公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的制度困境與出路*

孫 敏

(中共大連市委黨校 市情研究中心，遼寧 大連 116013)

公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，是指公眾(包括消費(fèi)者、律師、NGO、媒體、生產(chǎn)者等)以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與食品安全的決策和行為過程，參與食品安全這一社會公共問題治理的各種活動。[1]近年來，我國食品安全事件頻頻發(fā)生，公眾食品安全需求與政府監(jiān)管資源匱乏導(dǎo)致的監(jiān)管缺位之間的矛盾日益凸顯，各級政府愈來愈重視食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中公眾的作用，積極構(gòu)建“社會共治”的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系。但在實(shí)踐中，一些制度方面的障礙和缺陷，導(dǎo)致了公眾參與積極性不高、參與深度和廣度不夠、參與無序等問題，公眾在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用還未得到充分發(fā)揮。因此，完善公眾參與制度，引導(dǎo)公眾參與行為，提高公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性，是當(dāng)前亟需研究的課題。

一、 公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的理論依據(jù)

(一) 公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的正當(dāng)性

傳統(tǒng)公共治理理論中，政府被視為唯一負(fù)責(zé)人，其作為國家和公共事務(wù)的唯一管理主體和權(quán)力中心，集中了所有公共資源，包攬一切公共事務(wù)。但現(xiàn)代社會，公共事務(wù)日益繁多且日趨復(fù)雜，公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的多樣化和質(zhì)量要求越來越高，而政府資源和能力有限，不可能獨(dú)自管理公共事務(wù)和應(yīng)對所有公共問題。這就需要其他非政府組織或私人部門以及廣大公眾的配合與協(xié)助。公共治理理論選擇“治理”而非“統(tǒng)治”一詞，目的就在于強(qiáng)調(diào)公共問題的解決要依賴政府與政府之外的組織和個(gè)人的廣泛合作。[2]同樣，民主參與理論也強(qiáng)調(diào)，公眾本身就是國家的管理者和自治者，公眾有權(quán)提出治理國家的思想，有權(quán)參與公共事務(wù)管理，目的是提高決策的科學(xué)性、可行性，達(dá)到公眾可接受的程度。[3]食品安全有著顯著的公共物品屬性，公眾自然有參與立法聽證、公共決策，利用投訴舉報(bào)、訴訟索賠等手段來制止生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)銷售問題食品的正當(dāng)性。

發(fā)達(dá)國家已經(jīng)從保障公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等方面，建立起了相對完善的公眾參與公共事務(wù)的法律體系，保障食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理在全社會的共同參與和監(jiān)督下進(jìn)行。如美國頒布多部法律法規(guī)，保障公眾參與到食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的全部過程之中。在我國，《食品安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《政府信息公開條例》等對公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)等方面作了相關(guān)規(guī)定。如2015年10月1日實(shí)施的新《食品安全法》第十二條規(guī)定：任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。這些都為公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供了法律依據(jù)。

(二) 公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的優(yōu)勢

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德、價(jià)值觀念被模糊或消解，以契約或法律為主的市場約束機(jī)制尚在完善過程中，對食品生產(chǎn)者、銷售者的行為缺乏有效約束。而政府監(jiān)管又常陷入公共執(zhí)法資源稀缺與執(zhí)法負(fù)荷繁重的困境，導(dǎo)致監(jiān)管存在難點(diǎn)和盲點(diǎn)。在此背景下，公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，優(yōu)勢相當(dāng)明顯。

