論土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的法律保護(hù)

李慧芳 林鑫慧

【摘 要】 沙縣模式是以信托方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的模式，實(shí)踐中該模式出現(xiàn)了農(nóng)戶集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性保障不足的問題。其原因在于土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)模糊，導(dǎo)致實(shí)踐中難以采取強(qiáng)有力的保護(hù)措施。為此，為確保農(nóng)戶集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利得到真正實(shí)現(xiàn)，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)界定為實(shí)行物權(quán)保護(hù)的債權(quán)，以使其在某些特定領(lǐng)域如違約、經(jīng)營期限等方面具有對抗一般人的效力。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村土地;經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);農(nóng)民權(quán)利;法律保護(hù);沙縣模式

2018年12月修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）正式確立了“三權(quán)分置”制度，這為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了法律保障。2015年，沙縣被國務(wù)院列為全國33個(gè)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣之一。在試點(diǎn)前已有的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上，經(jīng)過近幾年的試點(diǎn)，沙縣的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日漸成熟，外界稱其做法為“沙縣模式”。沙縣模式是以信托方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的一種模式。它是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包關(guān)系和土地的農(nóng)業(yè)用途穩(wěn)定不變的前提下，農(nóng)戶集體基于對信托公司的信任，依法自愿委托村委會全權(quán)代理土地經(jīng)營權(quán)信托事務(wù);村委會把土地經(jīng)營權(quán)委托給信托公司，信托公司接受信托后，以自己的名義把土地租賃給經(jīng)營主體，收取地租并全額分配給農(nóng)戶，最終實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。但在實(shí)踐中，該模式中的農(nóng)民權(quán)利保護(hù)問題仍然嚴(yán)峻，其中暴露出來的許多細(xì)節(jié)問題可以說是全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的縮影。因此有必要研究沙縣模式中的農(nóng)民權(quán)利保護(hù)問題，研究解決這些問題的法律對策，以期未來立法進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”制度。

一、沙縣模式中的農(nóng)民權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀

在沙縣模式的實(shí)踐中，農(nóng)戶集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性保障不足。出現(xiàn)該問題與沙縣模式的公共性及不可分性的特點(diǎn)有關(guān)。

公共性。農(nóng)民基本上都是一畝三分田，一戶也就幾畝田地而已，這使得農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)舉步維艱。另外，經(jīng)營主體為了提高利潤空間，發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，一般要求受讓的土地能夠形成規(guī)?；?jīng)營，而單個(gè)農(nóng)戶的土地?zé)o法滿足其要求。為了突破土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的困境，沙縣采取了村委會推進(jìn)、農(nóng)戶自愿的做法。村委會整合這些農(nóng)戶集體的土地，代理土地經(jīng)營權(quán)信托事務(wù)。在信托期間，村委會組織和管理與土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)有關(guān)的所有事務(wù)。通過村委會集中統(tǒng)一管理整合土地，促成土地形成規(guī)?；档徒灰壮杀?，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，這些效應(yīng)是單個(gè)農(nóng)戶無法做到的。

不可分性。一方面，農(nóng)戶集體達(dá)成共同意志且做出共同的意思表示，使得各自的土地在土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)期間形成了有機(jī)聯(lián)系的整體;另一方面，信托公司接受信托的最低要求是土地必須達(dá)到100畝以上。故土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)期間，土地具有不可分性。不可分性是信托和土地規(guī)?；幕A(chǔ)。

沙縣模式的公共性表明了集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)勢在必行，只有這樣方能實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。而不可分性表明在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期間，任何農(nóng)戶都不得單獨(dú)違約。

實(shí)踐中存在個(gè)別農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后強(qiáng)行收回土地或強(qiáng)行要求提高租金的現(xiàn)象。強(qiáng)行收回土地或提高租金的行為直接侵害了經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)益，也間接侵害了農(nóng)戶集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。土地和地租是維系農(nóng)戶和經(jīng)營主體的利益紐帶，二者的穩(wěn)定狀況制約著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。而土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展反過來也制約著農(nóng)戶集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性。

我們深入沙縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有的經(jīng)營主體因?yàn)榻?jīng)營權(quán)益得不到有效保障，最終會以一定方式把土地退回給信托公司，如直接一走了之或解除租賃合同。而現(xiàn)階段的信托公司由于不具備經(jīng)營土地的能力，也會把土地退回給農(nóng)戶，結(jié)束土地經(jīng)營權(quán)信托。這樣一切又回到了起點(diǎn)，大多數(shù)農(nóng)戶的土地再次荒置。個(gè)別農(nóng)戶的違約行為直接侵害了經(jīng)營主體的權(quán)益，損害農(nóng)戶集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性，最終導(dǎo)致農(nóng)戶集體的權(quán)利無法真正實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)民權(quán)利受損的成因分析

