這種貸款換取委內(nèi)瑞拉的油氣，因此，委內(nèi)瑞拉自2007 年起共從中國(guó)獲得了500 億美元的融資。

需要指出的是，首先，這種用貸款換取資源（包括油氣）的交易并非沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楹贤赡芤虍?dāng)?shù)卣?quán)更迭而作廢。其次，由于石油本身并不是貸款的附屬擔(dān)保，如果借款方威脅切斷石油供應(yīng)，貸款方將無(wú)法獲得額外的石油或石油收入來(lái)彌補(bǔ)可能的損失[10]（P53-54）。第三，若大宗商品價(jià)格下跌，就會(huì)引起當(dāng)?shù)睾暧^經(jīng)濟(jì)整體下行，當(dāng)油價(jià)為每桶120 美元的時(shí)候，償還500 億美元貸款僅需要每日出口100 萬(wàn)桶石油，但若油價(jià)位于每桶40 美元的時(shí)候，情況就大為不同了，則日均出口量就需要提升到300 萬(wàn)桶。委內(nèi)瑞拉等國(guó)當(dāng)年在油價(jià)還處于高位時(shí)與中國(guó)簽訂石油換貸款協(xié)議，沒(méi)有預(yù)料到國(guó)際油價(jià)會(huì)從2014 年下半年開(kāi)始斷崖式下跌，以致不得不償付兩到三倍于以往的石油收入來(lái)滿足貸款償還的需要。伴隨石油價(jià)格大幅下滑，這個(gè)資源豐富的南美國(guó)家深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中，正在為多年的經(jīng)濟(jì)管理不善付出慘痛的代價(jià)，但他國(guó)難以歸還的價(jià)值高達(dá)數(shù)百億美元的中國(guó)債務(wù)，無(wú)論從地緣政治上還是從經(jīng)濟(jì)上，對(duì)中國(guó)都是一個(gè)巨大損失。

正因?yàn)樯鲜鲈颍@使得中國(guó)以大宗商品為抵押且通過(guò)用貸款換取資源的向許多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)較高的發(fā)展中國(guó)家提供的對(duì)外援助面臨重大宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。這種宏觀經(jīng)濟(jì)新風(fēng)險(xiǎn)也為中國(guó)今后簽署貸款換油氣協(xié)議的對(duì)外援助敲響了警鐘[10]（P54）。更何況受援國(guó)現(xiàn)在很少出售優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，即使出售，受援國(guó)政府也會(huì)通過(guò)各種方法阻止中國(guó)國(guó)有石油企業(yè)購(gòu)買當(dāng)?shù)赜吞?，中?guó)國(guó)有石油企業(yè)可能也無(wú)法公平地中標(biāo)。因此，在這些限制下，用貸款換取油氣的交易是中國(guó)多元化其石油供應(yīng)的次優(yōu)選擇[11]（P343）[12]（P699-700），特別是在與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一、財(cái)政完全或主要靠資源出口收入的低收入國(guó)家簽署大額以出口資源償還貸款協(xié)議時(shí)，中國(guó)要慎之又慎[10]（P54）。