從消費(fèi)者角度，公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理有利于獲取食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，了解食品安全狀況，在“知情”的情況下采取行動，增強(qiáng)規(guī)避食品安全事件傷害的能力；同時(shí)，有利于團(tuán)結(jié)更廣泛的社會力量，延伸監(jiān)管觸角，使被監(jiān)管者的行為受到多方位、全天候的“監(jiān)視”成為可能，從而有效制衡生產(chǎn)經(jīng)營者的決策和行為，保護(hù)消費(fèi)者的健康權(quán)益。從監(jiān)管者角度，公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管模式短板和治理能力不足，提高監(jiān)管效能，比如，執(zhí)法者依靠企業(yè)內(nèi)部員工、業(yè)內(nèi)人士、消費(fèi)者、新聞媒體等提供的違法犯罪線索在一定程度上可以彌補(bǔ)行政資源稀缺導(dǎo)致的信息遺漏，尤其是企業(yè)內(nèi)部員工、行業(yè)內(nèi)部人士提供的違法犯罪線索，很可能是執(zhí)法者正常的日常檢查、監(jiān)督檢測很難發(fā)現(xiàn)的問題。就監(jiān)管者視角而言，公眾參與更為重要的意義在于打破了監(jiān)管權(quán)力獨(dú)家壟斷的格局，形成社會監(jiān)督約束機(jī)制，監(jiān)督“監(jiān)管者”，避免“權(quán)力尋租”和官員腐敗。從企業(yè)角度，公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，可以讓消費(fèi)者獲得有關(guān)食品安全、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)的充分信息，引導(dǎo)消費(fèi)者的購買行為，進(jìn)而降低守法企業(yè)受到問題企業(yè)的負(fù)外部性傷害的風(fēng)險(xiǎn)，培育消費(fèi)者的忠誠度，增加市場份額，發(fā)展穩(wěn)定交易關(guān)系。

二、 公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的制度困境

受長期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國逐漸形成了管制型、全能型政府理念，在公共事務(wù)管理過程中，政府始終占據(jù)著絕對主導(dǎo)地位，這種“全能型政府管制模式”不重視其他力量的合作，沒有將公眾參與作為公共事務(wù)管理的一條重要原則。伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，市場的復(fù)雜性，公眾需求的多樣化達(dá)到前所未有的程度，我國政府面對的公共事務(wù)管理情況更加紛繁復(fù)雜，很多公共事務(wù)管理效果不甚理想，迫切需要公眾參與。近年來，我國政府逐漸重視市場和社會的作用，積極推進(jìn)管理體制改革和創(chuàng)新，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在公共事務(wù)管理上，正試圖構(gòu)建一種政府—市場—社會多元主體治理模式。這一趨勢在我國的《食品安全法》中也有制度性的體現(xiàn)。2015年《食品安全法》正式確立食品安全的社會共治原則，明確了行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者維權(quán)組織、新聞媒體以及作為消費(fèi)者的個(gè)體在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中，社會力量仍然難以有力的主體姿態(tài)大規(guī)模進(jìn)入食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域。最關(guān)鍵的原因還是在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“路徑依賴”，政府主導(dǎo)一切的思維根深蒂固，“政府中心”、“政府本位”的傳統(tǒng)行政理念對政府改革仍然具有潛移默化的影響，互動、協(xié)商、合作等理念尚未深入人心。在實(shí)踐中，政府擔(dān)憂公眾參與能力不足，政府更擔(dān)憂“一放就亂”，影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展秩序。觀念是行動的先導(dǎo)，思想觀念的保守、落后，必然導(dǎo)致政府官員缺乏主觀能動性去推動制度和政策變革，進(jìn)而缺乏社會共治的戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏相應(yīng)的制度安排來保障社會共治制度發(fā)揮作用，這主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一) 監(jiān)督舉報(bào)制度不夠完善

食品安全有獎舉報(bào)制度，是公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的有效途徑之一，其關(guān)鍵是通過物質(zhì)獎勵(lì)，鼓勵(lì)公眾，尤其是行業(yè)、企業(yè)內(nèi)部人士向監(jiān)管部門提供食品企業(yè)違法犯罪行為信息，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法。目前，我國幾乎所有省市都制定了有獎舉報(bào)辦法，設(shè)立專項(xiàng)獎勵(lì)資金，對舉報(bào)人給予一次性獎勵(lì)。從實(shí)際執(zhí)行效果來看，各地有獎舉報(bào)辦法出臺后，公眾舉報(bào)食品安全違法犯罪行為的積極性有所提高，但并未達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)，很多地方還存在舉報(bào)人數(shù)偏少，獎金發(fā)不出去的情況。