我們認(rèn)為，實(shí)踐中農(nóng)戶集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性保障不足，原因在于土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)不明。土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營主體的核心權(quán)利，明確界定它的法律性質(zhì)是設(shè)計(jì)具體保護(hù)制度的基礎(chǔ)。然而遺憾的是，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》淡化了土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)至今不明。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第37條和第42條可知，目前只是按照雙方的合同約定來保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。但是在沙縣模式中，經(jīng)營主體只與信托公司發(fā)生租賃法律關(guān)系，而和農(nóng)戶之間不存在任何的法律關(guān)系。因此實(shí)踐中發(fā)生個(gè)別農(nóng)戶強(qiáng)行收回土地或提高租金侵犯土地經(jīng)營權(quán)的情況時(shí)，經(jīng)營主體并不能有效對抗租賃合同以外的第三人即農(nóng)戶。

土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)不明、保護(hù)力度不足，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)個(gè)別農(nóng)戶違約時(shí)，經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)保護(hù)顯得捉襟見肘，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性也無法保障。由于存在連鎖效應(yīng)，最終導(dǎo)致農(nóng)戶集體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利無法真正實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)民權(quán)利的法律保護(hù)對策

土地對農(nóng)民的重要意義不必贅言，通過上文分析，要解決農(nóng)民權(quán)利受損的問題，就要從根本上明確土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)。我們認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)界定為實(shí)行物權(quán)保護(hù)的債權(quán)。

理論界對土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)至今未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識。其中主要有三種觀點(diǎn)，第一種認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，第二種認(rèn)為是租賃性債權(quán)，第三種認(rèn)為是實(shí)行物權(quán)保護(hù)的債權(quán)。

有學(xué)者主張運(yùn)用多層權(quán)利客體理論，把土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)的客體分別界定為農(nóng)用地和土地承包經(jīng)營權(quán)，界定土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)為用益物權(quán)，從而有效避免違反“一物一權(quán)原則”?！巴恋丶w所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利。土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是‘三權(quán)分置。兩組權(quán)利關(guān)系并行不悖。”流轉(zhuǎn)期間，土地承包經(jīng)營權(quán)分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，合同到期則恢復(fù)土地承包經(jīng)營權(quán)。可見，流轉(zhuǎn)承包地是設(shè)立土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的前提，流轉(zhuǎn)期間完整的土地承包經(jīng)營權(quán)包括土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。由于土地承包經(jīng)營權(quán)在承包地流轉(zhuǎn)之前就已經(jīng)存在，若把土地經(jīng)營權(quán)的客體設(shè)定為土地承包經(jīng)營權(quán)，則意味著承包地流轉(zhuǎn)之前就已經(jīng)存在土地經(jīng)營權(quán)，這顯然是違背法律規(guī)定的;承包地流轉(zhuǎn)后，若土地經(jīng)營權(quán)的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)，即等同于土地經(jīng)營權(quán)的客體包括土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)?！巴恋亟?jīng)營權(quán)的客體包括了土地經(jīng)營權(quán)自己本身”，似乎無從說起。所以，運(yùn)用多層權(quán)利客體理論而主張把土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)界定為用益物權(quán)的做法欠妥。

有學(xué)者主張，“將經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)但賦予優(yōu)先效力，強(qiáng)化其物權(quán)化保護(hù)措施。”土地經(jīng)營權(quán)和土地承包權(quán)同時(shí)派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，界定土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，必然離不開界定土地承包權(quán)的法律性質(zhì)。承包地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，取得土地承包權(quán)有兩個(gè)條件：一是具有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格;二是通過與發(fā)包方簽訂承包合同獲得了承包地。據(jù)此可知，土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的根本功能是相同的，即都是保護(hù)農(nóng)民最根本的生活保障。因此，土地承包權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)界定為用益物權(quán)。在此基礎(chǔ)上，為避免違反“一物一權(quán)原則”，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)界定為債權(quán)。為防止土地被隨意收回，穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的秩序，穩(wěn)定經(jīng)營主體的經(jīng)營預(yù)期，宜對土地經(jīng)營權(quán)實(shí)行物權(quán)保護(hù)措施，使其在某些特定領(lǐng)域如違約、經(jīng)營期限等方面具有對抗一般人的效力。因此，土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)明確界定為實(shí)行物權(quán)保護(hù)的債權(quán)。

四、結(jié)語

農(nóng)民權(quán)利保護(hù)是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的重點(diǎn)。沙縣模式切合了農(nóng)民的需求，其意義不言而喻。但實(shí)踐中農(nóng)民權(quán)利保護(hù)仍具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和必要性。未來立法宜將土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)界定為實(shí)行物權(quán)保護(hù)的債權(quán)，確保土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。只有這樣才能保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利真正得到實(shí)現(xiàn)。

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【作者簡介】

李慧芳（1995.8—）女，漢族，廣東肇慶人，福建師范大學(xué)法學(xué)院2016級本科生，研究方向：法學(xué).

林鑫慧（1998.3—）女，漢族，福建三明人，福建師范大學(xué)法學(xué)院2017級本科生，研究方向：法學(xué).