五、對(duì)外援助范圍是否要局限于發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前中國(guó)對(duì)外援助仍然屬于南南合作的范圍，以后還是要把對(duì)外援助范圍局限在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)制定的“發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)高度優(yōu)惠的ODA”比較好。這是因?yàn)椋菏紫?，中?guó)在領(lǐng)導(dǎo)人國(guó)事訪問(wèn)期間對(duì)外宣布的很多對(duì)外援助，只有很少一部分才是ODA 或是免費(fèi)贈(zèng)款，而更多對(duì)外援助則是以優(yōu)惠貸款、優(yōu)惠買方信貸和優(yōu)惠賣方信貸組合在一起而構(gòu)成的混合信貸。這些信貸額度與贈(zèng)款援助承諾后來(lái)被逐步談成的項(xiàng)目，其結(jié)果均籠統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)在對(duì)外援助里，這一方面被國(guó)內(nèi)有些人誤以為在全世界撒錢，另一方面難免落下像“中國(guó)一直聲稱自己是發(fā)展中國(guó)家，結(jié)果對(duì)外援助比發(fā)達(dá)國(guó)家還多”這樣的口舌之爭(zhēng)。其次，根據(jù)上述Axel Dreher 等學(xué)者的研究，優(yōu)惠性較低的“其他官方資金”，也就是中國(guó)對(duì)外援助的大頭優(yōu)惠貸款，并不能很好地促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4]（P21-27）。事實(shí)上，當(dāng)?shù)厥茉畤?guó)對(duì)中國(guó)對(duì)外援助的期望日趨多元，由對(duì)單一物資的需求轉(zhuǎn)移到對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、基建支持和發(fā)展能力建設(shè)等方面的需求，國(guó)際援助模式也從簡(jiǎn)單項(xiàng)目建設(shè)模式向發(fā)展援助模式轉(zhuǎn)變，注重對(duì)受援國(guó)國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)能力的培養(yǎng)[?][14]。因此，中國(guó)應(yīng)根據(jù)新的援外形勢(shì)變化對(duì)對(duì)外援助范圍做相應(yīng)的調(diào)整。

更為重要的是，那些在中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人國(guó)事訪問(wèn)期間對(duì)外宣布的對(duì)外援助信貸額度承諾，后來(lái)被逐步談成的對(duì)外援助項(xiàng)目，大多都是由央企國(guó)企來(lái)完成，在實(shí)施過(guò)程中其可行性和經(jīng)濟(jì)性分析做得并不好。因?yàn)閷?duì)一些商業(yè)對(duì)外援助項(xiàng)目而言，強(qiáng)調(diào)其戰(zhàn)略意義并不等同于可無(wú)視其商業(yè)邏輯，否則，其必然喪失可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，援助項(xiàng)目與受援國(guó)實(shí)際需要脫節(jié)，部分項(xiàng)目效益不彰，影響不佳，造成資源浪費(fèi)等等諸如此類的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。同時(shí)，由于這些中國(guó)國(guó)有企業(yè)可以在國(guó)內(nèi)獲得資本來(lái)彌補(bǔ)海外虧損，這就產(chǎn)生了這些國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)家資金使用不負(fù)責(zé)任的看法。同時(shí)，對(duì)外援助之前長(zhǎng)期主要由商務(wù)部管理，容易給外界以口實(shí)，認(rèn)為中國(guó)援外項(xiàng)目隱含商業(yè)動(dòng)機(jī)。因此，國(guó)家也有必要明確區(qū)分援外項(xiàng)目和商業(yè)項(xiàng)目[1]（P37）[14]。

因此，把中國(guó)對(duì)外援助范圍限制在發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)高度優(yōu)惠的ODA 上，因?yàn)镺DA 支持的援外項(xiàng)目重在利他，而商業(yè)項(xiàng)目更重視其商業(yè)邏輯和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，可以避免資金浪費(fèi)，并提高資金使用效率。