出現(xiàn)此種結(jié)果的首要原因是對舉報(bào)人人身安全缺乏法律保護(hù)，舉報(bào)人面臨被舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)較大。當(dāng)前，絕大多數(shù)地方考慮到案件的查實(shí)和獎勵(lì)資金的安全，有獎舉報(bào)辦法都規(guī)定實(shí)名舉報(bào)，少數(shù)地方可以匿名舉報(bào)，但領(lǐng)獎時(shí)仍然要出示身份證。而一個(gè)舉報(bào)案件往往要經(jīng)過多名辦案人員處理，有獎舉報(bào)辦法對接觸舉報(bào)人信息的辦案人員的保密要求又過于空泛、不甚嚴(yán)格，舉報(bào)人的私人信息很難得到應(yīng)有的保護(hù)，很多時(shí)候完全處于“裸奔”狀態(tài)，很容易導(dǎo)致其信息泄露遭受被舉報(bào)人的打擊報(bào)復(fù)。多年來，許多地方都發(fā)生過舉報(bào)人信息被泄露，遭受被舉報(bào)人威脅、人身攻擊、解雇等報(bào)復(fù)性事件。并且舉報(bào)人在遭受打擊報(bào)復(fù)后，缺乏相應(yīng)的國家賠償或國家援助方案對其進(jìn)行補(bǔ)償和救濟(jì)。其次，獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)過低，難抵舉報(bào)成本。在獎勵(lì)金額上，除了廣西不設(shè)上限外，其他省市都設(shè)立了最高獎勵(lì)金額，比如，深圳最高不得超過60萬元，杭州最高不得超過45萬元。盡管最高獎勵(lì)金額看似不低，但是，相對于舉報(bào)人可能遭受的解雇、人身攻擊等巨大風(fēng)險(xiǎn)，顯然與其貢獻(xiàn)不對等?，F(xiàn)實(shí)中，更多存在的情況是，獎勵(lì)門檻過高，舉報(bào)總是達(dá)不到獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，舉報(bào)人很難獲得獎勵(lì)。此外，舉報(bào)途徑少，舉報(bào)程序復(fù)雜也極大挫傷了公眾舉報(bào)的積極性。

(二) 信息披露制度尚未健全

食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的信息工具主要有企業(yè)的信息披露義務(wù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息公示制度以及其他相關(guān)主體(第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)、媒體等)的信息披露義務(wù)。在良好的信息披露制度下，消費(fèi)者可以快速了解食品企業(yè)的過往歷史行為，從而高效、低成本地甄別不同類型的食品企業(yè)，把當(dāng)前的購買決策與食品企業(yè)的歷史行為聯(lián)系起來，“用腳投票”，做出購買選擇。信息披露制度的這種威懾作用，會督促注重長遠(yuǎn)發(fā)展的食品企業(yè)重視聲譽(yù)建設(shè)和聲譽(yù)維護(hù)，竭盡所能做好食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足和缺失。

企業(yè)是否披露信息依賴于多重因素。Sanford J.Grossman[4]研究表明，如果企業(yè)比消費(fèi)者擁有更準(zhǔn)確的產(chǎn)品質(zhì)量信息且披露這些信息零成本，那么企業(yè)就會主動披露信息。Board Olive[5]研究表明，在兩強(qiáng)壟斷市場結(jié)構(gòu)中，即使披露信息不需要耗費(fèi)任何成本，考慮到披露信息會引發(fā)“價(jià)格戰(zhàn)”，企業(yè)也不會披露信息。除了披露成本、市場結(jié)構(gòu)影響外，企業(yè)是否愿意披露信息還受到消費(fèi)者行為的影響。Michael J.Fishman和Kathleen M.Hagerty[6]研究表明，如果消費(fèi)者不關(guān)注已披露信息，或者不能理解披露的信息，企業(yè)不會披露信息；V.Joseph Hotz 和 Mo Xiao[7]研究表明，消費(fèi)者對產(chǎn)品質(zhì)量存在異質(zhì)偏好，企業(yè)也不會披露信息。因此，一些學(xué)者認(rèn)為政府有必要采取一些措施促進(jìn)信息有效傳遞。比如，K.Bagwell和M.Riordan[8]提出，強(qiáng)制性信息披露、扶持第三方機(jī)構(gòu)、教育消費(fèi)者、促進(jìn)消費(fèi)者信息交流等。但由于我國可追溯系統(tǒng)覆蓋面較窄，食品質(zhì)量溯源信息不充分，即便強(qiáng)制要求企業(yè)給產(chǎn)品貼標(biāo)簽，附說明書，消費(fèi)者也很難從中知曉產(chǎn)品原材料采購渠道、供應(yīng)商等關(guān)鍵信息。

認(rèn)證機(jī)構(gòu)為了維護(hù)自身商業(yè)利益通常給予商家過度的、不切實(shí)際的好評。在我國，認(rèn)證機(jī)構(gòu)披露不公正信息的行為時(shí)有發(fā)生，甚至連“發(fā)假證”、“濫發(fā)證”、“買賣證”等對認(rèn)證市場信譽(yù)嚴(yán)重破壞的事件也屢見不鮮。同樣，媒體為了獲得商家支付的廣告服務(wù)費(fèi)，通常與商家“合謀”發(fā)布夸大營養(yǎng)成分，掩蓋安全隱患的食品廣告。甚至受雇于某些企業(yè)，發(fā)布一些不切實(shí)際的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，攻擊競爭對手。有些媒體為博眼球，在報(bào)道食品安全事件時(shí)，動輒使用“有毒”、“致癌”等字眼，引發(fā)社會恐慌。食品謠言更是充斥各種社交媒體平臺，消費(fèi)者認(rèn)知能力有限，難辨真假，為安全起見，都以“拒絕購買”應(yīng)對，給某些行業(yè)造成毀滅性打擊[9]。

從理論上講，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在食品信息的搜集、處理、傳播方面具有相對成本、技術(shù)優(yōu)勢，可以為消費(fèi)者的“用腳投票”提供信息支撐[10]。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對食品信息公開的規(guī)定不夠具體，尚未建立規(guī)范化的食品信息公開制度，導(dǎo)致實(shí)踐中信息公開范圍狹窄，渠道單一、內(nèi)容籠統(tǒng)，無法為消費(fèi)者購買決策提供充足的、準(zhǔn)確的食品安全和質(zhì)量信息。

(三) 公益訴訟制度效力不足

新《食品安全法》第一百四十八條第二款規(guī)定：生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。這是食品安全領(lǐng)域有關(guān)懲罰性賠償?shù)姆?，其原意在于鼓?lì)、支持消費(fèi)者運(yùn)用司法訴訟維護(hù)自身權(quán)益，同時(shí)也能提高不良商家的違法成本，以警告和威懾它們放棄潛在的違法行為。然而，在實(shí)踐中，由于信息不對稱、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不對等，訴訟成本外部轉(zhuǎn)嫁能力低等因素，消費(fèi)者與食品企業(yè)(尤其大型企業(yè))在博弈過程中，通常處于弱勢地位。單個(gè)消費(fèi)者沒有足夠的精力和專業(yè)素養(yǎng)去跟一個(gè)龐大的食品企業(yè)打官司，而企業(yè)卻有雄厚實(shí)力聘請專業(yè)律師與消費(fèi)者展開拉鋸式的持久戰(zhàn)。在這種情況下，很多消費(fèi)者在遭受食品安全事件侵害后，往往選擇忍氣吞聲，放棄通過法律途徑維護(hù)其權(quán)益。