六、中國(guó)對(duì)外援助是否要服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和核心利益

與美國(guó)等西方國(guó)家的對(duì)外援助不同，中國(guó)公開(kāi)表示提供對(duì)外援助時(shí)不會(huì)干涉別國(guó)內(nèi)政。美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》在報(bào)道中國(guó)與阿根廷的合作項(xiàng)目時(shí)曾指出，與世界銀行和泛美開(kāi)發(fā)銀行不同的是，中國(guó)并沒(méi)有在貸款上附加短期條件，也不推動(dòng)緊縮措施[2]。盡管中國(guó)對(duì)外援助是無(wú)條件的，但卻缺乏透明度，而美國(guó)等西方國(guó)家和多邊開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)的對(duì)外援助都附帶有政治透明性等要求[10]（P51）[13]（P18-20），如能拿到中國(guó)援助的國(guó)家就不能再?gòu)奈鞣胶蛧?guó)際開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)獲取類似項(xiàng)目。因此，西方國(guó)家也會(huì)經(jīng)常拿這一點(diǎn)來(lái)詬病中國(guó)的對(duì)外援助，指責(zé)中國(guó)是“流氓捐助者”，無(wú)視援助規(guī)則，延遲了這些受援國(guó)的改革，惡化了受援國(guó)政府治理環(huán)境，加劇了當(dāng)?shù)馗瘮　５鲜鯝xel Dreher 等學(xué)者的研究卻發(fā)現(xiàn)，中國(guó)大量資金援助并沒(méi)有削弱當(dāng)?shù)孬@得西方援助和貸款的有效性[4]。

中國(guó)對(duì)外援助仍將秉持不像西方那樣附加政治條件的原則，但絕非不考慮國(guó)家利益需要，而是要充分發(fā)揮對(duì)外援助作為大國(guó)外交的重要手段作用，服務(wù)于國(guó)家外交總體布局。因此，中國(guó)在對(duì)外援助中應(yīng)該對(duì)一些發(fā)展的和軟性的東西更加重視，但這又會(huì)與中國(guó)不干涉別國(guó)的外交政策相悖或發(fā)生矛盾。以優(yōu)惠貸款建設(shè)的中緬油氣管道項(xiàng)目為例，中石油在中緬油氣管道項(xiàng)目上的確在履行社會(huì)責(zé)任上花費(fèi)了巨額“真金白銀”，但并未在緬甸收到預(yù)期效果。究其原因是管道沿線需要幫助，但由于中國(guó)不干涉別國(guó)的外交政策，中石油在公益項(xiàng)目中僅是出資方，具體實(shí)施則交由緬甸方面來(lái)做，導(dǎo)致學(xué)校、醫(yī)院建在了遠(yuǎn)離項(xiàng)目途經(jīng)地的其他城市，而深受項(xiàng)目影響的地區(qū)卻未得到應(yīng)有的實(shí)惠，在投資過(guò)程和運(yùn)行中遇到麻煩，并吃了大虧。因此，筆者認(rèn)為，為了保護(hù)中國(guó)在高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家能源資源領(lǐng)域的大量的投資和資產(chǎn)，有必要重新審視我國(guó)對(duì)外援助所秉持的基本原則[10]（P59）。

最大程度上維護(hù)國(guó)家利益是美國(guó)對(duì)外援助的底線，更是其對(duì)外援助的首要目標(biāo)。隨著中國(guó)國(guó)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)外援助的規(guī)模會(huì)越來(lái)越大，現(xiàn)有體制中存在的職能重疊和相互不協(xié)調(diào)的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署正是應(yīng)對(duì)援外新形勢(shì)的需要而于2018 年4 月掛牌成立，在最大程度上維護(hù)中國(guó)國(guó)家利益，該署承擔(dān)“戰(zhàn)略謀劃”和“協(xié)調(diào)”任務(wù)，整合分散的重要援助決策，協(xié)調(diào)具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作，提高對(duì)外資金使用效率。中國(guó)應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家援外法律制度的合理成分，盡快建立符合中國(guó)國(guó)力、具有中國(guó)特色、能體現(xiàn)南南合作特點(diǎn)的《對(duì)外援助法》，增強(qiáng)援外管理制度的系統(tǒng)性、權(quán)威性和合法性，優(yōu)化對(duì)外援助結(jié)構(gòu)，提高對(duì)外援助的透明度，發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人、民間組織的重要作用，強(qiáng)化對(duì)援外項(xiàng)目的監(jiān)管和評(píng)估，使對(duì)外援助在有效幫助受援國(guó)改善民生，增強(qiáng)自主發(fā)展能力同時(shí)，能真正作為大國(guó)外交的重要手段服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略與核心利益的需要。