針對消費(fèi)者索賠難問題，一些發(fā)達(dá)國家在食品安全領(lǐng)域引入公益訴訟制度。公益訴訟由公益組織提起訴訟(例如美國，公眾個(gè)人也可以提起訴訟)，受害者無需耗費(fèi)金錢聘請律師，也無需耗費(fèi)時(shí)間出庭，只需把受損證據(jù)等提交原告，便能坐享勝訴果實(shí)。它的最大優(yōu)點(diǎn)是克服了單個(gè)消費(fèi)者與經(jīng)營者博弈過程中的信息占有不對稱、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不對等等難題，是一種低成本、高效率的維權(quán)制度。我國2014年3月15日實(shí)施的新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》引入了公益訴訟制度，規(guī)定“對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，我國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟”。按照這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，發(fā)生包括食品安全事件在內(nèi)的大規(guī)模消費(fèi)侵權(quán)案件時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會可以原告身份，直接向人民法院提起訴訟。受害消費(fèi)者無需出資聘請律師，也無需親自出庭，只需把受損證據(jù)等信息提交給原告消費(fèi)者協(xié)會，便能獲得相應(yīng)賠償。但根據(jù)最高人民法院的司法解釋，消費(fèi)公益訴訟目前僅限于“禁止性公益訴訟”，即請求法院確認(rèn)或撤銷某種侵權(quán)行為。也就是說，在發(fā)生大規(guī)模食品安全事件時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會最多只能請求法院要求生產(chǎn)經(jīng)營者停止生產(chǎn)、經(jīng)營產(chǎn)品，而不涉及賠償。同時(shí)現(xiàn)行的公益訴訟制度還存在訴訟主體資格狹隘，舉證責(zé)任分擔(dān)不公，原告訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重等問題，亟需完善相關(guān)制度，以全面保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

(四) 懲罰賠償制度存在缺陷

我國新《食品安全法》和新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》都制定了懲罰性賠償條款，但一般消費(fèi)者由于沒有時(shí)間、精力、能力主張自己的權(quán)利，在遭遇食品安全問題時(shí)，往往放棄投訴索賠。懲罰性賠償制度未能實(shí)現(xiàn)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法本意，反而在一定程度上催生職業(yè)打假現(xiàn)象。2013年，最高人民法院通過了《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》，其中對于“因食品、藥品質(zhì)量問題發(fā)生糾紛，購買者向生產(chǎn)者、銷售者主張權(quán)利，生產(chǎn)者、銷售者以購買者明知食品、藥品存在質(zhì)量問題而仍然購買為由進(jìn)行抗辯的，人民法院不予支持”。這一司法解釋明確了“知假買假”受法律保護(hù)。此后，以王海為代表的職業(yè)打假人群體越來越龐大。

客觀而言，職業(yè)打假是私人治理對公共治理的有益補(bǔ)充，對抵制、打擊售假行為，凈化市場起到了非常重要的作用。但由于司法并沒有明確規(guī)定欺詐行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，我國的新《食品安全法》和新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的懲罰性賠償制度又與美國的懲罰性賠償制度存在本質(zhì)差別。美國的懲罰性賠償制度所懲罰的對象是主觀惡意的侵權(quán)行為，懲罰金額的計(jì)算以消費(fèi)者受到的損失為基礎(chǔ)，懲罰性賠償是補(bǔ)償性賠償之外的額外賠償。而我國新《食品安全法》和新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》不以消費(fèi)者受到的實(shí)際損害為基礎(chǔ)，而是買賣交易事實(shí)為基礎(chǔ)，且懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)過低，起不到懲罰目的，激勵(lì)消費(fèi)者投訴索賠的作用也沒有得到充分發(fā)揮，反而客觀上誘發(fā)了職業(yè)打假人道德風(fēng)險(xiǎn)。

有職業(yè)打假人在索賠過程中，利用商家廠家因擔(dān)心影響公司聲譽(yù)或未來銷售的心理，不愿意被媒體曝光或被公示處罰信息，在發(fā)現(xiàn)商品標(biāo)簽、說明書等存在問題后，要求商家廠家支付超過法律規(guī)定的賠償金。有職業(yè)打假人在舉報(bào)、申訴、起訴或曝光過程中，采用虛假方式捏造事實(shí)，甚至栽贓陷害、敲詐勒索商家廠家。比如，有職業(yè)打假人將食品藏在貨架隱蔽處，等過了保質(zhì)期再回到超市將其購買，隨后“打假維權(quán)”；還有職業(yè)打假人購買商品后，與事先準(zhǔn)備好的假冒商品“調(diào)包”，然后投訴索賠；甚至發(fā)生過職業(yè)打假人以曝光相威脅，向商家廠家勒索錢財(cái)。更有甚者，一些職業(yè)打假人利用執(zhí)法人員厭煩被行政復(fù)議或行政訴訟的心理，以申請復(fù)議或起訴來恐嚇執(zhí)法人員，要求執(zhí)法人員給商家廠家施壓，以滿足其高額索賠等過度維權(quán)要求。職業(yè)打假人最初打擊假冒偽劣商品的目的似乎不復(fù)存在，他們甚至根本不關(guān)心食品是否真正存在危害消費(fèi)者健康的質(zhì)量問題，打假只是他們謀取利益的途徑，市場“警察”也只是他們用來堂而皇之向商家廠家索賠的工具。職業(yè)打假存在敲詐勒索之嫌，他們到底是市場的“清道夫”還是“攪屎棍”，各界人士對這一問題爭論不休，需要相關(guān)部門在現(xiàn)有法律框架內(nèi)處理好這一問題。

三、 公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的政策建議

中國正處于社會風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的轉(zhuǎn)型期，各種風(fēng)險(xiǎn)事件呈指數(shù)上升，令政府應(yīng)接不暇。對于食品安全治理這類專業(yè)性較強(qiáng)且關(guān)系公眾切身利益的問題，僅由行政部門全權(quán)處理，不僅不能優(yōu)化各類資源配置，政府的監(jiān)管決策和監(jiān)管活動也時(shí)常難以獲得社會的理解、認(rèn)同和支持。在此背景下，政府必須要認(rèn)識到單一主體管理模式的弊端和不足，應(yīng)積極推進(jìn)管理理念轉(zhuǎn)變，從“政府中心”、“政府本位”轉(zhuǎn)向“市民中心”、“社會本位”，推進(jìn)“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，多元主體合作治理的理念，重視公共事務(wù)管理中多元主體作用的共同發(fā)揮，充分考慮企業(yè)、社會組織、新聞媒體以及廣大公眾的參與意愿，加快構(gòu)建公共責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，特別是要把注意力集中到擴(kuò)大公眾參與公共事務(wù)管理范圍、豐富公眾參與公共事務(wù)管理方式、建立公眾參與公共事務(wù)管理保障機(jī)制等制度建設(shè)方面，為公眾更深入、更廣泛參與公共事務(wù)管理提供法律依據(jù)和制度保障，營造良好的“社會共治”氛圍，最大限度地激發(fā)公眾參與公共事務(wù)管理的激情。具體到食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，需要重點(diǎn)完善以下制度保障。

(一) 健全舉報(bào)人保護(hù)和獎勵(lì)制度

公眾舉報(bào)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，舉報(bào)行為會給舉報(bào)人帶來成本，甚至帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響公眾舉報(bào)積極性。這就要求政府加快完善食品安全有獎舉報(bào)制度，重點(diǎn)健全舉報(bào)人權(quán)益保護(hù)法律制度。在技術(shù)方面，需要構(gòu)建多樣化的食品安全舉報(bào)渠道，尤其要利用現(xiàn)代信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺，構(gòu)建簡捷、安全、有效的舉報(bào)渠道。同時(shí)，改變舉報(bào)、獎金領(lǐng)取方式，最好在全國采用密碼舉報(bào)、密碼領(lǐng)獎，由舉報(bào)人與受理方約定一組密碼或由舉報(bào)平臺自動生成一組密碼，作為日后了解案件進(jìn)展和領(lǐng)取獎金的依據(jù)。上海、貴州在這方面已經(jīng)進(jìn)行了有益探索，效果明顯。在獎勵(lì)方面，需要進(jìn)一步提高獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國目前各地方的有獎舉報(bào)獎勵(lì)辦法，舉報(bào)人分得的罰金或貨值金額通常不超過5%，且都設(shè)立了最高獎勵(lì)金額。美國《吹哨人保護(hù)法案》規(guī)定，司法部如果在收到舉報(bào)人投訴、告發(fā)并決定作為原告或證人參與起訴，舉報(bào)人可以分到賠償額的13%～25% ；如果司法部不參與，舉報(bào)人可以自行調(diào)查、起訴，則可分得罰款的25%～30%。[11]因此，筆者建議在設(shè)立較高保底獎金數(shù)額的同時(shí)，根據(jù)舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小、違法者的危害程度來綜合確定獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，且不設(shè)獎勵(lì)上限。在法律方面，應(yīng)借鑒美國《吹哨人保護(hù)法案》、《沙濱法案》、《吹哨人保護(hù)增強(qiáng)法案》等，健全舉報(bào)人保護(hù)和獎勵(lì)制度，明確規(guī)定舉報(bào)人享有哪些權(quán)利，承擔(dān)哪些義務(wù)，以及信息泄露后舉報(bào)人的人身安全保護(hù)預(yù)防措施，遭受被舉報(bào)人報(bào)復(fù)后的國家賠償或援助方案。同時(shí)，明確規(guī)定泄露舉報(bào)人信息和報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為的懲罰措施，真正做到從法律制度上加強(qiáng)對舉報(bào)人的人身安全保護(hù)。

(二) 構(gòu)建信息披露共享交流機(jī)制

信息是公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要基礎(chǔ)和前提，急需利用現(xiàn)代信息技術(shù)和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建信息披露共享交流機(jī)制，促進(jìn)食品安全和質(zhì)量信息有效流動。其一，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)企業(yè)積極利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，圍繞農(nóng)產(chǎn)品、肉類、嬰幼兒奶粉、兒童食品等高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品建設(shè)可追溯體系，記錄和保存溯源信息，方便消費(fèi)者查詢，為其購買決策提供充分、準(zhǔn)確、真實(shí)的食品質(zhì)量信息。其二，要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)提交產(chǎn)品認(rèn)證、評級過程的書面報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容要詳細(xì)且以數(shù)字格式提交，實(shí)時(shí)在線發(fā)布，生成面向公眾的在線報(bào)告，供公眾隨時(shí)查詢和監(jiān)督。其三，要引導(dǎo)媒體客觀報(bào)道食品安全問題，尤其要利用社交媒體搭建與公眾交流和對話的平臺，引入權(quán)威專家在線“面對面”解讀特定食品安全問題成因、危害以及如何避免危害，準(zhǔn)確傳播相關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)防范知識；并通過開放式對話彌補(bǔ)相關(guān)方風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異，了解公眾所能接受的風(fēng)險(xiǎn)程度，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)注的食品安全問題，增強(qiáng)公眾對監(jiān)管活動的理解和支持。最后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要積極利用官方微信公眾號、微博、門戶網(wǎng)站等覆蓋受眾較多，傳播及時(shí)的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確地向公眾披露相關(guān)食品安全和質(zhì)量信息。在這一過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要注意多披露公眾關(guān)心的“干貨”，除了公開政府制定的法律法規(guī)、食品標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管行動外，還要及時(shí)推送食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息，定期發(fā)布食品質(zhì)量抽檢情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題和核查處置情況，尤其公布企業(yè)違法信息時(shí)，內(nèi)容要詳細(xì)，包括不合格產(chǎn)品名單、生產(chǎn)廠家、店鋪地址及不合格原因等。披露信息用語要科學(xué)準(zhǔn)確、通俗易懂、清晰易辨，可以通過文字、圖片、視頻等方式傳遞信息，切記運(yùn)用專業(yè)術(shù)語和含糊不清的語句。

(三) 探索食品安全公益訴訟制度

從世界情況來看，食品安全公益訴訟是幫助消費(fèi)者維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益的重要手段。從節(jié)約訴訟成本和全面保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益視角看，我國也應(yīng)積極完善食品安全公益訴訟制度，除了規(guī)定食品安全公益訴訟可要求損害賠償請求外，要重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)方面：其一，起訴主體。除了有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體有提起訴訟權(quán)外，還應(yīng)賦予公眾個(gè)人對于食品領(lǐng)域侵權(quán)公益訴訟的起訴權(quán)，在相關(guān)國家機(jī)關(guān)不作為的前提下，允許公眾個(gè)人提起公益訴訟，尤其要鼓勵(lì)具有豐富經(jīng)驗(yàn)和法律素養(yǎng)的律師提起公益訴訟。其二，舉證責(zé)任。對于社會團(tuán)體和公眾個(gè)人提起的公益訴訟，實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”，以減輕社會團(tuán)體和公眾個(gè)人的舉證義務(wù)；而對于檢察機(jī)關(guān)或食品安全相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起的公益訴訟則采用“誰主張、誰舉證”的原則，以平衡原告與被告的訴訟地位，防范公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用訴訟權(quán)。其三，訴訟費(fèi)用。對于檢察機(jī)關(guān)或食品安全相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起的公益訴訟，由國家財(cái)政承擔(dān)訴訟費(fèi)用；對于社會團(tuán)體提起的公益訴訟，可以從勝訴案件中提取一定比例的罰金，或接受社會捐贈成立公益訴訟基金，支付訴訟費(fèi)用；對于公眾個(gè)人提起的訴訟，先不繳納訴訟費(fèi)，待訴訟結(jié)束后，如果勝訴，則由被告支付訴訟費(fèi)用，如果敗訴，則由個(gè)人象征性支付極小數(shù)額的訴訟費(fèi)用。其四，賠償能力。為防止企業(yè)發(fā)生重大食品安全事故破產(chǎn)，受害者得不到足額賠償，應(yīng)推廣食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度和損害賠償金制度。尤其對生產(chǎn)較高安全隱患和較大潛在威脅的食品企業(yè)，比如兒童食品等特定產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，要推行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。

(四) 加強(qiáng)對職業(yè)打假人的法律規(guī)制

正當(dāng)?shù)拇蚣傩袨閷艋袌鲇兄匾饬x，值得肯定，同時(shí)不正當(dāng)?shù)拇蚣傩袨榻o商家和社會帶來極壞的影響和傷害，應(yīng)得到法律的嚴(yán)懲。因此，急需進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)體系，明確規(guī)定企業(yè)的哪些行為屬于“欺詐行為”，哪些行為適應(yīng)“懲罰性賠償制度”；職業(yè)打假人的哪些行為屬于“正當(dāng)打假”，哪些行為屬于“敲詐勒索”，哪些行為屬于“情節(jié)嚴(yán)重”，哪些行為“構(gòu)成犯罪”，等等，以非常詳細(xì)的規(guī)定來區(qū)分“正當(dāng)打假”和“敲詐勒索”。在此前提下，相關(guān)職能部門在處理職業(yè)打假案件時(shí)嚴(yán)格遵照法律規(guī)定來執(zhí)行，比如，根據(jù)新《食品安全法》，對食品的標(biāo)簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的瑕疵，是免于行政處罰和懲罰性賠償?shù)模敲捶ㄔ涸趯ζ墼p行為認(rèn)定時(shí)，就應(yīng)支持這類瑕疵問題不屬于經(jīng)營者欺詐，對職業(yè)打假人主張的十倍賠償或三倍賠償堅(jiān)決不予支持。對于其他商品存在類似問題的，要應(yīng)參照此原則裁定，以此引導(dǎo)職業(yè)打假人將監(jiān)督功夫下在商品內(nèi)在質(zhì)量問題上，減少職業(yè)打假人對生產(chǎn)經(jīng)營者和市場監(jiān)管機(jī)關(guān)的過度干擾。即便是職業(yè)打假人投訴、舉報(bào)的食品問題適應(yīng)懲罰性賠償制度，也要按照法律規(guī)定的數(shù)額進(jìn)行賠償，不能漫天要價(jià)。如果被投訴舉報(bào)的商家廠家主張涉案假冒偽劣商品屬“調(diào)包”貨品或被人惡意“作弊”貨品，職業(yè)打假人就涉嫌栽贓陷害、敲詐勒索，公安機(jī)關(guān)要積極介入調(diào)查。如果調(diào)查核實(shí)職業(yè)打假人確確實(shí)實(shí)存在上述犯罪行為的，要依法嚴(yán)懲職業(yè)打假人，讓其付出慘重代價(jià)，以警示其他職業(yè)打假人不要犯同樣的錯(cuò)誤。當(dāng)然，如果被舉報(bào)商家廠家誣告職業(yè)打假人栽贓陷害、敲詐勒索的行為，也應(yīng)該依法嚴(yán)懲。此外，執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序和條件履職到位，避免受到職業(yè)打假人行政復(fù)議、行政訴訟的威脅。